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邢会强
摘要： 2016年1月1日起开始实施的瑞士《金融市场基础设施法》，是世界上第一部金融市场基础设施的专门立法、综合立法。该法将证券交易场所、中央对手方、中央证券存管机构、交易数据库、支付系统列为金融市场基础设施并加以规制。同时，还对系统重要性金融市场基础设施进行了特别规制。该法共四个部分，161个条文，规定比较细致、具体，可操作性强，注重与国际惯例接轨，同时又结合本国的国情进行了相应的制度创新，其中有许多值得我国借鉴的有益经验，非常值得我们关注、学习。
关键词： 金融市场基础设施 瑞士 金融稳定 系统重要性金融机构
2008年全球金融危机发生后，2009年9月在匹兹堡召开的二十国集团就金融市场基础设施领域的约束性义务达成了一致意见。随后，欧盟开始实施《欧洲市场基础设施监管》（European Market Infrastructure Regulation），美国则通过了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》。与欧盟和美国的金融监管者同步，瑞士制定了一部新的法律——《金融市场基础设施法》（the Financial Market Infrastructure Act，简称FinfraG），以确保建立一个更加稳定的金融市场。“瑞士的做法是用一种等价的规则来实现它，以保证未来进入国际市场的机会。与美国和/或欧盟的当事人进行场外交易的瑞士的当事人也可能受到相关的外国法的影响。”
瑞士《金融市场基础设施法》的咨询期一直到2015年3月31日才结束，并于2016年1月1日起开始实施。该法既规制金融市场基础设施的组织与运作，又规制其在证券和衍生品交易中的行为。这是世界上第一部金融市场基础设施的专门立法、综合立法，对其进行了解和研究有助于我国建立、健全金融市场基础设施相关法制，提高我国金融市场的效率和安全性。
瑞士《金融市场基础设施法》共四部分，161条。这四部分分别是：总则、金融市场基础设施、市场行为规制、刑罚规定。下面择其主要规范予以介绍。
该法将“金融市场基础设施”引入法律中，将分散立法整合为统一立法，结束了以前对金融市场基础设施分散立法和规制的历史局面。该法将以下主体列为金融市场基础设施：（1）证券交易所；（2）多边交易系统（multilateral trading system）；（3）中央对手方（CP）；（4）中央证券存管机构（central securities repositories）；（5）交易数据库（transaction registers）；（6）支付系统（paying systems）。
金融市场基础设施需要持有瑞士金融市场监管局（Financial Market Supervisory Authority，简称FINMA）颁发的许可证。对于支付系统来说，只有当金融市场的正当功能发挥或者保护金融市场参与人必要时，且支付系统不是由银行运行的，它才能获得批准。在获得FINMA的批准后，金融市场基础设施需要进行商事登记（commercial register）。
FINMA是金融市场基础设施的监管者。系统重要性金融市场基础设施（Systemically important financial market infrastructures）——如中央对手方、中央证券存管机构、支付系统——还需要同时接受瑞士中央银行——瑞士国家银行（Swiss National Bank，SNB）的监管。瑞士国家银行运行的金融市场基础设施，无需FINMA的批准，也不受其监管。
金融市场基础设施必须是一个依据瑞士法而成立的法人，其注册地和总公司（head office）也需在瑞士。金融市场基础设施的高级管理人员必须具有良好的声誉和相应的专业资格。金融市场基础设施需具有瑞士联邦政府（The Federal Council）规定的最低实缴资本。对于国外的交易参与人，瑞士《金融市场基础设施法》要求监管者在互惠原则（principle of reciprocity）的基础上颁发许可证和进行监管。但监管者有权在特定情况下拒绝颁发许可证。
（1）利益冲突与风险防范义务：金融市场基础设施必须能够识别、度量、控制和监控它的风险，建立有效的内部控制系统。尤其是，建立独立于经营管理层的内部审计（internal audit）系统和合规部门（compliance department）。金融市场基础设施应采取有效的组织措施来识别、阻止、解决和监控利益冲突。
（2）重大事项报告义务：任何人在直接或间接获得或处置金融市场基础设施的10%的股份或投票权之前，需要报告FINMA。任何人获得或处置的金融市场基础设施的股份或投票权在达到、超过或低于20%、33%或50%之时，也需要报告FINMA。金融市场基础设施在知道上述情况时，也需要将上述情况立即报告FINMA。金融市场基础设施每年都需要将持有金融市场基础设施的10%的股份或投票权的股东情况报告FINMA。金融市场基础设施在建立、收购或关闭其国外分支机构、附属机构或代表处之前，需要将该事项报告给FINMA。金融市场基础设施在获得或转让、放弃国外公司的10%的股份或投票权之前，也需要将该事项报告给FINMA。
（3）特定重大事项申请批准的义务：金融市场基础设施在将其核心服务（如风险管理）进行外包时，需要获得FINMA的批准。如果FINMA认为该金融市场基础设施属于系统重要性金融市场基础设施，则应征求瑞士国家银行的意见。该法对金融市场基础设施规定的义务不因业务外包而转移。
（4）信息公开义务：金融市场基础设施应定期公开以下信息：组织结构、参与条件（participation conditions）、参与人与发行人（participants and issuers）的权利和义务。在公开以上信息时，金融市场基础设施应采取国际公认的标准。
（5）信息记录义务：金融市场基础设施需要保存其服务的记录以及相应的程序，记录的保存期至少为10年。
对于中央对手方、中央证券存管机构、支付系统来讲，如果它们具有下列情形之一的，则为系统重要性金融市场基础设施：（1）如果因技术、运行问题或财务困难致使其不能提供服务，这将导致金融中介或其他金融市场基础设施的严重损失、流动性短缺或运行障碍，或导致金融市场的严重混乱；（2）如果单个市场参与人（participant）的支付或交割困难将累及其他市场参与人或相关的金融市场基础设施，且导致其遭受严重损失、流动性短缺或运行障碍，或导致金融市场的严重混乱。对于其他金融市场基础设施来讲，如果其某一业务不能提供服务将导致金融中介或其他金融市场基础设施的严重损失、流动性短缺或运行障碍，或导致金融市场的严重混乱，且市场参与人不能立即找到替代性的服务的，也为系统重要性金融市场基础设施。瑞士国家银行经商FINMA后，根据前述定义，通过命令的形式，认定某一金融市场基础设施或业务是否属于系统重要性金融市场基础设施或业务。如果瑞士国家银行认为某一金融市场基础设施或业务不属于系统重要性金融市场基础设施或业务，应通知FINMA。
系统重要性金融市场基础设施对金融稳定带来的风险较大，因此，系统重要性金融市场基础设施必须履行特别的法律义务以应对和防范这些特殊风险。这些特别的法律义务应充分考虑公认的国际标准，可能与合同基础、使用的支付手段、风险管理，商业连续性或IT系统有关。具体的特别义务由瑞士国家银行另行规定。
系统重要性金融市场基础设施应事先制订一份稳定计划，列明当发生危机时其可动用的确保其稳定性与业务可持续性的措施，以维持其具有系统重要性的业务。系统重要性金融市场基础设施应将其稳定计划及制订该计划时所需的必要信息提供给FINMA。经商瑞士国家银行后，FINMA决定是否批准稳定计划。FINMA应事先制订一份处置计划（resolution plan），列明其可采用的使系统性重要金融市场基础设施恢复业务或稳定运行的措施。FINMA在制订处置计划之前，应商瑞士国家银行。如果处置计划对于保持其系统重要性业务的不中断是必须的，系统重要性金融市场基础设施有义务以预防性的方式事先实施处置计划中规定的措施。
交易场所是指证券交易所或多边交易设施。证券交易所是指为上市证券提供多边交易设施的机构，其目的是在不同的市场参与人之间根据其报价进行同时交易，合同的达成不是根据双方的相互选择而是根据交易规则。多边交易设施是非上市证券的交易场所，其目的是在不同的市场参与人之间根据其报价进行同时交易，合同的达成也不是根据双方的相互选择而是根据交易规则。
交易场所必须在FINMA的监管下，建立其适当的自律监管组织。交易场所的自律监管功能必须由独立的内设机构来完成。该内设机构的管理人员必须保证具有良好的职业操守和职业声誉，并获得相应的职业资格。交易场所的规章制度的制定和修订必须经过FINMA的批准。
交易场所应公布股票和其他证券的实时买入价和卖出价以及交易仓位的大小。这是交易前的透明度要求。交易场所还应公布股票和其他证券的交易结果信息，尤其是交易价格、数量、时间等信息。这是交易后的透明度要求。
瑞士《金融市场基础设施法》要求交易场所和有组织的交易系统具有健全的组织能力（包括自律监管能力），足够的交易透明度（包括交易前和交易后）以及相应适当的监控交易活动的技术系统。交易场所应监测市场的价格形成和交易行为，以致内幕交易、操纵市场或其他违反法律规定的行为能够被发现。如发现违法行为，应立即报告给FINMA。如发现涉嫌刑事犯罪，应立即报告给司法机构。交易场所的技术平台应保证密集交易时也能有序进行交易。交易场所应采取有效的措施阻止交易设施被破坏。
中央对手方是指根据统一的规则和程序，将自己置于证券交易或其他与金融工具有关的合同双方之间，并成为每一个卖方的买方，或每一个买方的卖方的机构。
中央对手方应要求其市场参与人提供适当的财务担保，尤其是以初始保证金（initialmargins）、浮动保证金（variation margins）和缴纳的违约担保基金（default fund contributions）的形式提供担保。这些财务担保至少以以下三种方式之一计算：（1）市场参与人的浮动保证金能够涵盖当前根据实时价格变动计算的信用敞口（credit exposure）；（2）市场参与人的初始保证金应能足够涵盖在可预期的价格变动的基础上计算的因其对中央对手方的违约而导致的潜在信用敞口；（3）初始保证金、浮动保证金和缴纳的违约担保基金应足以涵盖在极端但可能的市场条件下因市场参与人的违约而导致的中央对手方的损失。中央对手方应只接受具有流动性的和较低信用风险和市场风险的财务担保。中央对手方应审慎评估财务担保的价值。
无论是单独还是合并计算，中央对手方应具有足够的资本和适当的风险分散度。联邦政府根据商业实践与风险来设定具体的资本水平，决定风险分散度要求。
中央对手方必须具有充足的流动性：（1）即使是极端但可能的市场条件下，一旦市场参与人最大可能地违约，中央对手方也应足以履行其付款义务；（2）能够充分地从事其服务和业务活动。中央对手方应只将其财务资金以现金或具有流动性和较低信用风险和市场风险的金融工具的形式存储。
中央对手方应采取适当的措施来限制一旦某一市场参与人违约所带来的信用风险和流动性风险。为了弥补一旦某一市场参与人违约所带来的损失，中央对手方应按以下顺序动用财务担保和资本：（1）违约的市场参与人的保证金；（2）违约的市场参与人缴纳的违约担保基金；（3）中央对手方的实缴资本；（4）非违约的市场参与人缴纳的违约担保基金。
中央对手方应将其自有财产和头寸（financial guarantees and positions）与市场参与人的财务担保金与头寸相互分开；中央对手方应将不同的市场参与人的财务担保金与头寸相互分开；中央对手方应将市场参与人的财务担保金与头寸与非直接参与的市场参与人的财务担保金与头寸相互分开。中央对手方应保存和记录非直接参与的市场参与人的财务担保金与头寸，如果是综合账户（omnibus customer accounts）则合并保存与记录；如果是个人账户，则单独保存与记录。
中央证券存管是指中央保管（central custodian）或证券清算系统（securities settlement system）的运营者。中央保管是指按照统一的规则与程序对证券及其他金融工具进行中央保管（central custody）的机构。证券清算系统是指按照统一的规则与程序对证券及其他金融工具的交易进行结算（clearing）和清算（settlement）的机构。
中央证券存管机构应适当地和合法地进行证券保管、记录和交易。中央证券存管机构应禁止市场参与人对在被保管的证券账户中的证券进行透支。中央证券存管机构应逐日核对发行人发行的证券数量与市场参与人证券账户中记载的证券数量是否相等。中央证券存管应规定以下具体的时间点：（1）证券过户指令不可撤回且不可改变的截止时间；（2）证券过户的时间点。中央证券存管机构应尽可能地实时进行证券过户，且最迟应在交割日（value day）结束时完成过户。
中央证券存管机构应规定市场参与人清算其证券交易的具体截止时间。为此，它需要特别考虑国际惯例和市场参与人的具体需求。中央证券存管机构应使其市场参与人能够在设定的清算截止时间内完成证券交易的清算。中央证券存管机构应监控在清算截止时间内的证券交易是否已经完成清算。如果出现迟延清算的情况，中央证券存管机构也能够强制市场参与人履行合同。
中央证券存管机构应采取适当的措施，覆盖因授信（granting of credit）而引起的风险。中央证券存管机构应只接受具有流动性的和较低信用风险和市场风险的财务担保。中央证券存管机构应审慎评估财务担保的价值。
中央证券存管机构应使与其保管的或记录的证券有关的付款义务可以被清算。如果这不可能或不可行，中央证券存管机构应动用没有信用和流动性风险或具有较低的信用和流动性风险的工具履行付款义务。中央证券存管机构应使这一风险最小化，并持续地对其进行监控。
无论是单独还是合并计算，中央证券存管机构应具有足够的资本和适当的风险分散度。联邦政府根据商业实践与风险来设定具体的资本水平，决定风险分散度要求。
中央证券存管机构必须具有充足的流动性：（1）即使是极端但可能的市场条件下，一旦市场参与人最大可能地违约，中央证券存管机构也应足以履行其付款义务；（2）能够充分地从事其服务和业务活动。中央证券存管机构应只将其财务资金以现金或具有流动性和较低信用风险和市场风险的金融工具的形式存储。
中央证券存管机构应采取适当的措施来限制一旦某一市场参与人违约所带来的信用风险和流动性风险。
中央证券存管机构应将其自有财产与市场参与人的财产相互分开；中央证券存管机构应将不同的市场参与人的证券相互分开；中央证券存管机构应将市场参与人的自有证券与非直接参与的市场参与人的证券相互分开。中央证券存管机构应保存和记录非直接参与的市场参与人的证券，如果是综合账户则合并保存与记录；如果是个人账户，则单独保存与记录。
交易数据库是指以集中方式收集、管理和保留金融衍生品交易的数据的机构。
金融衍生品的交易数据须报告给FINMA批准或认可的交易数据库。如果交易是在一家金融当事方（financial counterparty）和一家非金融当事方（non-financial counterparty）之间进行的，金融当事方有义务进行报告。如果交易是在金融当事方之间进行的，较大的一方有义务进行报告，或卖方有义务进行报告。如果交易是在非金融当事方之间进行的，则较大的一方有义务进行报告，或卖方有义务进行报告。如果交易是在一家在瑞士有注册办公室的一方与一家未在瑞士注册的外国当事方之间进行的，如果后者没有报告，则前者有义务进行报告。如果交易由中央对手方进行结算，则由中央对手方进行报告。如果被认可的国外中央对手方没有进行报告，则交易的当事方有义务进行报告。
上述报告必须至迟于金融衍生品交易结束、修改或终止后的工作日进行报告。对于每一笔交易，至少应报告以下内容：（1）交易当事方的名称，尤其是其商业名称和席位；（2）交易的类型；（3）到期日（maturity date）；（4）面值；（5）价格；（6）清算日；（7）货币种类。联邦委员会可制定具体的报告内容和格式要求。如果报告的信息涉及个人信息（personal data），则应获得所涉个人的同意。
交易数据库应记录上述数据，并至少保存时间自合同到期后十年时间。
交易数据库应定期地，按照金融衍生品的分类，以匿名和汇总的方式，公布金融衍生品交易的敞口头寸（open positions）、交易数量、交易价值等数据。
交易数据库应允许FINMA、瑞士国家银行、其他瑞士金融市场监管当局、联邦电信委员会等政府有关部门免费获得其记录和保持的数据。
交易数据库向私人传递其记录和保持的数据，必须以匿名和汇总的方式，但与其个人有关的数据除外。
该法对支付系统的特别规定只有两个条文，分别是定义条款和授权条款：
支付系统是指根据统一的规则和程序结算与清算付款义务的机构。
如果是实施公认的国际标准所必需的，则联邦委员会有权规定支付系统应遵守的具体义务，包括资本、风险分散和流动性要求等要求。瑞士国家银行有权对系统重要性支付系统依本法规定其他要求。
瑞士《金融市场基础设施法》有以下特色：
第一，综合立法有利于提高金融市场基础设施的地位。
瑞士虽是弹丸小国，却是全球领先的金融重地之一。苏黎世和日内瓦这两座瑞士城市，在《2017年全球金融中心指数》中分别排名第11位和第20位。由于瑞士自1815年起信守中立政策，被认为是世界上最安全的资本存放地，加上地理区位优势，以及税制温和及瑞士法郎币值稳定，成为全球金融资产趋之若鹜的避风港。其众多的国际和本地金融企业为其他行业的公司提供了高度发达、灵活开放的资本市场和现代化的金融基础设施，为企业和个人的国内、国际收支往来提供了安全可靠的保障，并提供广泛的、专业的以及高度国际化的金融服务。瑞士的银行业、保险业、证券市场、黄金市场是瑞士金融业的四大支柱，是瑞士经济的重要引擎。近10年，金融业对瑞士经济增长的贡献达到四分之一。金融产业是瑞士国民经济的一大支柱产业，对瑞士的繁荣富裕做出重大贡献。瑞士的金融业拥有先进的交易手段。1995年，瑞士证券交易所在全世界率先启用在线电子交易系统。从事金融业的人数也在不断增长。截至2016年10月，瑞士从事金融业的人数达到21.2万人，占总就业人口（383.8万）的5.5%。
瑞士率先在世界上制定《金融市场基础设施法》这一综合立法，充分体现了瑞士对金融市场基础设施的重视。这一综合立法的好处是，有利于提高金融市场基础设施的法律地位和在人们心目中的地位，有利于整合立法资源，为金融市场基础设施的运行提供健全的法律保障。受此影响，马来西亚证券监管委员会也根据其《2007年资本市场和服务法》（Capital Markets and Services Act2007）于2017年颁布了《金融市场基础设施指南》（Guidelines on Financial Market Infrastructures）。
第二，既与国际惯例接轨，又结合本国实际进行变通和创新。
瑞士《金融市场基础设施法》较好地体现了国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）的《金融市场基础设施原则》规定的原则性要求。《金融市场基础设施原则》是当前各国金融基础设施建设的纲领性文件。
瑞士《金融市场基础设施法》特别注重与国际惯例接轨，《金融市场基础设施原则》规定的24项原则和5项管理部门的职责都很好地在瑞士《金融市场基础设施法》中得到了具体化。瑞士《金融市场基础设施法》还在具体的法律条文中规定联邦政府在制定具体细则时要考虑国际惯例。
尽管瑞士《金融市场基础设施法》较好地体现了《金融市场基础设施原则》的国际惯例，但瑞士《金融市场基础设施法》并不拘泥于所谓的国际惯例，而是结合自己的国情进行了制度创新。例如在金融市场基础设施的范围上，《金融市场基础设施原则》规定了五种：（1）支付系统；（2）中央证券存管机构；（3）证券结算系统；（4）中央对手方；（5）交易数据库。而瑞士《金融市场基础设施法》规定的金融市场基础设施则分为六种：（1）证券交易所；（2）多边交易系统；（3）中央对手方；（4）中央证券存管机构；（5）交易数据库；（6）支付系统。不同之处在于，瑞士将证券交易场所（包括证券交易所与多边交易系统）也作为金融市场基础设施，同时，未将中央证券存管机构与证券结算系统相分开。这和我国的国情极为近似，我国也是未将中央证券存管机构与证券结算系统相分开，而是均由中国证券登记结算公司来统一负责。
第三，法律规定的比较具体，可操作性强。
由于瑞士《金融市场基础设施法》有161个条文，规定比较具体，本文只作简要介绍，很多条款都未翻译和介绍进来。但笔者在阅读这些法律条文时，一个直观的感受是，该法制定的质量比较高，可操作性强，全面地落实了《金融市场基础设施原则》的规定。阅读该法，有助于我们理解《金融市场基础设施原则》的规定，毕竟，后者规定的24项原则和5项管理部门职责比较抽象，不宜理解，而瑞士《金融市场基础设施法》的法律条文则可读性强，易于理解，对于我国完善金融市场基础设施相关立法具有重要的参考价值。
第四，对系统重要性金融市场设施作了规定。
将系统重要性金融市场设施纳入宏观审慎监管框架，对系统重要性金融市场设施进行专门规定是金融立法的最新趋势之一。这是2008年全球金融危机之后金融监管理论和制度的最新发展。例如，2010年美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》第八章对金融市场基础设施进行了定义，明确了金融稳定理事会对系统重要性金融市场设施的宏观审慎监管。瑞士《金融市场基础设施法》也辟专章对系统重要性金融市场设施作了规定，并规定由中央银行——瑞士国家银行对系统重要性金融市场设施进行监管。这属于宏观审慎监管。同时，FINMA对一般金融市场基础设施实施行为监管，这就构成了一种二元的监管架构，同时也是一种双峰监管模式。
第五，比较重视对个人信息的保护。
比如，在交易数据库一章，该法规定，交易数据库向私人传递其记录和保持的数据，必须以匿名和汇总的方式，但与其个人有关的数据除外。这提出了数据对外提供时的“匿名化”要求，其目的是保护个人信息。在当前的大数据时代，个人信息权已成为一项独立的权利。
保护个人信息是各国立法的普遍趋势。瑞士《金融市场基础设施法》比较重视对个人信息的保护，符合这一趋势。
仅仅读其法律文本就下结论说我国一定要学习其模式，这显然是草率的。对金融市场基础设施进行分散立法和综合立法都各有其利弊，现在下结论说我国也要对金融市场基础设施进行综合立法，显然也是仓促的。但瑞士《金融市场基础设施法》的以下有益经验也是值得肯定和应为我国所借鉴的。
第一，对金融市场基础设施要有明确的法律定义，该定义不宜过宽。无论是分散立法，还是综合立法，都应该在相应的法律中明确金融市场基础设施的定义，以便提高金融市场基础设施的地位。对金融市场基础设施的定义不宜过宽，如果将会计环境、审计制度、法律环境、市场监管等都视为金融市场基础设施的话，
则这样的定义对提高金融市场基础设施的地位，将金融市场基础设施入法，并无太大意义。而瑞士的做法就较为可取，基本上与国际惯例一致，并略加扩张。我国对金融市场基础设施的定义也应该如此，可以比《金融市场基础设施原则》略宽一些，但不宜太宽。
第二，我国应建立对金融市场基础设施进行宏观审慎管理与微观准入监管与行为监管的二元框架。应明确系统重要性金融市场基础设施的定义和范围，应规定中国人民银行对系统重要性金融市场基础设施的宏观审慎管理。同时，对于非系统重要性的金融市场基础设施，应有相应的金融监管部门进行监管。在当前，对支付系统应由中国人民银行进行准入监管和行为监管，对证券交易场所、中央证券存管机构、证券结算系统等，应由证监会进行准入监管和行为监管，对于中央对手方和交易数据库的监管较为复杂，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证监会大都有可能对它们进行监管——这主要取决于所在的市场是由哪个监管机构进行监管的。如此多的监管机构，自然需要监管协调。此外，需要说明的是，对于非系统重要性的金融市场基础设施的监管，并没有多少“微观审慎监管”的内容。
第三，无论是对金融市场基础设施进行分散立法还是综合立法，都要注重法律的可操作性，切忌原则立法、宣示立法。瑞士《金融市场基础设施法》对金融市场基础设施的市场准入、内部控制、财务担保、清算顺序、流动性要求、财产隔离、数据保存时间、个人信息保护等方面的规定，都是非常具体的，具有较强的可操作性，共用了161个条文。当然，其中还有个别授权立法的条文。为此，瑞士联邦政府颁布了《金融市场基础设施和证券及衍生品交易市场行为条例》（Ordinance on Financial Market Infrastructures and Market Conduct in Securities and Derivatives Trading）予以细化。尽管如此，瑞士《金融市场基础设施法》精细化的立法风格还是比较明显的。但如果我国进行金融市场基础设施综合立法，按照现在的立法风格，预计不会超过50个条文。我国粗犷的立法风格应予改变，应以精细化立法的理念来指导法律制定，从而为市场主体提供明确的预期。