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党的十九大报告首次提出“小农户”的概念，并将“实现小农户与现代农业发展的有效衔接”作为实施乡村振兴战略的主要措施。农业部统计，截至2016年底，我国经营规模在50亩以下的农户有近2.6亿户，占农户总数的97%左右，户均耕地面积约5亩；以土地经营规模50亩为标准，全国经营规模在50亩以上的新型农业经营主体约有402.1万个，经营耕地总面积约3.5亿亩，平均经营规模100亩左右。由此可见，小农户仍然是我国农业经营的主体，小农户在农业生产中能否现代化，直接决定了我国农业现代化的发展程度。未来相当长的一段时间，小农户还将是整个农业生产的基本面，也是保障国家粮食安全和农产品有效供给的基础。相较于新型经营主体，小农户在采用新技术新机具、对接市场、抵御市场风险、质量安全风险等方面，将面临更多的困难。因此，在推进农业现代化进程中，需要分类施策，通过社会化服务尽快提升小农户的竞争能力，把小农生产纳入现代农业的轨道上来，更好地帮助农民、提高农民、富裕农民，让广大小农户参与现代化的进程，分享现代化的成果，是摆在我们面前的一个重大而紧迫的课题。
农业社会化服务在推动小农户与现代农业衔接发挥了重要作用，尤其是面向农业生产的社会化服务，对于培育农业农村经济新业态，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系具有重要意义。国际经验显示推进农业现代化的过程往往也是农业产业链延伸和农业服务化的过程（姜长云，2018）。农业社会化服务业与农业产业链紧密融合，与涉农产业网联结，增强了农村区域经济和农业产业发展的要素资源集聚力（芦千文，2016）。农业社会化服务发展，有利于推动农民组织化，农业新型经营主体的形成；有利于推动服务规模化，降低农业生产成本；有利于培育农业农村经济新业态，实现农业产业链价值增值。
各地探索了以生产托管、联耕联种等农业社会化服务规模，带动部分小农户进入现代农业的分工协作体系。为实现社会化服务推动小农户与现代农业衔接，国家出台资金支持政策，推动社会化服务主体创新工作方法，发挥带动小农户作用。2016年农业部办公厅《关于大力推进农业生产托管的指导意见》（农经发〔2017〕19号），在全国17个省开展生产托管试点。2017年，农业部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农经发〔2017〕6号），对加快培育各类农业服务主体，大力开展面向广大农户的农业生产托管，提出了具体工作措施。2017年，财政部出台《农业生产发展资金项目实施方案》，大力推进农业生产托管、机械化烘干等农业生产社会化服务，支持农村集体经济组织、专业化农业服务主体、服务型农业合作社等主体提供社会化服务；鼓励各地采取政府购买服务或先服务后补助等方式，提升农业生产社会化服务的专业化、规模化水平。
一方面，受农村经济整体水平、农业内部分工发育程度以及政府包揽模式的影响，我国农业社会化服务主体一直发展缓慢（张照新，2013），规模小，实力弱，家庭化、小作坊式生产占主导地位；规范性的市场竞争秩序尚未形成，高端服务供给能力不足；创新意识不强，服务手段单一（芦千文，2018）。另一方面，政策执行仍面临着组织管理、体制机制方面的障碍，推行小农户现代化发展的进展缓慢，距离实现政策目标仍有较大差距。2018年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。健全农业社会化服务体系，大力培育新型服务主体，加快发展‘一站式’农业社会化服务业”。因此，研究如何提升小农户有效需求，如何发挥社会化服务主体作用，创新机制提高生产活力是一条有效途径，具有重要的理论和实践意义。
本研究总结提炼地方探索形成的农业生产托管模式，为完善以农业生产托管作为推进农业社会化服务、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式，完善相关政策积累经验。同时，在小农户与现代农业衔接的政策目标框架下，探索提升小农户有效需求市场和培育壮大社会化服务供给市场，提出完善农业社会化服务供需有效对接的路径与机制，进一步丰富农业社会化服务理论研究成果。
本研究围绕政府推进农业社会化服务业的模式创新，结合农业生产社会化服务试点工作及多环节生产托管的实践探索，研究农业社会化服务主体方式及运行机制，分析农业生产托管政策执行成效，在借鉴国外经验基础上，提出进一步深化改革、推进工作的建议。
第一，我国农业社会化服务主体方式和运行机制研究。根据农经发〔2017〕6号文件，对村集体、农业合作社、龙头企业、专业服务公司等不同类型服务主体开展调研，分析典型案例中服务主体与农户对接组织方式、服务内容、运行机制、服务效果和面临的问题，总结提炼典型模式并进行对比分析。
第二，我国农业社会化服务发展取得的成效。利用调研数据，分析我国农业社会化服务体系建设、经营性服务主体的发展成效，分析农业社会化服务在满足农户需求、推动农业适度规模和生产现代化、实现农业生产节本增效、带动农民增收等方面发挥的作用。
第三，我国农业社会化服务发展存在的问题。从提升生产托管服务主体能力、推动农户组织化方面，分析当前农业社会化服务发展存在的不足。基于调研，从政策执行层面，分析生产托管试点政策执行过程中面临的问题。
第四，国外农业社会化服务经验借鉴。分析美国、荷兰、日本等发达国家的农业社会化服务体系构建模式及运行特点，为我国农业社会化服务事业发展提供参考。
第五，完善农业社会化服务主体方式与运行机制的对策建议。从农业社会化服务主体建设、小农户组织化建设、政府组织管理制度建设等层面，提出完善我国农业社会化服务主体方式与运行机制的对策建议。
采取“点面结合”方式开展调研。“面”上以省、市、县政府经管部门的生产托管组织管理工作为调研内容，采取座谈会方式进行研讨；“点”上则选取典型进行实地走访，分析生产托管服务主体方式和运行机制。通过“点面结合”，探寻各地推动农业社会化服务取得的进展及存在的问题。
（1）政府主管部门领导座谈。与各省市县农业厅经管站站长、乡镇主管镇长或村委开展座谈，调研本辖区农业社会化服务实施方案、配套管理办法，地方配套政策、组织管理创新方法、经验和问题。由于调研时间限制及任务要求，以粮食生产大省为重点，分别走访了山西、黑龙江、江苏3个省份的7个市8个县试点地区。
（2）社会化服务主体调研。以村集体、合作社、龙头企业、专业服务主体等为重点，每个县各类主体选择1～2个典型，通过座谈和走访相结合的方式，了解服务主体方式、服务内容、对小农户带动作用，面临的困难和政策需求，共完成了40个服务主体的访谈，其中，实地走访了20个服务主体。
为了解小农户对农业生产托管服务的需求及农户的服务获得情况，当前农业生产托管服务供给与农户需求之间的差距及原因。华北地区选择了试点工作开始较早的山西省，东部地区选择了地块面积较小的江苏省，东北地区选择了粮食种植规模较大的黑龙江省。各县市选择从事粮食种植的小农户（经营面积小于30亩）样本100个左右。调研内容涉及小农户社会化服务需求、托管形式、支付托管费用意愿、接受生产托管面临的难题等。共发放问卷266份，有效问卷243份，有效率达到91.35%。
在不同省份之间、不同典型案例之间、不同作物之间，对其开展农业社会化服务的组织方式、运行机制及取得成效进行对比分析，总结共性及发展规律。分析美国、荷兰、日本等国外发达国家农业社会化服务体系建设的典型做法和经验，为本项研究政策设计提供支撑。
组织召开由农业社会化服务主体负责人、专家学者、农业农村部管理人员参加的座谈会，研讨农业生产托管工作情况及存在问题，并提出政策和工作建议。
图1-1 本研究技术路线
农业社会化服务是指由村集体、合作社、专业服务主体等主体，直接完成或协助农业经营主体完成农业产前、产中、产后各环节作业的行为。其中，各地将探索形成的联耕联种、代耕代种等服务形式统一称为生产托管，也就是在不流转土地经营权情况下，将农业生产的耕、种、防、收等全部或部分作业环节，交由社会化服务主体开展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》和农办经〔2017〕19号文件要求，充分认识推进农业生产托管的重要意义，聚焦农业生产托管为主的服务方式，积极推广生产托管为主的社会化服务模式。本研究结合实际，重点围绕农业生产托管的组织方式和运行机制开展调研和分析。
农业社会化服务涉及农林牧渔等行业。自2016年农业部、财政部发布《关于做好2016年农业生产全程社会化服务试点工作的通知》（农办财〔2016〕36号）以来，试点采取政府购买社会化服务，或者政府支持农业生产者购买社会化服务等方式，重点支持粮棉油糖等主要农产品生产全程社会化服务和畜禽粪污综合利用。本研究聚焦小麦、玉米、大豆、稻谷等主要粮食作物，了解产前、产中、产后的社会化服务特点。