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制度工具的必要性是指某个制度工具的产生和引入的前提客观基础。在既存的社会体系中要想建构或引入某项制度，首先要做的并非对该制度的内在建构进行研究和探讨，而是要归纳总结社会问题，并试图从现行的制度体系框架内解决新的问题；只有当对现行制度工具进行分析对比，发现不能有效应对新的问题时，才有建构或者引入新的制度工具的必要。此即奥卡姆剃刀定律提出的“如无必要，勿增实体”。在用现行制度工具应对新的社会问题的过程中是一个经验判断过程，而非抽象的逻辑推演。因此首要的一步是对非适用性的排除，即对现行制度进行梳理，对每一制度工具应对现实需求的局限性进行论证和排除。这种论证方法在法学领域运用十分广泛，如王利明教授在《我国证券法中民事责任制度的完善》一文中，先指出了经济立法中长期存在的制度缺陷，导致证券法未能有效保护中小投资者的合法权益，并以此为依据推导出完善证券法中民事责任的必要性。
这种论证方式在王卫国教授的《论重整制度》
一文和李洁博士《惩罚性赔偿制度研究》
一文中也有运用。可见新制度创建的必要性基础都来自对现存制度的考察和反思。本书即采用这种经验主义的研究方法，具体而言，这是自然资源有偿使用与生态补偿得以出现的前提，也是对孕育该制度的社会条件的描述。
国内对资源有偿使用制度和生态补偿制度的研究起步相对较晚，在过去的十余年时间里，理论研究成果已有一定的积累。研究路径主要是对国外理论研究进行比较分析，结合本国国情与制度现状寻找制度构建的必要性基础。目前而言，主要的代表性理论包括：一是自然资本理论。自然资本理论主张除了传统的人造资本、金融资本和人力资本之外，还有第四种形式的资本，即自然资本。随着自然资源消耗的几何增长，环境基础价值的重要性日益凸显，稀缺性已成为其价值市场化的基础。二是外部效应理论（外部性）。该理论认为，生态资源具有外部性，私人边际成本效益和社会边际成本收益在现实生活中发生冲突，导致帕累托最优在自由市场下无法实现。三是环境正义理论（环境正义），即自然资源的有效利用和生态补偿制度不只是自然追求效率的工具，在实施过程中，外部成本的正确转移应具有积极意义。
一直以来，由于生态系统提供的服务并未完全进入市场，或者没有把它和经济服务以及制造业资本进行过量化比较，因而在决策过程中往往也不会考虑它的权重。这种忽略使人类在生物圈中存在的持续性方面付出了重大的代价。
早在古希腊，柏拉图就认为雅典人对森林的破坏导致了水土流失和水井干涸。而在我国，也有人提出楼兰古国的消失是由于人们对森林的大量破坏，最终导致河流干涸和生态环境恶化。随着经济发展、社会进步，人们对自然资源的使用量、利用率急剧增加，自然资源逐渐不能满足所有人的“无偿”使用。这时，人们开始认识到自然资源的稀缺，正视自然资源能带来的收益，由此自然资源转变为自然资产。当自然资产为其所有者带来收益时，自然资产转变为自然资本。20世纪90年代，保罗·霍根等人的《自然资本论》面世，提出了自然资本的主张。主张在传统的人造资本、金融资本、人力资本之外，还存在着第四种形式的资本，即自然资本，它是由自然资源、生命系统和生态构成的。自然资本主要包括以下四个方面：第一，能够直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量和环境消纳和转化废物的能力（环境自净能力）；第二，自然资源及环境的质量变化和再生量变化，即生态潜力；第三，生态环境质量；第四，整个生态系统。
1997年，科斯坦萨（Costanza）等13位科学家首次对生态系统的价值估价做了有益的尝试，分别对10种不同生物区和17种生态系统服务类型用货币形式进行了相应的测算，并根据生物群落单位面积推算出地球上现有的所有生态系统服务价值的总和规模。首次得出全球生态系统每年服务价值约为16—54万亿美元，相当于全世界GNP的1.8倍。随后格鲁特（Groot）、千年生态系统评估（MA）等进一步将全球生态系统服务细分为27类和31类，并评价了其价值，比较具有代表性。
生态系统服务蕴含的巨大价值引起了人们的高度重视，其价值评估方法的研究也引起了全球的关注。尽管各种评估方法不尽完善，其结果也频遭质疑，但不可否认的是，生态系统和服务是有价值的。自然生态环境是人类生存和发展的必要条件。一般而言，特定形式的自然资本和生态系统服务的变化将使维持人类福利所需的代价或得到的益处发生改变。并且，当自然资本和生态系统服务在将来受到更大的压力，变得更稀有时，它的价值会进一步增加。
国内生态补偿领域的研究和实践始于20世纪80年代初，研究者主要来自自然科学（包括农业、林业、畜牧业、水、土壤、矿产资源等许多领域）和经济学。受国际生态系统服务研究成果的启发，研究者对我国各生态系统的服务功能进行了定量评价，取得了丰富的研究成果。研究结果表明，我国生态系统服务的价值尚未得到衡量和反映。目前单以国内生产总值（GDP）为基础的经济核算体系存在严重缺陷。它不能反映经济增长过程中生态环境（外部经济）的损失和自然资源消耗的成本，也不能衡量和反映自然生态系统服务的价值。美国学者科斯坦萨（Costanza）领导的科研小组将全球16种生物类群的生态系统服务功能分为17个方面，采用或构造了物质量评价法、能值分析法、市场价值法、机会成本法、影子价格法、影子工程法、费用分析法、防护费用法、恢复费用法、人力资本法、资产价值法、旅行费用法、条件价值法等一系列方法分别对每一类子生态系统服务功能的价值进行测算，最后进行加总求和，计算出全球生态系统每年产生的服务价值。一些中国学者进一步运用上述方法对生态系统的净化功能及其价值、农田生产系统土壤保持功能及其经济价值、煤炭资源生态补偿标准、流域水污染生态补偿标准、森林资源生态系统服务功能和森林资源使用价值和补偿价值的核算等进行了测算。这些研究成果是自然资源有偿使用与生态补偿制度得以确立的重要依据。
生态价值可以认为是生态系统对于人的环境价值。
作为一个生命体，自然界为人类提供了生存条件：清洁的空气、可以生息的土地、适量的紫外线以及动植物等。人类生活在拥有这些条件的自然环境中，以及成为生存所依赖的条件，是人类的“生存基地”。生态价值是环境价值的一部分。生态价值的含义包括以下三个方面：第一，地球上的生物为了自身的生存利益，在与其他物种进行生存竞争的同时也会为其他物种创造生存价值条件。第二，地球上任何物种和个体，都对整个生态环境的平衡起到积极的作用。第三，人类生存的必要条件就是生态系统的稳定，而这一必要条件恰好对人类具有“环境价值”。
经济学上的外部性又称外部效应，是指某种经济活动给与这项活动无关的第三方带来的影响。外部性的研究从古典经济学时期就已经开始，该概念由经济学家马歇尔提出，并得到了经济学家庇古的丰富和发展。庇古将外部性区分为外部经济性和外部不经济性，他指出“经济外部性的存在，是因为当A对B提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿”。
外部性理论在生态环境方面也适用，同样可以分为对他人提供利益的正外部性（外部经济性）和对他人造成损害的负外部性（外部不经济性）。人类作为生态系统的重要组成部分，对资源的开发利用也会产生外部性，主要包括两方面：生产者对资源的开发利用会给资源所在地的居民带来就业机会，促进当地经济水平的提高，这就是资源开发利用的外部经济性；资源的开发利用也具有外部不经济性，其开采过程往往伴随着污染（包括空气污染、水污染、噪声污染及废弃物污染等）以及对生态环境的破坏。经济合作与发展组织（OECD）对于“环境负外部性”的定义是：“环境的负外部性是一个经济学概念，是指当因生产或消费中对消费者效用和企业成本产生的一种未被补偿的环境影响，并且这种效用和成本上的影响置于市场机制之外。”
外部经济性的存在需要我们对生产者进行补偿，而外部不经济性的存在则需要我们对自然生态进行修复，以恢复到最佳的功能状态。对于环境外部性产生原因的追问，经济学家将其主要归咎于市场的失灵和政府的失灵两个主要原因。
影响环境人类行为具有外部性的主要原因往往被认为是市场调控在环境方面的失灵。罗杰·珀曼等学者认为，环境和生态功能的破坏主要归因为环境的外部性，这种外部性由于市场的长期失灵而无法内化，导致生态服务的公共品属性凸显而无法在生态服务的提供者与受益者之间实现利益平衡，致使“搭便车”现象的存在。
外部性理论也同样作为自然资源有偿使用制度和生态补偿制度的理论基础。前者主要指自然资源开发利用过程中对于生态环境和功能的破坏等外部不经济性；后者主要是指提供自然资源和生态功能服务对他人的受益行为的外部经济性。调整自然资源开发者与其他受影响主体之间、生态服务提供者与其他受益者之间利益不平衡的制度设计规则便是这种外部（不）经济性的内部化。换言之，将开发利用自然资源产生的环境和生态成本转移给破坏生态环境方；将环境成本从提供资源和生态服务的人转移给享受资源和生态服务的人。千年生态系统评估（Millennium Ecosystem Assessment，2005）认为，在农业用地方面设计生态服务付费的最大依据就是生态系统……除了为人类提供市场化的商品，还供给着一些其他“附加服务”，这些服务既有本地的、地区性的，也有全球性的，涉及碳封存（CSS）、生物多样性维持及繁衍、水流域保护和景观美学价值。
帕吉奥拉（Pagiola）认为，生态服务（ESS）通常因为市场的缺失而导致这些利益不会被付费，最后导致了不会对其损害付出成本，其溢出效益亦不会转化为收益。所以市场的失灵是普遍的，而且社会对于生态服务的供给也会变成系统性的缺乏。
市场失灵的原因是多元的，可归纳总结为九个方面的原因。
从自然资源有偿使用和生态补偿制度的解决思路来看，主要集中在产权和市场两个方面。
一方面，产权缺失或产权不安全。市场机制正常运行的前提是资源、产品或服务产权清晰、可转让以及安全。市场可以有效地分配资源，这是根植于生产者（商品和服务的提供者）和消费者的理性驱动，即最大限度地实现自身利益。一般而言，利益直接取决于成本的投入和效益的产出。在产权不明、产权缺乏排他性控制的前提下，资源产生无效配置。同样，在产权明晰、产权可转让，但交易不安全的情况下，也会导致市场失灵。自然资源由于其自身的物理属性，很难在现有的法律框架下实现市场运作，也不能任凭市场供求关系来定价，如野生动植物资源、气候资源、生态系统等。环境经济学家认为，在不考虑环境外部性的情况下，理性人不会考虑外部成本，从而导致生产（或提供服务）与市场消费之间的不平衡，最终导致资源的市场配置失败。因此，由外部性引起的环境问题的内部核心是成本转移不正确，这通常是“私人成本和社会成本的区别”
。
另一方面，无市场或者市场竞争力不足。有的环境资源并不存在相关市场，或者即便存在市场也因不充分的市场竞争而导致市场资源配置无效率，这也被称为薄市场（thin market）。前者如不存在用于排放污染物而形成的空气产权市场；或者一些具有价值的自然资源或生态功能无法形成市场，如“生物多样性”。后者如一些生态补偿或生态服务付费的例子。在上下游河流用户之间形成的自净水生态服务购买的案例中，买卖双方往往是唯一，或者是特定的，因此该自净水购买市场竞争严重不足，这样一个薄而非动态的市场同样会导致市场失灵。如前所述，很多生态要素很难被纳入产权制度的框架中。2001年，时任联合国秘书长的安南曾发起一项千年生态系统评估计划，组织了95个国家、1300多名科学家在4年内完成。2005年将计划研究成果向外界公布，即《生态系统与人类福利：评估框架》研究报告。而该项研究报告中所评估全球生态服务的价值不是生态服务的直接价值，而是一个参考价格，并且，这个参考价格并不能直接促进生态服务市场的形成。
政府失灵（government failure）又可称为政府失败或非市场失灵。
政府失灵是指政府介入经济活动以期矫正市场失灵时，由于行政低效、决策错误等原因，导致稀缺资源的错误配置。
经验证明政府在资源配置中的作用并非总是积极的，政府的介入并不一定能够保证环境外部性问题的解决。盛洪（1996）将政府失灵归纳为四种类型：第一，扭曲原来可以正常工作的市场机制；第二，政府干预产生生态环境外部性；第三，政府干预结果更糟糕；第四，政府没有干预真正的市场失灵急需。从对政府失灵的分类中可以看到，政府失灵是以市场失灵为前提的。这就表明，市场在资源配置中仍然较政府力量的介入具有优先性，政府只有在市场失灵、不能有效发挥资源调解作用时进入资源配置。但是反过来，当追问现行制度工具导致资源配置低效的原因时，应当首先对政府失灵进行检视，如工厂排污的例子。实践中，当发生企业排放废气导致大气污染时，首要查证的是这类行为是否处于政府的管制之下，如果答案是肯定的，就可以采取如罚款、责令停产停业等处罚手段予以规制，实现环境外部不经济性的内部化。如果答案是否定的，就要通过其他市场工具寻求环境外部性的内部化，或者考虑将其纳入政府规制的范畴。当传统的行政管制手段无法实现环境外部性内部化的目的，或者行政手段成本过高，需要追求一种更为灵活、高效的手段，也可以在政府介入的基础上运用市场的手段，如排污权交易制度等。严格来说，政府没有直接转移环境外部成本的义务，而是建立在政府的一般职能基础上。与现代政府提供医疗、教育、基础设施建设等公共服务的义务不同，政府如何配置资源、监督和控制外部性溢出是分散和交叉的。因此，政府相关外部性的政策也是复杂而交叉的。
可以说，自然资源有偿使用制度与生态补偿制度一样，从本质上来讲均为贯彻落实环境法的工具，因此，其效力和其他司法工具之间具有一定的可比较性。
从1830年到1905年，纽约市能够从北面的卡茨基尔-特拉华（Catskill-Delaware）水系中获得饮用水。但是到了20世纪80年代，纽约市90%的饮用水来自卡特尔，另外10%来自哈德逊河以东的巴豆（Croton）地区。由于农业在财政上变得越来越不可持续，卡茨基尔-特拉华地区的农民开始集中种植和集中管理牲畜，直接导致大量污染排放和水土流失，同时大量农业用地成为居民用地和度假用地，导致水质急剧下降。1995年，纽约市通过保护哈德逊河上游的资源与生态环境来保护该市的饮用水安全，上游该水域自净化的价值可以大致用以下方式估算：
在不保护上游生态的情况下，纽约市需要建设一个足够大的污水处理厂，这需要花费80亿至100亿美金作为启动成本，还需要600万美金用于建设，2.5亿美金用于每年的维护。而如果保护上游水域，让其运用生态系统的自我净化能力进行净化，则只需要15亿美金。根据以上成本利益分析，纽约市在1997年在上游买了数千英亩的土地，以对水库上游形成大范围的保护屏障，同时改进了该区域污水处理厂、化粪池等设施。到2007年9月，卡茨基尔-特拉华地区95%的商业农场都参加了这项计划。借由此项目，该水域具有整体性和自身较强的净化能力，这使纽约市成为全美第五个无须污水处理厂便可拥有地表饮用供水的城市之一。
对此案例，我们不难发现：（1）卡茨基尔-特拉华地区的生态服务付费市场流通的并不是具体可接触的生态服务，而是附着有实质生态服务的自然资源和生态要素。该项目中具体交易行为是纽约市在上游购买土地，改变水系周围的土地功能使用，以保护附近水源。水源自净这一生态效益并不独立于土地而存在，这与传统服务交易行为很不一样。（2）卡茨基尔-特拉华生态服务付费项目缺乏市场竞争性，即该项目的交易价格并不由供需关系所决定，而是基于相关参考价格确定。在本例中，一方面，下游的生态服务购买者与上游生态服务提供者是“寡头式参与”的关系，而非市场主体多元化。另一方面，该项目的交易价格参考了在纽约投入污水处理厂等基础建设成本，并不具有实际流通的参考意义。
如果我们走出理想的市场环境，生态服务付费这一制度需要通过创造一个全新的生态服务市场来解决相关问题。从实施效果来看，创造一个市场暴露出的问题依旧是市场化的。卡茨基尔-特拉华项目的成功主要来自它相对节约了总体成本，但这并不意味着市场化的生态服务付费具有可移植性，相反，这取决于是否有成本更具优势的其他替代性解决方案。
那么，这种通过商品化将生态补偿制度市场化的方法是否意味着生态补偿制度就是纯粹市场化的工具呢？答案是否定的，本书认为，这类市场化的案例，所创造的不是一个纯粹的自由市场，而是一个“平行市场”（Parallel Markets）或者“类市场”（Quasi-Markets）
。虽然“平行市场”的创设意味着政府的自然资源管理权的去中心化，
但也不是说生态服务付费制度运作时政府可以从中抽离出来。
经济学家的理论假设往往侧重于创造一个生态服务的市场，并非直接解决生态服务市场失灵的问题。因为生态要素自身的缘由，被建设的市场并不能明显体现出市场应有的竞争性，价格也不受供需关系调整。所有权作为一个抽象的人造法律概念，其边界总是随着人类社会生活的发展而变化。即使经济学家可以构想出生态服务的所有权，但是空气、生态自净系统能力等生态要素，只要它们的所有权无法明确界定，或者界定的所有权不具备财产权排他性等必备特征，生态服务就无法完全成为独立的财产，也就不能实现有效率的流通。
解决环境外部性的传统模式是依靠政府相关职能部门的行政管理模式，具有易于操作和控制的优点，能够在短期内产生明显效果，但是其缺乏可持续性，若由政府来决定如何利用环境资源，随着政府管制方式的发展，环境资源管理也越来越多。常见的政府管制方式有：（1）设计标准或者技术规范；（2）性能标准或者排放限额；（3）环境质量或者基于危害的标准；（4）产品禁令或者使用限制；（5）计划或者分析要求；（6）信息公开（标签）要求等。
同时，税收工具虽然是利用价值机制来实现管控引导外部性行为，但因为其具备国家强制特征，也可以纳入广义上的行政工具。
本部分问题涉及我国自然资源有偿使用和生态补偿制度在实践与社会公平问题中的研究。自然资源有偿使用和生态补偿制度在西方国家所面临的问题，诸如环境公平等与我国不尽相同。在发达国家，利益分配的不公导致了自然资源有偿使用和生态补偿问题，但是发展中国家所涉及的社会贫富不均是环境公平问题的诱因。因此，发展中国家所面临的问题不属于制度实施层面。举例而言，美国在自然资源有偿使用和生态补偿问题中产生的环境公平问题是由于忽视了弱势群体的环境权益而加剧了贫富差距。此问题在我国设计自然资源和生态补偿有偿使用制度之初便得以考量，缩小跨区域和流域的差距问题已经被考虑到制度目标中。
美国联邦环境保护署（EPA）将环境公平定义为所有人（无论种族、肤色、收入）都有权获得在环境法律、法规和政策的发展、实施、执行层面公平的对待和有效的参与。卢伯钦科将环境不公定义为一部分弱势群体（经济、种族等方面）所承担的环境退化的后果大于其他群体。
我国农村地区由于经济和文化相对落后，其环境权益更容易遭受侵害。出现这种问题的原因往往是城乡发展不均衡，两者在环境服务的数量，尤其是质量上有巨大差距。在生态文明的视野下建立健全环境法治，保障社会公平和公民的基本人权需要不断缩小城乡差距，逐步实现城市与农村环境服务均等化。因此，城乡环境服务均等化是指任何人都有权在环境问题上获得法律、法规、政策上的同等对待，这种对待不因地域而有所差异。国家应为公民的环境权益提供社会服务和制度保障。
随着环境问题愈演愈烈，各个学科都开始重视环境破坏问题。最初对环境问题的研究主要围绕环境本身，随着研究的深入，生态环境领域的问题得到了各个学科的分析和关注。在社会科学方面，环境经济学和环境管理学等科学相对于环境法学的产出更多。环境法学研究的问题更具有整体性，没有考虑群体、民族和地理环境等差异。出现这种现象的原因一方面是法律具有普遍适用性，另一方面是法律在不同群体和区域的适用需保持一致性。已有的研究对于发达国家和发展中国家的环境公平问题有所涉及，但鲜少将关注点集中于地区和群体（如种族）之间的差异。在我国，这种情况尤为明显，东部和西部地区发展极不均衡，所面临的环境问题也因地区不同而有很大差异。因此，即使对于同类型的环境问题，解决办法也应有所不同。笔者认为，由此引发的环境公平问题应该得到充分考虑。
20世纪60年代，美国环境运动伴随着反战和平权运动逐渐高涨。环境运动引发了对环境公平的研究，从不同视角研究环境运动的资料层出不穷。种族差异被联合基督教会（United Church of Christ，UCC，1987）总结为最重要的影响因素。不同于上述观点，阿希（Asch，1978）将家庭收入归为影响环境公平问题的核心因素。而哈密尔顿（Hamilton，1995）认为，种族和家庭收入对环境公平的实现都有影响。他们的实验多从某一具体的群体或者地域入手，观察人们所承受环境风险的大小。最显著的例子是，收入不同的人群所居住的地区距离污染源的距离不同。低收入人群或少数族裔因为经济、能力上的不足，难以通过法律或者其他途径保护自身的环境权益。例如，有色人种环境权益遭到侵害时很难获得高质量的法律服务。此类研究虽有一定的成果，但角度较为单一。
对于环境公平问题产生的原因，我国学者的研究侧重于区域环境公平问题。
目前国内的研究将影响环境公平的因素总结为经济收入、种族、社会地位、政策管制等。经济发展不均衡、产业转移等因素是不同区域之间环境不公平现象的诱因。潘晓东（2004）认为，我国环境公平问题的诱因主要是贫富不均，而导致贫富不均的原因与政府管理不可分割。马春波认为，我国农民工群体受到环境污染侵害的程度大于其他群体，这一点不同于美国的种族差异和收入差距因素。千年生态系统评估（MA，2005）采用实证研究的方法论证了自己的观点。王慧则剖析了环境规划的基础仍围绕市场机制，根据环境负外部性原理，低收入群体更易受到环境规划带来的污染转移的影响。卢淑华认为，就概率而言，工人居住区比干部居住区更容易受到环境污染的侵害。朱旭峰、王笑歌（2007）认为目前环境决策的公平性应得到提升，将地区和人群因素充分纳入其中，提升各个群体的参与性并完善与之相符合的环境责任制度。
根据环境的负外部性理论，将环境成本进行转移除了要考虑效率，还应当注重环境正义问题。目前的研究往往忽略这一视角，侧重强调经济学的研究方法。环境负外部性理论来源于经济学，它解释并支撑了自然资源有偿使用和生态补偿制度。
生态服务付费早年已经在国外进行了实践，遇到了诸多问题，其中就包含贫困问题对生态服务付费的影响。从经济学的角度考察生态服务付费与贫困问题关系的研究较少。近年来，生态服务付费推广到很大一部分发展中国家，在这些国家的适用中更明显地反映出不同阶级、不同经济状况的群体所享受到的环境利益有所差异。
达明·乔丹（Damien Jourdain）的团队通过建立数理评估模型的方式，研究越南山区生态服务付费项目（主要为森林和水的生态服务付费项目）。他的研究结果显示，生态服务付费对不同地区农业的影响不同。总体来说，生态服务付费为农民的收入带来了增长，贫困问题得到了一定程度上的解决。
简·波尔纳（Jan Börner）、阿里斯白·门多萨（Arisbe Mendoza）的研究认为，生态服务付费项目的目的不仅在于对环境的保护，也实际提高了生态服务付费项目中参与者的收入。
他们的研究范围集中于巴西亚马逊热带雨林地区，该地的生态服务付费项目提升了贫困地区的收入。图尔佩（J.K.Turpie）的研究则转向了南非。根据他的研究结果，南非水资源生态服务付费项目在设计之初就充分考虑到了对贫困人群的救济。因此，项目的实施效果也为缓解贫困带来了一定的正面作用，并且充分保护了当地的生态环境，
珍妮特·费舍尔（Janet A.Fisher）等研究者创新性地构建了一套比现有理论更加完善的体系以估算生态服务付费项目对于社会公平的影响
。
在我国，生态服务收费的表现形式为生态补偿制度，其资金来源主要依靠中央政府的财政支持。正因如此，我国学界对于生态服务付费与贫困问题的研究较早。出现此现象的现实原因是相对较为贫困的西北、西南和中部地区往往是生态补偿的重点区域。相对较为富裕的东部和沿海地区则是生态服务的需求方。这种两极分化的问题在构建我国生态补偿制度时应得到优先考量，注重缩小地域间的贫富差距。例如，郑克强、徐丽媛在《生态补偿式扶贫的机理分析与长效机制研究》一文中指出：“生态系统服务的受益者对贫困的生态系统服务提供者实施生态补偿，实际上是合作博弈的关系。效率与公平两大条件的满足是其合作博弈的基础。”
除此之外，文章还认为“保护环境和扶贫解困是政府义不容辞的责任。长期以内，扶贫地区在国家发展中实际承担了‘生态保障’‘资源储备’和‘风景建设’的角色。实行生态补偿式扶贫，从法理上体现了社会公平正义，也为扶贫解困实践开拓了新的途径和手段”。
除此之外，国家顶层制度设计和党的会议文件中也对生态补偿与扶贫问题给予了高度关注。2011年12月1日，中央出台《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。纲要指出：“在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区的生物多样性保护。
”此后，2015年11月27日至28日，在中央扶贫开发工作者大会上，习近平总书记强调：“要解决好‘怎么扶贫’的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施‘五个一批’工程……三是生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。”
目前，以中央政府为主导的生态补偿项目在实施层面较为顺利。举例而言，西部地区是最早一批实施退耕还林的地区，给予的补助主要是以粮食和现金的形式发放。其中粮食补助标准为黄河流域及北方地区每亩100公斤；长江流域及南方地区每亩150公斤。除了补助以外，改造荒山的费用（包括种苗）也由政府提供。