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“现代警察的职务起源于英国古代的巡捕和更夫。……英国社会中原来维持治安的官吏就是‘治安法官’，他负有近代警察制度中司法和行政的两种职责，然而爱德华一世在位之时，威斯特敏斯特的法令规定每一小邑选出两人，这两个人就是所谓高级巡捕，他们负责一邑的治安之责；至于负每一乡每一镇治安之责的，则称为低级巡捕。”
100多年前的美国威斯康星大学教授约翰·列维斯·齐林（John Lewis Gillin）曾经对现代警察的起源作出这样的考证。日本的松井茂认为：“警察，初与军队混同，次与司法混同，最后始属于内务省，其沿革各国皆同。”
马克思主义的警察学说认为，警察是一定社会历史条件下的产物，是随着国家的产生而出现的，“警察和国家一样古老”。
《周礼》中记载的司稽，秦朝的中尉，汉代的执金吾，唐代的金吾卫，宋代的巡检司，辽金元的警巡使，明代的厂卫和五城兵马指挥司，清代的步军统领可谓“有警察之实而无警察之名”
。近代警察制度最早在英国建立。1829年内政大臣罗伯特·比尔提出《伦敦警察法》，建立了大伦敦警察系统。
此后，美、德、奥、意、日等国纷纷仿效建立了各自的近代警察制度。
中国近代警察制度是在外国警察制度尤其是日本警察制度的影响和中国封建治安机构的基础上建立的。我国最早的近代警察是1898年湖南巡抚陈宝箴在长沙建立的湖南保卫局，“百日维新”失败后，被朝廷明令裁撤。但此后不久，清政府决定在全国设立警察机构。
1905年，清政府为统一全国警察管理，在朝廷设立巡警部。1909年，清政府为“强化治安”，维持其反动统治，按照日本及西方的模式，在原巡警分厅基础上，将当时京师内外城区划为若干段，每段设一警察派出所。同时，在若干交通要道处设置派出所。
派出所的主要任务是管理当地社会治安，镇压人民反帝反封建的斗争，维护清王朝的统治。清朝末年建立的警察派出所是我国历史上最早的警察基层机构，其名称为后来的政府所沿用。
中国共产党在夺取全国政权以前，设立了保卫党的安全的保卫组织，也有根据地革命政权的公安机关。人民公安机关派出所的发展史就是一部人民公安机关发展史。
1939年陕甘宁边区人民政府根据中共中央六届六中全会精神，在政府机构中设公安局。边区政府设公安总局，行公署设公安局，专署设公安督察专员，县设公安，在一些城镇设公安派出所。其任务是维护社会治安，管理户口，监视、管理特务嫌疑分子和犯罪嫌疑分子；侦破刑事案件，维护社会秩序。这是我国在革命根据地时期建立的最早的人民公安机关和基层派出所组织。
1954年，我国第一部针对派出所的立法《公安派出所组织条例》通过，虽然只有短短的七个条文，但对于派出所的建设与发展具有里程碑的意义。《公安派出所组织条例》规定，“派出所是市、县公安局治安管理工作的派出机关”。1997年全国公安派出所工作会议（以下简称“苏州会议”）确立派出所以管理、防范为主要任务，以发案少、秩序好、群众满意为目标，派出所的工作重心被界定在治安管理和防范范围内。全国范围内，对派出所性质最新的权威认定来自2002年全国公安派出所工作会议（以下简称“杭州会议”），即“公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体”。
据此，有学者认为，公安派出所的性质是指公安派出所区别于其他国家行政机关或公安机关内部其他部门的组织特征。其主要体现为三个方面：第一，公安派出所是公安机关的派出性机关；第二，它是公安机关的基层组织；第三，它是多功能的综合性的实体单位。
也有学者认为公安派出所的性质主要包含两层含义：“一是公安派出机关；二是公安部门的基层组织。”
还有学者认为其性质在于：“一是公安派出所是公安机关的派出机构；二是公安派出所是县市公安机关管理治安工作的派出机构。”
据此，公安派出所的性质主要包括以下几个方面。
1.派出所是派出机关。公安派出所是市、县公安局的派出机关，是市、县公安局所辖的一定的地区所设的市、县公安局的代表机关。这种代表机关是依照法律和上级公安机关规定的权限，在工作上代表市、县公安局。比如，如果涉嫌行政行为违法，被行政起诉的对象是其所属的上级公安局。
2.派出所是公安部门的基层组织。一方面，公安派出所是公安部门的基层组织，不是其他部门的基层组织。这一点有助于避免把公安派出所看作整个政府、各个部门甚至各个群众团体的一揽子的基层组织，什么任务都要它去完成，以致无法抓好本职工作。另一方面，公安派出所是公安部门的基层组织，不是领导机关也不是公安部门的任何一项专门业务部门及其基层组织，而是整个公安机关的基层组织。
3.派出所具有武装性质。派出所是公安机关的派出机关，它具有一定的武装性。“多少年来，我们一直讲人民民主专政，讲公安机关是专政的工具，或者叫作刀把子。这当然是毫无疑问的。我们应该看到，这个专政的工具，这个刀把子，是属于党的，是属于国家的，归根到底是属于人民的，是为人民服务的。”
这种武装性不同于具有武装性质的军事力量，也不同于一般行政机关以及其他司法机关；当一般行政强制力不足以克服对抗时，就需要凭借警察力量保障国家统治与管理活动的顺利进行。
4.派出所是综合性战斗实体。“杭州会议”明确提出“公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、管理、打击、服务于一体的基层综合性战斗实体”。
处于国家权力与公民权利互动的最前线，派出所执法发生在法律系统与社会系统的交接地带，这里聚集了大量社会治理难点、痛点和堵点，派出所警力严重不足、仅有的警力资源在深挖犯罪与维护社会治安稳定之间如何平衡，还有消极执法、选择性执法，林林总总的客观、主观问题可以归纳为很多原因，在笔者看来，下面的三条源头性原因是最为困惑且很难在短时期获得其解，也因此可以称为困境。
2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议废止了《公安派出所组织条例》，在说明废止理由时，全国人大常委会法工委主任李适时说，2006年国务院颁布的《公安机关组织管理条例》对市、县、自治县公安局设置公安派出所已作了明确规定。
然而，现实问题是，在行政法规出台之前，以前由《公安派出所组织条例》规定的派出所性质（第1条）、设置原则（第3条）、组织机构、领导机制（第4条）和工作规则（第5条）就没有明确的法律指引，这与派出所在国家法治建设和社会治理中的地位是不相符的。
部门责任不明，导致派出所有成为“全能政府”的倾向。因为公安“110”的存在，不仅群众习惯求助于公安基层机关，而且其他政府部门也以此为推脱的借口，比如很多源于土地、建设、医疗、环境、劳动、民政等事务的纠纷，派出所接警后自己无法处理、想要移交却无人接手，民警只能硬着头皮去处置，一旦发生问题，派出所则陷入矛盾的中心。虽然各部门字面职责清楚，但落实在具体工作之中，由于缺少类似于“110”的对接系统和问责体系，有些基层政府和职能部门往往能躲则躲，能推则推。
更重要的问题在于，现行体制下文本规定的公安派出所的任务与实际承担的任务不相符。目前公安派出所的领导关系是受公安机关和所在地街道（乡、镇）党委、政府的双重领导，以上级公安机关领导为主的体制。由于各地实际执行情况不同，一般来说，城市（城区）公安派出所直接受市局或分局的领导，与当地街道党委、办事处能够摆正位置，理顺关系，而在农村地区，这种双重领导体制带来了较多问题，主要是农村乡镇党委、政府往往把公安派出所混同于一般的职能部门，派公安干警去做一些其工作职责范围以外的事情。一则占用了原本就很紧张的警力，影响了本职工作；二则把公安干警推到群众的对立面，以警察的身份和权力来解决农民群众的思想认识问题。派出所在当地乡镇党委、政府的领导之下，许多实际问题要靠当地政府解决，难以推脱，处于比较矛盾的境地。
1983年，彭真同志在中央政法委员会扩大会议上的讲话就明确指出，政权机关，特别是公安派出所，任务太多，负担太重。派出所干警工作非常辛苦，从睁开眼睛一直到睡觉，半夜里还有人叫门，事情太多，处理不完，负担不了，群众还嫌你没尽责。同时，什么都搞到公安机关去，也有问题。有轻微违法行为的人，特别是违法的青少年，进过派出所的，名誉就不好，在社会上就抬不起头来。被劳改、劳教过，结婚、就业、考学校都有问题。这个问题也要解决。
现在公安机关讲警力不足，很大程度上是基层派出所警力不足。浙江某市2011年部分派出所的接处警情况或许能说明一些问题（见表1-1）。一些国家和地区每千人平均占有警察人数比较也能说明一些问题（见表1-2）。
表1-1 浙江某市部分派出所2011年接处警数量（次）
续表
表1-2 美英日等国家和地区每千人占有警察人数比较
从三个派出所民警月均接处警数量可以看出，派出所职责任务量与现有警力资源之间不平衡（见表1-3）。而且，接处警只是派出所民警的很小一部分工作，这些接处警里面的大量案件需要大量时间去完成，尤其是刑事案件。以Y派出所为例，每天37.2起接处警中，13—15起案件，其中刑事案件3—5起，每个月刑事案件约130件，但是整个派出所刑侦人员13人，每个月能破的刑事案件大约有30件（见表1-4），剩下的100个刑事案件怎么办？
表1-3 2015年1—6月H、Y和Z派出所民警月均接处警数量对比
表1-4 Y派出所刑侦民警月均办刑事案件数量
派出所的“权力清单”被扩大。有人戏谑“如果说公安在中央只是一个部，在基层则顶半个多政府”。老百姓大大小小事情都找公安。据反映，权力清单之类作用很有限，你要做有限政府，首先群众不答应。比如，老百姓希望派出所来管理经济纠纷，如非法集资、非法借贷等，但是国家法律明文规定派出所不准插手经济纠纷，于是老百姓就要集结被集资人到派出所反映问题，但派出所的解释老百姓却听不进去。笔者在派出所调研和工作期间，其实派出所平时处理的案件只占到工作量的30%左右，剩下的事情几乎都是纠纷，而这些纠纷的70%的彻底解决其实都有赖于其他部门，可是老百姓找不到这些“其他部门”，于是就都找到派出所那里去。一个典型的例子是，浙江某中部县级城市曾经为了分流压力，政府专门安排了一个叫“8890”的电话，由政府组成的话务员根据老百姓的需求分流到相关部门来处理，后来老百姓发现，只有派出所的人民警察能够及时到现场处置，其他部门都以“几日之内”答复了事，于是，老百姓还是喜欢拨打“110”。
如果说前面两个内容主要阐述的是派出所的外部困境，那么基层派出所民警的付出与回报不成比例则是派出所的内部困境。
作为公务员序列的基层派出所民警工作量很大，急难险重的任务也相对较多，但这些工作任务和具体表现很难获得上层全面、及时的捕获，即使获得上层捕获，但是基于科层制结构为主要评价依据，以及派出所行政级别和民警职务等级的限制，派出所民警职级很难获得提高，而职级得不到提高，民警的工作报酬等待遇便无法获得提高。虽然近年来公安机关特别是派出所的干部职数得到了较大提升，但与派出所庞大的队伍基数相比，可用资源仍然十分有限。
表1-5 浙江省某地级市各派出所民警职级统计
由于工作强度大，待遇保障达不到期望值，加上内部执法要求趋严和外部群众要求趋高的双重压力，导致一些派出所民警的荣誉感、认同感在不断降低。从2010年浙江某地级市治安支队对全市派出所民警的问卷调查情况看（见表1-6；发放1000份问卷，有效调查问卷807份），民警队伍的身心健康和稳定程度令人担忧。
表1-6 某市派出所民警身心健康与稳定程度调查问卷统计
随着工作压力的日益增大和外部环境的不断严峻，派出所民警队伍的年龄结构失衡。如浙江中部地区某派出所22个民警中，在该所工作三年以上的仅有3人，而另外一个派出所，在全部42名民警中，30岁以下的仅有2人；40岁以上的则有17人，达到总人数的40%。队伍老龄化情况突出，这是全市城区派出所的一个缩影。基层派出所民警的频繁调动，以及一些老民警和骨干民警的流失，导致工作经常出现断档、断层，“传帮带”作用发挥弱化。这种付出与回报的不成比例的现实情况影响了派出所民警的积极性，也就直接影响到派出所的整体综合战斗力。
产生上述困境的原因有很多，有外部的体制原因，也有内部民警积极性的影响；有来自上层规定模糊的原因，也有来自老百姓需求的原因；有历史上的原因，
也有现实的原因。但是，这些原因归根结底有一个共同的特征：外部的、上层的原因是对派出所任务、职权等规定得比较模糊，即便是这个模糊的法律层面的规定也于2009年被全国人大废除；而内部的、老百姓的原因是因为民警对派出所“被扩大的权力清单”并不买账，老百姓对派出所的工作职权范围认识是所有政府部门的“兜底部门”，到目前为止，很少有人去讨论派出所到底在我国国家建设、社会发展和公民生活中承担着什么样的功能。