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生产托管源于小农户需求，更离不开政府部门制度创新的推动。所调研地区按照相关政策要求，结合本地文化、产业和经济发展特点，编制生产托管实施方案和相关管理办法。各地生产托管政策着力点虽有差异，但制度创新都有力地推动了当地农业农村工作开展。山西省作为粮食生产大省，政府推动力度大，各级政府主动将生产托管作为推动现代农业发展的抓手，围绕主导产业、提出重点环节、扩大覆盖范围，集中连片推进服务。山西省涌现出了嘉禾公司，探索推进小农户组织化和土地规模化，平遥县和之瑞联合社，创新服务主体组织化方式。黑龙江省超越合作社探索的粮食银行和农业保险机制，兰西县构建生产托管风险防范和市场监管机制，宝清县宝清美莱合作社构建了市场导向的农户利益联结机制。江苏省城镇化程度比较高，土地流转率高，村集体经济比较发达，其中，淮安市建立了“党建引领、一点五式”综合改革模式，将生产托管作为培育壮大农村集体经济的一项内容，推动村产融合发展；仪征市创新“村社共建”托管模式，实现村集体经济组织、供销社、合作社三方共赢。生产托管解决了当前农业生产面临的组织性差、劳动力缺乏的痛点，实现了农户、服务主体、村集体、县乡政府多赢的效果，生产托管逐渐被当地农户接受，具有广阔的市场前景。这些典型呈现的良好绩效，发挥了“星星之火，可以燎原”作用，将推动生产托管在更大范围内发挥作用。
除龙头企业、农民专业合作社、专业服务公司、科技示范园区等服务主体外，试点政策还引导农村集体经济组织开展生产托管服务。此外，还有众多的种粮大户、粮食收购商、农资供应商加入生产托管队伍中，使生产托管的主体数量和类型呈现“双增长”趋势。这些服务主体围绕产业化发展开展多种形式的横向、纵向和交叉联合，产业链服务能力不断增强。除托管服务外，这些托管服务主体还成为传播生产托管知识的重要载体，积极参加各类研讨会、论坛、会议，他们的经验也为中国特色生产托管的理论创造提供实践支撑。
生产托管创新形成的“万千小农户+大服务”新型生产关系，不以土地集中为前提，保留了小农户土地经营自主权，实现了农民种田不下田。生产托管包括从种植、田间管理到收获过程的托管，农民既可选择全托管，也可部分托管。通过订单收购、保底分红、二次返利、股份合作、吸纳就业等方式，小农户与现代农业生产经营主体建立了利益联结机制，实现了从分散经营、单打独斗到产加销一体化生产，推动农业生产向组织化、规模化和标准化转变。同时，生产托管以服务规模化带动土地规模化，成为农业适度规模经营的重要推手。黑龙江省兰西县2019年生产托管方案要求，各村推进农业社会化服务项目，实施面积中必须有3000亩以上的集中连片面积并且靠近主路，其他服务主体托管面积不能低于4000亩，并且要求受托对象中，小农户托管面积占比不得低于60%，托管服务区域内贫困户达到应托尽托，推动小农户与规模化生产对接。除此之外，具有一定规模经营的家庭农场、专业大户等也采取生产托管方式，实现生产规模的迅速扩大。山西省寿阳县嘉禾公司以生产托管方式集中土地，短短不到1年的时间托管土地达到1万亩，通过打破田垄、联耕联种，有力地推进了墨西哥玉米高产集成技术在山西的落地。
农业生产托管让农户借由服务主体的专业化服务将先进适用的品种、技术、装备等要素导入农业生产，切实解决经营方式粗放落后、生产效率低等问题。一是推动了科技引进、应用和示范。生产托管服务主体整合国内外的科研资源，将先进信息化、互联网等现代要素引进托管领域，成为先进技术进入农业的一个重要渠道。推动了新品种、新技术、新装备、新理念等现代生产要素在农业中的应用。例如，寿阳县引进墨西哥功能玉米新品种后，农户将用适合食品和特种玉米加工的订单新品种代替原来竞争力较弱的传统产品，从而提升产品市场需求，提高农户议价能力，增加销售利润。宝清美莱公司建立“千亩示范田”，示范先进的种植技术，精良的农机具，对当地其他服务主体发展产生了巨大影响。现代农业的发展成果经由生产托管的形式，通过规模化作业，真正延伸到了小农户。二是推动了服务主体自主创新。服务主体利用自有资金，在技术、品种、肥料、基质等方面进行创新，并在“统一”服务过程中进行示范推广，由此产生了技术外溢效应。山西金穗种植合作社与山西农大共同研发的有机肥撒施机、谷子联合收获机、膜侧播种一体机等在全省范围进行推广，带动了山西省杂粮全程机械化种植。专业服务主体拥有的装备先进，深松整地、统防统治、有机肥替代化肥等绿色高效技术的推广能力强，可以有效帮助和带动缺乏相应装备和技术的普通农户。
通过开展规模化的统一托管服务，服务主体可以集中采购农业生产资料，采用先进耕作技术、充分发挥农业机械装备作业能力，选用新品种、推广标准化生产，实现农业节本增产增效增收的多重效益。调研显示，通过标准化、机械化作业，农户生产成本可降低10%左右。一是有效降低农业物化成本和生产作业成本。调研中了解到，通过集中采购农业生产资料，可以有效降低农业的物化成本；通过标准化、机械化作业，农户生产成本可降低10.22%左右，其中黑龙江省成本下降得最多，达11.47%。具体来说，黑龙江省农户自种成本在360～380元／亩，购买全托管服务后费用在320～340元／亩，每亩节约40元左右；再比如山西省农户自种一亩地生产成本在600元左右，进行托管后每亩成本在300～400元，每亩节约成本为100～200元。二是提高单位面积产量。调研数据显示，购买服务后，农户亩均产量增加8%左右，其中山西省增产10%左右，江苏省增产6%左右，黑龙江省第一年实行农业生产托管试点工作，作物未成熟，但预测能增产10%左右。服务主体采用新品种和新技术，发挥集约化和规模化种植的优势帮助农户增产，如黑龙江省的宝清美莱现代农业，保证在不增加投入的前提下提高公顷产2000～3000斤，单位产量提升明显。三是提升作物的品质。农业生产托管带来在品种、技术、作业环节的精细化，促进了作物品质的提升。为节省生产成本，有些生产技术环节农户不愿去做或执行不到位，如增施叶面肥、深耕深松等，而服务主体会将每个环节都执行到位，提升了作物的品质。
农业具有产业链条短、季节性强、生产周期长的特点，这就使农户在传统粮食种植方面增收渠道非常有限。生产托管之后，不但使劳动力从土地上解放出来，还拓宽了农户就业和增收渠道，增加了工资性、财产性、其他经营性等非农收入。从农业上解放的劳动力转移到第二、第三产业，获得工资性收入。例如，江苏省乡镇企业发达，农民进入工厂或社会化服务企业；黑龙江伟河农机合作社反映，托管之后，农户外出打工，户均增收1万～2万元。农户通过土地入股或资金入股等形式加入农业社会化服务合作社，合作社在年底对社员进行分红，农户可获得分红收入。如山西省寿阳县南燕竹村的金穗农民专业合作社在2017年给社员分红33万余元。部分托管企业，打造农产品品牌，农户获得了农产品增值收入。例如，山西省寿阳县在生产托管基础上，通过土地整理，在村庄治理、产后仓储、加工等方面带领农户增收。
虽然推进农业生产托管速度比较快，但是生产托管的组织管理方式和运行机制尚在探索中。调研显示，农业生产托管在思想认识、充分对接农户、提升服务水平、满足农户需求等方面仍然存在问题：
当前，服务组织发育仍不充分，总体数量较少，多元化发展程度较低。调研发现，提供生产托管服务组织主要是小农机手、农资商和农民专业合作社，龙头企业或专业服务公司数量总占比不到20%。以集体经济合作社为代表的村级托管服务组织刚起步，专业性、服务能力不强，发展后劲不足。专业化的合作社一般都是公司性经营，服务农户的意识不强。托管试点项目刚开始启动，扶持数量和影响范围还是十分有限，各类服务主体的托管经验还很缺乏。生产托管产业带动能力弱。黑龙江省、江苏省的很多生产托管服务主体都面临着卖粮难的问题。拥有雄厚资金实力、先进生产技术和管理经验、服务能力更强的龙头企业或专业服务公司的数量比较少，农业生产托管整体上还处于一个较低的发展阶段。各类小农户组织方式、服务主体对接方式等都在探索中，开展联合合作深度不够，创新模式少。农业生产周期长、风险大，即便现在看起来是成功的一些典型模式，随着发展形势的变化，能不能经过市场考验，还需要锤炼和现实时间的检验。
基层农经管理部门人员在思想认识、素质、约束和激励手段、资源利用等方面存在不足。面临知识老化、年龄偏大、结构断层的问题，主动创新工作的意识和方式方法缺乏。各级领导对农业生产托管改革创新工作的理解和重视程度不一，改革创新难度较大，有的顾虑较多，可供推广的创新成果不多。此外，生产托管服务人员老龄化严重。调研发现，留在村里的劳动力多数是50岁以上的中老年人，农村老龄化突出，拖拉机手严重短缺，年轻人不愿意涉足农业。合作社、农村集体经济组织等新加入社会化服务行列的组织中，管理人员文化水平不高，企业化的经营管理思路不清晰，市场谈判能力、合同管理能力、人员组织管理能力都很缺乏，距离实现生产托管企业标准化、现代化和集约化发展仍有差距。
近年来，我国农业固定资产投资总量不断增加，但从其所占比重及农业固定资产投资在农业发展中的重要地位来看还是严重不足的，且投资增速也有明显下降（见表1-13）。调研显示，农业生产基础设施和大型农机具是制约农业生产托管发展两块“短板”：由于农业基础设施落后，田间道路多为泥沙路面、坑洼多，道路的通达情况较差、通行安全系数较低，给农业机械的正常通行造成较大的困难，特别是不适应大型现代农业机械开展作业的需要。调研显示，2019年黑龙江省宝清县、兰西县的50年一遇的涝灾，由于河道、沟渠排水不畅，造成托管农田绝收。地方经济十分薄弱，基础设施资金投入力度不大，而生产托管服务主体投入能力有限，导致托管主体生产经营面临很大风险。还有一些服务主体缺少开展深耕深松、秸秆还田、免耕的大型农机具。因此，推进农业现代化，需要政府继续增加农业基础设施投入和推进农机具的更新换代。
表1-13 2010—2018年全社会及一产固定资产投资情况
续表
资料来源：《中国统计年鉴》（2019），国家统计局。
生产托管核心是在土地使用权集中基础上，依靠农业服务规模化推进土地规模化。当前，小农户土地碎片化和种植结构不统一，小农户意愿分化，难以协调统一。在推动分散小农户组织化方面，面临着人口老龄化突出，农户年龄偏大，思想观念保守，主动接受服务的意识淡薄等问题，参与性的集体活动难以组织起来。大多数专业服务组织不是内植于农村，有实力的服务组织多数是工商资本下乡组建的公司，在与农户对接方面“先天不足”，难以融入农村和获得农户信任，在组织农民方面能力也有限，在破除田垄、成方连片提供服务、推动服务规模化上仍面临很大阻碍。虽然，各级政府下发指导意见，但广大农户接受新事物是一个循序渐进的过程，需要时间和典型事例的引导。
生产托管农户需求有待进一步挖掘。农业生产托管作为新生事物，部分农户对服务主体缺乏信任感，对购买生产托管服务还有顾虑。调研显示，有56%的农户购买了部分环节服务，有43%的农户购买全托管服务。这表明部分作物、部分地区的农业生产托管虽然得到一部分农户的认可，但仍有较大的发展空间。由于每个农户所购买部分托管的服务内容和环节不一样，服务主体无法实现规模作业，农业适度规模的优势无法实现。此外，部分农户服务需求尚未得到充分满足。当前，生产托管服务主要集中在产中的耕种防收环节，而产前、产后和产中部分环节服务供给存在不足。调研显示，有50%左右农户因为服务价格高、服务种类不符合需要或当地服务组织没有提供该服务等原因而没有购买到自己需要的服务。其中，63%的农户售粮服务没有得到满足、72.6%农户没有烘干仓储服务、80%农户在购买生产托管服务的信贷需求未得到满足。除此之外，农户对产中环节的服务需求较高，像深耕深松、秸秆还田等需要大型机械作业环节的服务仍存在相当的供需缺口。
利益联结机制不完善，龙头企业、合作社等虽然与农户合作时初步形成了“利益共享，风险共担”的利益联结，但由于机制不健全，利益联结不够紧密，产业链条的断裂、脱节及合同违约现象时有发生。企业与农户之间签订的合同约束力不够，加之有些农民法律意识淡薄，导致违约现象时常发生。风险防控机制不完善，环节托管时，农户向受托方支付一定服务费用，并将生产过程的部分环节委托给受托方完成，此时，土地的种植决策权、产品处置权和绝大部分田间管理权归农户所有，当外生风险发生时，所造成损失一般由农户承担；全程托管时，从理论上讲，农户不需要承担任何非不可抗力风险。而实际上，风险发生时，若受托方无力承担损失、农业保险亦不能解决问题时，极易导致违约，农户将承担全部的风险。
各级领导对农业生产托管改革创新工作的理解和重视程度不一，改革创新难度较大，有的顾虑较多。政策要求，生产托管项目要经过招投标、服务面积确认、农户满意度调查、作业单审查验收等程序，需要大量的人力、物力和财力，部分县级财力紧张，经费保障不足，也存在部分干部认为生产托管工作不重要不愿意做，配套政策跟不上。政府相关职能部门、乡镇政府和村集体人手紧张，生产托管繁杂头绪多，开展托管工作积极性并不高。比如，村级集体组织还兼具行政管理职能，工作量大，同时托管工作好坏与自身利益不挂钩，除部分村集体做得好以外，大部分村集体开展生产托管以完成上级布置任务为主。除此之外，还存在政策解读不到位，导致试点项目实施和组织管理与中央政策要求并不十分一致的问题。例如，部分市县的社会化服务试点任务，由农业技术推广部门主导，以技术推广项目来开展生产托管。还有些市县没有在培育农业社会化服务的供给和需求市场上下功夫，而将试点项目经费用于加强新型经营主体、农村集体经济组织能力建设方面，明显偏离了政策指导方向。由于生产托管政策创设科学性不足，存在农户购买不到服务或服务成本偏高、农户也不愿购买的现象，即使加上政府补贴30%的服务费，仍不足以激发农户购买积极性的问题。
推动生产托管发展过程中，还存在服务主体经营不善，服务合同无法履行，没有按照既定技术标准、环节、时限等开展有效服务，服务质量差、农户服务费被骗等情况发生。也有农户干扰生产经营活动、违法收回已托管土地、拖欠服务费的行为，给托管服务主体造成损失的情况。因此，需要政府发挥生产托管市场监管主体作用，完善生产托管服务标准和规范，是农业托管高起点、规范化、高质量发展的有力保障，利于帮助小农户解决怎么选择服务主体、签订合同、规范托管服务行为、规避销售假冒伪劣农资等众多问题。2019年8月25日，山西省率先发布了《农业生产托管服务规范》地方标准，其他地区适合本区域的标准还很缺乏。
“三权分置”改革放活了土地经营权，在保护农民相应权益的同时盘活了土地资源要素市场，加快了土地流转速度，使农业经营主体由传统农民发展为家庭农场、大户、企业等，成为新型职业农民，规模化、组织化程度不断提高。农业种植规模不断扩大背景下，农业生产投入需求由传统的农资科技扩大到金融、保险、管理、信息等综合要素，农业生产不仅看重产中，产前、产后各环节都成为重点。在供给侧结构性改革背景下，市场需要的产品，需要从产业链条全过程去控制。因此，现代农业生产的技术需求从单向技术应用向技术、设施、装备等多项技术措施集成转变，由产中关键环节服务向全产业链条的服务转变。调研显示，当前农户的资金融通服务、农产品销售服务需求满足度较低。由于农户实力较弱，收入得不到保证，一般农户个体购买农资或服务需要资金时，很难获得贷款，或者只能获得小部分贷款，且手续复杂。例如，黑龙江省兰西县的农户申请贷款需要将自家房屋或土地进行抵押，必须“两户担保”才可贷款，且一亩地最多贷1000多元，远满足不了农户的发展需要。对农产品销售服务来说，目前为农户提供农产品销售服务的服务主体数量较少，农户大多需要自己卖粮，但农户还是更渴望服务主体能够提供该服务，一方面可以提高粮食的售价，另一方面在市场中可以获得话语权。
“大国小农”是我国的基本国情农情，是农业必须长期面对的现实。培育新型经营主体、发展适度规模经营，已经成为现代农业发展的必然选择。我国小农户经营为主的农业特点，必然增加服务主体交易成本。因此，服务主体组织方式上，只有联合、融合发展，才能构建现代产业发展体系，实现延长产业链、提升价值链、完善利益链。农业链条长，农民不可能将链条联结起来，必须依靠企业才可以进行专业化。涉农企业、专业化服务组织，借助村集体、合作社等本土服务主体，以横向、纵向、交叉联合方式，将农资农机、金融、产后等要素引进产业链条，培育壮大了生产托管的供给市场。供给市场壮大，不但推动小农机向大农机更新换代，也推动农业生产管理向现代经营方式转变。这其中，村集体经济组织、农民专业合作社发挥了“统”的作用，成为服务主体同小农户之间的联结点，在社会化服务体系中起着承上启下的桥梁、纽带作用。在村集体、合作社组织下，提高了农民的组织化程度，提升了农户市场地位，也减少了服务交易成本。同时也为壮大村集体经济、提升基层组织的社会治理水平创造了条件。例如，平遥县在县政府的协调下，以农机合作社联合社方式搭建垂直的服务体系框架，将农机商、农资商、农业企业等各类主体捆绑在一起，通过“区域布点”的模式铺设网络，提供包括农资在内的全程生产托管服务。通过这一托管模式，农民社会化服务需求容易得到满足，方便企业进行农资销售，科技含量较高的农资产品更容易送到田间地头。
大数据、人工智能、物联网等新一代数字技术和共享经济理念，越来越广泛地应用在农业生产托管领域。开发服务管理硬件、软件产品，提高生产托管管理水平。例如，农机具装上GPS，机手完成作业后台就知道作业面积及质量，开发App软件进行托管农户合同管理，既节省人工，又提高了作业效率。再如，神州数码，借助互联网、移动通信、大数据及渠道优势，搭建了基于土地产权交易为中心的综合服务平台。服务平台经济，推进构建了新的商业模式，盘活闲置土地资源、推进土地规模化。通过信息化手段，社会化服务实现了可视化、实时化和全过程记录。农村土地确权登记颁证后，进一步推进了农村承包土地经营权有序流转。信息化技术应用，解决了生产托管的供给与需求信息不对称问题。服务平台主要面向农业服务主体，小农户对信息化工具的使用习惯和能力限制，还需要经纪人作为中介进行线下推广。互联网服务公司需要很强的信息资源获取能力和服务市场开发能力，要提高线上线下用户活跃度。
首先，生产托管在各地发挥作用不同。以江苏省为农业生产代表的中东部地区，规模经营主体存在托管服务需求；经济发展水平较高，农民离开土地意愿高，土地流转率较高，加之农业收入在农户总收入中占比较低，农户对于托管提高土地产出率期望不高。生产托管工作与村集体经济组织建设结合起来，培育了与农民关系最为紧密的村集体作为托管服务主体，以解决“谁来种地”的难题。江苏省做法重点在于壮大农村集体、合作社等农业新型经营主体，但由于这些主体并不根植于市场，开展服务内生动力不足，在提升农业效率和推动农业现代化方面作用发挥有限，所以，这一做法不适用在粮食主产区推广。以山西省和黑龙江省为代表的西部和东北地区，土地规模大、机械化程度高，农业收入在农户总收入中占比高，生产托管后土地增收明显，因此，小农户和服务主体都愿意参与其中，以前采取土地流转方式的农户，都纷纷转向采用生产托管。与粮食主销区相比，在粮食主产区开展全程托管的服务主体多，全程托管面积大。生产托管不仅解决了“谁来种地”的问题，还解决了“怎么种好地”的问题，在推动农业生产经营规模化的同时，还培养了一批职业农民和未来农场主。
其次，不同作物托管需求有差异。各地要根据当地农业生产和农户需求，按照补齐现代农业建设短板和农民群众的欢迎程度，确定本地区重点支持的托管环节和服务内容。本次调研省份生产托管作物是玉米、大豆、小麦和水稻。从托管的模式来看，玉米、大豆、小麦这类旱作农作物，托管服务后节本、提质、增效效果更显著，以半托管和全程托管为主，托管接受程度较高；水稻生产的作业环节复杂，以关键环节托管为主。不同作物所需托管的关键环节存在差异。山西省以种植玉米为主，农户对收割运输、深耕深松、秸秆还田等大型机械作业环节的托管需求较高；江苏省以种植水稻为主，水稻的种植环节复杂，农户对机插秧和收割环节的托管需求较为旺盛；黑龙江省地域广阔，耕地面积大，种植作物包括玉米、水稻和大豆，但生产托管多以玉米为主，购买全程服务农户的提质增效效果更好，水稻种植环节复杂，开展全程托管难度相对较大，目前提供托管服务的组织较少，而且多以收割环节为主，大豆生产托管的比较效益低，为大豆提供托管服务的组织较少。
适度规模经营是生产托管的基础。适度规模经营是现代农业的重要特征，在我国双层经营土地制度框架下，土地流转和生产托管是推动土地规模经营的两条重要路径。近年来，广大农村地区承包农户有较强的“惜地情结”，不愿意放弃土地，流转土地成本日益加大。再加上近年来玉米价格较高，农民收入稳定，有些农民还开垦出荒地进行种植，所以以土地流转方式集中土地举步维艰。山西省27个生产托管示范县，土地流转率仅为17%，只有全国的一半。农村还面临着人口老龄化问题，靠繁重劳动进行的农业活动，很难维系，必然需要服务组织提供生产托管服务。农业生产托管在确保农户土地经营权不变情况下，促进服务规模经营的需求越来越迫切。目前，山西省各县小农户购买生产托管服务已经常态化，春耕、旋耕、播种已经全部实现了机械化。农业生产托管试点项目在培育需求市场方面发挥了重要作用。经过2年项目实施，山西省生产托管培育了需求市场，推动了农村土地规模化，节约了劳动力，农民收入稳定并得到了增加。
广大农村地区，生产托管存在着生产服务需求不足及需求无法满足并存现象，生产服务质量也难以控制。根源在于农业种植规模小、地块分散、种植结构不统一，农户需求异化，集中连片耕种难以实现。为解决农户小规模与服务大规模的对接矛盾，需要推动小农户组织化来实现土地适度规模，这其中需要注重以下三方面内容：
一是将“本土化”作为服务切入点。农业生产托管工作必须正视我国小农经济的基本国情，寻找服务“进村入户”的有效方式。生产托管工作只有真正嵌入农村社会结构中，才可能激发乡土社会的内在活力，提高农户学习和采用服务的积极性。当前，农村生产托管服务的主体力量，通常是依靠各级政府、农民专业合作社、教学科研机构等引导或指导，在开展自我服务同时，辐射带动广大农民。山西省生产托管工作中，充分利用村集体组织、乡村精英、熟人社会等因素在组织小农户中的作用，这些服务主体与农民打成一片，与农民逐渐建立信任合作关系。同时，通过“做给农民看，带着农民干”，发挥示范带动作用，在生产过程中维护一批农户，在这个过程中开展营销和服务。
二是以维护农户为核心利益。生产托管服务首先要解决“谁来种地、种好地”和实现持续增收等利益诉求。为确保农户利益，在利益分配机制上，除与农户自己种植收益做比较外，还应考察土地作为农户的资产，能否为农户带来增值收益。与农户利益分享机制，主要依靠市场，农户与服务组织协商，政府不干预。以购买服务单一方式，向“土地股份+分红”等多元收入发展，让农户有更多收入来源。小农户在“被服务”中有更多“获得感”，培育壮大小农户的需求市场。
三是重视发挥农村集体组织作用。农村集体组织既是生产托管的组织者，又是生产托管的服务者。他们是农村承包土地的所有者，与承包农户有着天然的联系，在协调多元农户利益诉求、组织农户实现集中连片经营、协调服务组织与农户关系等方面发挥组织协调作用，也是各类合作社、工商资本进入农业农村领域的桥梁和纽带。有一些村集体采取两委干部领办合作社方式，为本村农户开展生产托管服务，解决农户种地难题。山西省寿阳县采取“整村推进”或“村集体+合作社+农户”方式，最大限度提升农民组织化程度和市场经济主体谈判地位，利于实现分散小农户与农业社会化服务大市场顺利对接。
服务组织发展是生产托管的前提。服务组织发展目标的价值导向特点，决定生产托管服务行为必须为主体带来利润，成长空间及具有获利能力是企业不断努力的方向。近几年，在农机补贴政策支持下，农村小型农机具蓬勃发展，也导致农机服务组织之间激烈竞争。调研中发现，对托管地块开展农机作业的机手年龄大多是五六十岁，面临着后继无人，农机维修工人缺乏、农忙时候找不到配件或农机维修不及时，耽误生产问题。农业投入品的市场产能严重过剩，利润空间越来越低，销售假冒伪劣农资现象依然存在。这些服务组织，由于竞争压力大、市场空间小、盈利能力弱等原因，不少服务组织只能艰难度日，很难保证服务质量。在此情况下，需要充分发挥市场机制作用，培育服务组织发展壮大，引导服务组织之间联合合作，解决“小而散”、服务能力弱、产业发展带动能力不强、后备人才短缺等问题。
为确保小农户利益，规范各类组织行为，在服务组织市场培育初期，还是需要政府开展政策引导作用，充分利用市场和行政结合的调控手段，发挥市场信号和价格传导机制作用，引导生产托管服务组织发展壮大。
一是引导服务组织“抱团取暖”，在竞争合作下，争取更多发展机会。例如，在平遥县政府的协调下，以农机合作社联合社方式搭建垂直的服务体系框架，将农机商、农资商、农业企业等各类主体捆绑在一起，通过“区域布点”的模式铺设网络，提供包括农资在内的全程生产托管服务。通过这一模式的托管服务，农民农资、技术等生产性服务需求容易得到满足，方便企业进行农资销售，科技含量较高的农资产品更容易送到田间地头。
二是政策支持开展示范和引导。将农业生产托管作为发展现代农业的抓手，依靠政府行政力量推动，做好顶层设计，鼓励基层创造，培育和树立一些可复制可推广、可观可学的典型模式，以点带面推进工作。以开展试点项目为契机，加大农村基础设施投入，为降低农业服务成本创造了良好的环境条件。例如，寿阳县政府主管领导亲自抓，县乡村组上下联动，出台方案、标准，与地方防火等工作结合，村集体、合作社和农户都获益，积极性也非常高。推行农业生产托管两年来，改变了“家家地里忙，户户各干各”的经营状况，土地生产管理有专业的人才、专业的技术、规模的团队、精良的机具装备，更多的农民加入现代农业发展中。寿阳试点项目实施第二年，非项目支持区域的社会化服务价格也得到降低。
三是建立规范，倒逼服务组织提质增效。生产托管服务组织，除面对数量众多的小农户以外，还要面对政府、村组、企业等其他组织，必须突破唯利是图的单一思想，交付标准更高、要求更严的作业服务质量，还要注重自身能力建设、市场竞争力和社会影响力，承担起社会责任等。因此，需要政府发挥生产托管市场监管主体作用，完善生产托管服务标准和规范，是农业托管高起点、规范化、高质量发展的有力保障。
开展生产托管工作主要涉及政府、服务组织、小农户三方主体，需要厘清各主体职能、功能定位和利益诉求，建立多方共赢的生产托管运行机制，才能有力地推进工作开展。
农民的生产需求和利益诉求是生产托管服务首先要关注的问题。为确保农户利益，在利益分配机制上，除与农户自己种植收益做比较以外，还应考察土地作为农户的资产，能否为农户带来增值收益。当前，农户与服务组织协商利益分享机制主要是依靠市场力量，政府基本不干预定价。农户与服务组织之间利益联结机制，从市场化购买服务的单一方式正向“土地股份+分红”等多元化方向发展，农户收入来源日益多样化。此外，农户与服务组织还协商建立了生产托管的风险防范机制，将信贷保险等要素引入了托管领域。
社会化经营组织发展的速度之快，已经吸纳了众多的农户，有些经营组织拥有大量农户生产基础数据，他们的生产组织行为将对于当地产业结构调整、粮食生产具有重要影响。为确保托管双方利益和维持市场健康发展，需要政府部门通过识别生产托管过程中交易风险，从服务主体筛选、项目资金补助方式、资金监管、质量控制等方面进行风险防范。山西省寿阳县对于服务组织的服务质量监督上，制定了《项目资金管理办法》《资金补助规定》《服务组织名录管理制度》《服务规范手册》，并利用“双向选择”方式，对于不合格的服务组织进行淘汰。
通过生产托管以土地规模化实现农业的节本增效，出现了不能僵化理解“土地规模化”这一问题。因为在推动分散小农户之间的组织化面临着农户意愿分化，难以协调统一。土地碎片化和种植结构不统一，造成土地规模化在破除田垄、实现集中连片作业存在难度。目前阶段，只能采取服务带动性适度规模经营，宜理解为“土地经营权的集中”，地块空间上的相对集中，利于减少农机路上的消耗和提高服务效率。农村土地作业面积小，农机运输成本高，农时时间短，农事服务需要机械移动迅速。在相对地块集中的条件下，采取抓“薄弱环节+关键环节”，“撬动”农业生产全过程托管。寿阳县提出生产托管与防火工作结合，抓种植环节机耕的薄弱环节和秋季机收、秸秆还田的关键环节，推动了农业生产托管工作。
服务主体对于采用国内外先进科技具有很高的积极性，生产托管成为当前先进要素进入农业的一个重要渠道。寿阳县引进墨西哥功能玉米新品种后，农户将用适合食品和特种玉米加工的订单新品种代替原来竞争力较弱的传统产品，从而提升产品市场需求，提高农户议价能力，增加销售利润。生产托管信息技术的应用，也大大提升了农业生产的服务与管理效率。平遥县和之瑞专业合作社联合社，对受托农户信息采集、合同档案管理全部电子化，“互联网+”手段大大提升了生产托管服务工作效率，信息化服务在生产动态监测、精准管理和远程控制等中的作用进一步凸显。此外，生产托管发挥了较强的产业带动作用。农业产业链条短、季节性强的特点，使农户在粮食种植方面增收渠道有限，必须在农业生产之外寻找农民致富出路。寿阳县探索了在生产托管基础上，以土地整理推动村庄环境治理，以生产托管带动粮食仓储、加工销售及休闲旅游等产业发展。