下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
至此，以基本原则、抽象概念和法教义学为核心元素，德国行政法被塑造为一种建立在经验与逻辑、传统与现实基础上的完整体系。这一体系使行政法不再仅仅停留于对庞杂分散的行政实践和规范予以客观描述或简要归总的层面，而是通过逻辑媒介的熟练使用，通过对基础概念的精准定义，通过对规范关联的有效搭建，实现了对法规范以及作为其载体的生活事实的简单化和统一化。 [29] 因其高成熟度和理性化，德国行政法为诸多德国法继受国所推崇，并被作为一种“体系化均衡发展的行政法” [30] 的范本。
德国行政法的体系化建构与体系化均衡当然与其长期信奉的实证主义法学观有关。作为与自然法学迥异的另一法学流派，实证主义法学一直主张将价值诉求、内在伦理等一些极不确定的因素排除于法学的观察视野之外，而将目光仅集聚在法规范本身的逻辑性、体系化与一致性之上。在法律实证主义者看来，法律就是法律而并不包含其他意义，法律应与道德或政治相分离。
尽管这一点使实证主义法学在日后遭遇自然法学派的猛烈抨击，认为将关注焦点都集中于法体系和法秩序内部，会有使法规范“意义丧失”和“价值空洞”
[31]
之虞，但它对于法律体系化、逻辑一致性、规范完整性的追求，不仅使法学本身彻底摆脱了哲学、宗教和伦理的控制而成长为一门独立的科学，也为人类提供了与自然法同等重要的法认识和法建构方法。
与实证主义法学观相连，行政法学的体系化建构和体系化均衡，同样体现了德国学者对于法以及法学科的形式理性追求。法的“实质理性”与“形式理性”的划分来自马克斯·韦伯。韦伯将法的实质理性定义为，从终极价值中演绎出的活动规则，而形式理性则是一种排除道德、宗教、政治等价值的客观理性，具体表现为法内在的逻辑关联以及目的上的可计算性。
在韦伯看来，实质理性常常为宗教、道德所捆绑，法律也往往因此沦为意识形态和神权政治的仆役；与此相反，作为“一种具有内在自然逻辑与运行规律的，科学系统观念的社会技术和纯形式主义化的规则体系”
，形式理性法则确保了与伦理和道德原则的彻底分离。韦伯同样认为，伴随宗教、道德等价值元素的除魅，近代西方社会的法律发展恰恰表现为法的形式理性不断增长，而实质理性不断消退的过程。因此，他不仅将形式理性法视为法现代化的标志，甚至宣称形式理性法已无须再向外寻求合法性基础，因为“内在于法律形式本身之中的合理性”
已经赋予了它合法性。
与实证主义法学观一样，对韦伯最重要的批评，是认为他所主张的形式理性法因对实质理性的拒斥，必然导致人们对形式理性法本身正当与否的忽略，最终造成“恶法亦法”。
的确，无论是法体系还是法学科体系，都应该向人类的普世价值与共同道德开放，法的目的和价值无法也不能在法体系内部通过形式逻辑的方式获得。但不可否认的是，法在对外开放的同时，亦须保持自治与独立，并时刻警惕“道德或者以道德面目出现的政治意识形态对法律的干扰和侵蚀”
，而这也正是韦伯以及诸多实证主义法学家强调法的形式理性的实意。
“法的形式理性”理论提醒人们关注法内在的理性，并强调这种形式理性是法得以自治与独立的基础。事实上，法体系化以及法学科体系化的价值，也能够从它们作为法形式理性的表现与保障这一点上获得理解。与法一样，法学科应当包含一定的价值追求，它不应当是空洞无意义的规则堆积；但法又绝不能仅依赖某种价值内核而存在，它需要一整套规则系统来表达和践行这种价值判断和精神内容。这一整套的规则系统包含概念、原则、规则和制度等诸项内容，它们共同构成了一个独立透明的世界。在这个世界中，概念的含义是清楚的、相互的关系是自恰的、规则的体系是完备的。而这也正是韦伯所说的法作为一门独立学科的“形式理性”。这套自足的规则系统在形成后，才会具有自治性和独立性，也才能够真正摆脱与道德、形而上学以及意识形态的纠葛，摆脱哲学和政治学的压制。韦伯曾对此形象地描述说：“特殊的法的形式主义会使法的机构像一台技术上合理的机器那样运作，它为有关法的利益者提供了相对而最大的活动自由的回旋空间，特别是合理预计他的目的行为的法律后果和机会的最大的回旋空间。它把法律过程看作是和平解决利益斗争的一种特殊形式，它让利益斗争受固定的、信守不渝的游戏规则的约束。”
而且，这套规则系统的相对独立也保证了它与现实变化之间能够保持“必要距离”，这种“必要距离”使学科系统不会轻易被现实变化所牵扯并做出仓促反应，相反必须经过系统沉淀、过滤、消化和检验，才能做出审慎调整。
韦伯的理论引发人们关注法的形式理性对于法独立自足的价值。作为法学科形式理性的表现与保障，德国行政法的体系化过程，恰恰为我们展示了体系化的法学科如何能够对内自足，对外独立。如上文所述，在找到“依法律行政”作为新的行政法体系的精神内核后，迈耶接下来的工作，正如他本人所言，就是对行政法学进行“体系性的演变”，以及确定“整体特殊法律理念的关联秩序（规则）（Zusammenordnung）”
。此项工作以“行政行为”的概念创设为起点，以法教义学的操作方法为支撑，以“行为规范—权利救济”为框架，而成果则表现为包含对特别权力关系、公法上的权利、国家的警察高权、国家的财政高权、公物法、公共负担法、国家赔偿与补偿及行政组织法等诸多内容的，全新而完整的行政法学总论。自此，实证主义法学家一直追逐的将法学塑造成一种精致的技术科学的梦想，通过迈耶及其同时代学者的努力，在德国行政法领域获得初步实现。
在迈耶的设想中，以“法治国”精神为导向建构起的行政法规则体系，因其严密的技术性，而必然拥有超乎寻常的稳定性和独立性，它就像韦伯所言的“技术合理的机器”一般自行运转，绝不会因为宪法、政策的更迭而无常变化。而它的自我运转又完全可以达到使行政服膺于法律治理的构想。正因如此，迈耶在其《德国行政法》（第三版）的序言中自信满满地写下：“宪法消逝，行政法长存”（Verfassungsrecht vergeht，Verwaltungsrecht versteht） [32] 。事实证明，迈耶的自信并非毫无根据的虚妄，德国行政法在成为体系化的规则整体后的确表现出了强大的生命力。它在近百年的时间内一直保持稳定，尽管后世也有很多学者批评德国的行政法体系“既不进行批判性的反省，对于国家、社会的外在变化亦较少关注” [33] ，但这套系统在面对活生生的行政实践时，却丝毫没有显得招架无力，相反还一直被作为学科理性和科学化的典范。而这一学科体系之所以能够如此稳定，其根本原因也正在于，它“排除了那些受制于各种现实条件、瞬息万变的规则，并从中筛检出真正能够持久作用的，适应于任何新的生活关系的普遍法律思想” [34] 。
德国行政法的经验同时证明，体系化的建构工作对于法学而言，既非像英美法学家所断言的，是“注定失败的尝试”，也非像被指责的那样，是“封闭、僵化、高度抽象的，无法与复杂的、具体的、变动的社会生活相互动”。
如英美法系中的遵循先例和类比推理制度一样，体系化确保了法的安定性和可预期性；同时又向未来保持开放，能够被修正、丰富甚至是结构性地重塑。
这一点正如卢曼所言，法律系统是一种“规范上保持闭合，认知上保持开放”的体系。换言之，法律在被理解为功能分化意义上的系统时，并不意味着它与外界彻底隔绝，拒绝对外开放，法律系统和外界环境仍旧通过“沟通”进行着持续的信息交换，只是由于规范上的闭合，信息交换必须经过法律系统特有的符码转化和操作处理才能完成，由此，这种交换也就成为“对法律系统的单一整体性所做的必需的和不间断的反复的系统阐述”
。
经由上文的论述可知，基本原则、抽象概念、法教义学是德国行政法得以被体系化建构的核心元素。尽管这些元素在体系建构过程中所扮演的角色各有侧重，但都兼具价值与逻辑、形式与内容的双重意涵；而它们所拥有的价值意涵和内容要素，不仅使德国行政法体系在初建时就保持逻辑性与意义性的均衡，同样也通过向“多元社会下的道德规范和正义理念保持弹性与开放”
，而使这种均衡性持续地呈现于德国行政法体系的嗣后发展中。
1.从依法行政到法治行政：基本原则的扩展与更新
就法律原则而言，尽管行政法治依旧是现代行政法的主轴，但德国的行政法治在经历了从“形式法治国”到“实质法治国”的变迁后已被彻底重塑，原本狭隘且形式化的法治也因此被赋予了越来越多的实质性内涵。在实质法治国之下，依法行政已不再是支配行政的唯一价值。如其他公权力一样，行政在受法律羁束之余，同样应当贯彻实质法治国的其他原则要求：在社会生活中维护法的安定性、保障人们对于国家行为的信赖、行为手段与追求目标之间必须符合比例等，传统的依法行政也因此转变为法治行政。与形式化的依法行政以实证法为适法性衡量的唯一标准不同，法治行政是在实质法治国理念、目标和框架下的行政，它使行政的目标从单一的合法性追求转变为合法性与合目的性兼顾，也使最大限度地保障公民的基本权成为行政权发动的核心价值。
2.从行政行为到行政法律关系：行政法体系的“双核时代”
就抽象概念而言，伴随现代行政职能的复杂和行政角色的转化，在德国行政法体系中，行政行为“一枝独秀”的局面被逐渐打破，作为竞争者甚至是替代者的“法律关系”越来越多地开始受到学者青睐。事实上，“法律关系”作为一项统合性的抽象概念，并非公法在应对行政新变化时的“新创”（Neuschoepfung），其产生历史甚至与行政行为同样久远。 [35] 只是迈耶的极力鼓吹及其巨大的学术影响，使行政行为自始就成为行政法学无可争议的核心，而后世学者对行政行为的型式化努力，使这种趋向愈加强化，法律关系也因此在行政法学中备受冷遇。 [36] 但随着型式化、制度化的行政行为逐渐暴露出抽象僵化的内在局限，并开始与持续更新的行政现实出现相互抵牾，法律关系在法体系再造方面的价值便获得越来越多的挖掘。
与尝试塑造行政标准的活动模式并总结出行政活动的适法性要件及法律后果的行政行为学理不同，法律关系理论尝试通过对法律关系的类型化区分，来容纳行政的多样性构造。 [37] 在这一概念的追随者看来，“行政法律关系”拥有超越“行政行为”的诸多优越性 [38] 。首先，法律关系的基本思想是对相关生活事实进行法的整体观察（Gesamtschau），因此，在这种视角下，权利义务不再彼此隔离，而是涵盖在法律关系主体相互关联、相互影响的关系之下 [39] ；其次，与行政行为学理以行为方式的“公/私”属性来确定法律适用不同，法律关系理论主要针对具体法律关系的事实而进行法适用的分配，因此，在整体的行政法体系下，法律应针对各种不同类型的法律关系，如秩序行政的法律关系、给付行政的法律关系、捐税行政的法律关系、计划行政的法律关系等进行分析与考量，这种法适用显然要比简单的“公/私”二元区分更细致妥帖 [40] ；再次，与行政行为只是截取最终时点的决定进行静态考察不同，法律关系侧重“时间”面向，通过对法律关系的变更、消灭等问题的分析，行政在各个阶段的决定被放置在同一存续的法律关系的框架下，就相互关联的过程进行考察，因此它同时以状态为导向（Situationsorientiert），并具有过程的面向；复次，法律关系的观察视角打破了传统的“国家不渗透理论”（die Lehre von der Impermeabilitaet），不仅特别权力关系理论无所遁形，内部行政关系亦被纳入行政法的观察视野；最后，传统学理即使在适用法律关系对行政关系进行观察时，也多局限于行政与相对人之间的双边关系，而更新的法律关系理论则会顾及涉及更多边的关系，而这一点对于法律关系较为复杂的给付行政尤其重要。 [41] 总之，较之传统的“行政行为”，法律关系显得更柔软、多元、开放、动态和发展。
但由于行政法律关系作为抽象概念在概念意涵、内部构成、类型种属等诸多方面，均存在混沌不明的情形，而行政行为虽然凸显缺陷，却并未彻底丧失作为法认识和解释工具的价值。相反，在环境法、租税法、建筑法等诸多特别行政法领域，法律关系和行政行为成为相互补充、彼此配合的“秩序观念”（Ordnungselemente） [42] ，共同为复杂的行政现实提供理性说明。事实上，正如施密特·阿瑟曼所言，“行政行为与行政法律关系也不应被塑造为两个相互对立的思想之争” [43] ，两者应相互配合，彼此补充，而未来的行政法也因此会进入由“法律关系”与“行政行为”并行的“双核时代” [44] 。
3.行政法教义学的实践向度
如上文所述，在德国现代行政法体系的建构过程中，法教义学所扮演的是一种逻辑链接的角色，它将原则、规则、概念、类型等体系要素，通过法律论证和逻辑涵摄的技术处理，予以有效黏合，使其和谐、无矛盾地处于一个有机整体之下。但不容忽视的是，德国的法教义学之所以不能简单地化约为“法律解释技术”，关键还在于，除体系化演绎和逻辑性检视外，法教义学还具有实践向度，通过在规范与现实间的不断回转，法教义学会根据行政现实的变革进行适时调整，以保证自身是“与时代相符的行政法教义学”（zeitgerechtes Verwaltungsrechtsdogmatik） [45] 。换言之，法教义学的实践向度，使法体系在统一性和自足性之外，同样拥有柔软性和开放性，能够有效应对复杂多样、变动不居的现实挑战，并由此完成体系的更新和演进。
在迈耶之后，德国行政法的法教义学工作仍旧持续进行。历经百年，德国行政法业已形成一套“不受实定法秩序影响，并获得普遍承认与遵守的，包含法概念、制度、基本原则的整体教义” [46] 。学者评价这套“行政法教义”不仅具有稳定化（die stabilisierende Funktion）、进步化（die Fortschrittsfunktion）、减负（die Entlastungsfunktion）、检验（die Kontrollfunktion）以及启发（die heuristische Funktion）等功能，而且在理论与行政实践之间建起双向交流（Auseinandersetzung）的桥梁。 [47] 但值得注意的是，这套教义虽然相对稳定，却并非僵化不变，它时时受到外界环境的挑战，也时时进行着调试更新。如上文所述，德国传统行政法教义学表现为一套型式化、制度化的“行政方式法教义学”，其着眼点也主要集中于通过提供行为样本和规范基准来进行侵害防御。 [48] 但时至今日，侵害防御在行政法的目标定位中所占的比重已经大大降低，相反，如何为复杂的行政现实提供导引，特别是如何在生存照顾（Daseinsvorsorge）、给付行政以及计划行政等领域更灵活有效地完成行政职能，却成为现代行政法需要解决的重要课题。这些变革要求行政法教义学在整体目标定位上进行相应调整，而“法律关系法释义学”在德国行政法中的发展，恰恰反映出了法教义学整体在这一方向上的努力。 [49]
此外，与法体系建构过程一样，在法体系“吐故纳新”的更新过程中，法教义学同样持续进行着逻辑一致性的检视。这种检视既包含微观面又囊括宏观面，前者主要针对新制度和规范与系统既存要素间是否逻辑一致，后者则涉及在纳入新要素后，系统整体是否还具有普遍的逻辑一致性。而这种持续性的逻辑检视，无疑又在更高程度上促进了法体系的整体均衡。