下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
2012年7月，按照单位统一安排，我到Y派出所参加基层实践锻炼。到Y派出所的第二天，我就跟着参加了当天第一班甲组的“110”接处警。当天的第三个接处警案件“Y所三角地赌博案”至今印象深刻。我们接处警的车很快到一个巷子外面停下，一伙人在赌博，民警乙冲过去牢牢将其中一名赌徒抓住，协警丙去追赶另外几名，一名也没抓住。我们组长民警甲上前将被乙抓住的赌徒教育了一番，又将其放了。同时，甲对着周围围观的人讲道“以后碰到在这里赌博的人大家要积极报案啊，谢谢大家了”。
这个普通的派出所里面一个极为普通的赌博案件（Y所三角地赌博案）
至少让我们不得不面对下面这四个问题。
第一，派出所警力严重不足。比如该派出所虽然有正式民警43名，协警辅警有170余人。但是辖区面积54平方公里，常住人口4万多人，流动人口7万多人，辖区企事业单位2500余家，仅“110”接处警每天40多个。一个典型的现象是，我去Y派出所锻炼或者调研的时候，每次讯问室、询问室门口都排着队。43名警察分三大组来值班，每次值班是24小时，值班要出警，分内的事情，比如刑侦队的案件分配还不能少、治安队的治安案件不能减少，许多年轻民警值班结束没有休息，由于大量的任务也无法休息，都是连轴转。
第二，派出所仅有的警力资源在深挖犯罪与维护社会治安稳定之间应如何选择。虽然表面上看这两者之间不冲突，但是当警力资源特别有限的时候，这个问题就不得不深入考虑。维护社会稳定主要靠防范，深挖犯罪主要靠打击，前者重点在巡逻，后者重点在破案，这与派出所的定位、性质和工作目标有关系，是专项工作重要还是常项工作重要，如何才能更大效益地配置派出所的警力资源，这是一个值得深挖的课题。
第三，派出所的绝大多数案件往往事实清楚，证据确实充分，办理一件就有成果，而且花费时间精力少。民警往往认为案件才是警务活动，而纠纷不是警务活动，
平衡利弊，民警往往更愿意办理案件，而不愿意调处纠纷，这至少与“派出所警务活动和非警务活动界限模糊”，且对于两者的考核缺乏科学评价机制有关。
第四，派出所从根本上解决很多案件纠纷往往需要其他部门的配合。一方面，迫于其他案件和任务的压力，接处警民警解决问题往往就案件而解决，经常没有从根本上解决问题；另一方面，派出所处理的很多案件、纠纷往往要从根本上解决问题才有效益，比如这个案例中，要解决三角地赌博问题，可能需要对三角地广场重新规划设计等，否则，对于派出所来说，抓了前人，还有后人，很难从根本上解决这里的赌博问题。这一方面涉及派出所在基层社会治理中的作用和地位等问题，另一方面涉及的就是派出所与其他部门的分工、配合和相互协作等问题。
由此展开，不难发现，作为基层执法机构的派出所，在理论和实践层面有太多问题需要讨论。后续的观察、阅读和调研越来越支撑我这一想法，具体如下。
从公安派出所的分布看，点多面广，遍布全国，高度分散。它们遍布于广大农村、各个城市、内地和沿海沿边地区，而且随着国家经济建设的发展和斗争形势的需要，公安派出所还将有所增加（以浙江为例，见表0-1）。与同样作为基层国家机构的人民法庭相比，浙江省人民法庭的数量是222个，而派出所的数量则是1128个，后者是前者的5倍，在某种程度上也说明了派出所分布的广泛性。
表0-1 浙江省公安派出所数量与民警数量近年变动情况
大到各种政治任务、为地方经济保驾护航、群体性事件等，小到夫妻纠纷、邻里纠纷，既有各种刑事、行政案件，又有各种纠纷与求助性事务，有人戏谑派出所为“半个政府”。
从表0-2和图0-1中5年数据的对照，笔者依稀看到公安机关所处理案件的数量大小，也就不难理解，派出所在基层一线的重要性。有人可能会产生疑惑，检察院、法院还有二审中处理的案件量，但是我们不要忘记，表0-2和图0-1反映的只是公安机关受理的各种案件的数量，而大量的“110”接处警实际上更多的是纠纷的解决，这些数量并没有反映在表0-2和图0-1中，事实是，据我对K派出所和Y派出所2015年上半年共计7370多个案件的统计和简单分析，派出所“110”接处警所处理的矛盾约70%属于普通纠纷，20%属于案件，根本无法达到治安违法和刑事案件处理的标准。按照这个比例，表0-2、图0-1中公安机关处理的事务还应该要增加3—4倍，这就是现实情况。
表0-2 2009—2013年间全国公检法处理案件具体数比较
续表
图0-1 2009—2012年全国公检法处理案件总数比较
派出所处于基层一线，直接面对群众，与群众接触面最广，其执法形象、执法影响力对于国家基层政权建设、基层社会治理的意义不可小觑，更不言而喻。
从公安派出所所处的环境看，可以广泛联系各阶层的群众，但同时接触社会阴暗面较多。公安派出所广大干警要联系、依靠和组织人民群众去开展工作，完成任务。公安派出所被人们视为人民公安机关的“门面”“窗口”。公安派出所干警的精神面貌、言谈举止、工作态度和办事效率都直接关系党的方针、政策和国家法律的正确贯彻落实，也直接关系人民公安机关的形象和国家的声誉，关系基层社会的稳定与健康发展，而这些是提升国家治理能力的前提和基础。这一点乔石同志曾于1988年7月在辽宁、黑龙江、吉林三省主管政法工作的负责同志座谈会上的讲话中就明确指出，政法机关特别是基层公安局、派出所，基层法院、检察院和公证律师机构等，天天与群众打交道，风气不正就会接影响党与群众的联系，影响政府的形象。
而且，基层公安派出所又直接同形形色色的违法犯罪活动打交道，经常受到“糖衣炮弹”的袭击，某些意志不坚定的干警极易被腐蚀。公安派出所所处的这种环境，对派出所民警的个人素质和执法能力提出了更高的要求。
从公安派出所的工作方式看，活动分散，独立作战。公安派出所的工作范围很广，服务对象很多。一个城市公安派出所管辖几万甚至十几万人口。一个农村公安派出所管辖一个甚至几个乡、镇。他们经常是几个人甚至一个人单独执行任务，活动在广大地域和群众之中，由于处于不断流动状态，因此他们的工作主要是独立思考、独立处理问题、独立完成任务。派出所的这种特点，要求派出所民警必须有良好的政治、文化和业务素质，有严格的组织纪律性和较好的执法素养和能力。
由于处在执法的一线，与老百姓接触面广，接触程度深，因此，派出所又容易成为舆论的焦点。
派出所处理问题的方式和措施多，如调解、和解、执法、刑事司法、管理、服务等，作为国家武装性质的执法机构，其中很多措施有侵犯老百姓私权利的可能，因此，派出所和派出所民警的一言一行容易成为社会舆论的焦点。
公安机关本身的重要性，这是中华人民共和国成立以来各阶段党和国家领导人治理国家的经验总结，是不断被历史证明的。
中华人民共和国成立初期，在第一次全国公安工作会议期间，周恩来同志曾对当时的部长罗瑞卿同志说：“国家安危系于一半”。国家安危，你们担负了一半的责任。这说明党中央、国务院历来是非常重视、关心公安工作的。
1981年1月，彭真同志与公安部几位负责同志谈话中明确提到，我们中国是个十亿人口的大国，公安机关的责任十分重大，出了事尤为危险。
1985年9月，乔石同志在公安部全体干部大会上的讲话中明确提到，耀邦同志提出要树立公安干警的高大形象。
然而，与派出所的重要性不相匹配的是，与研究人民法院、人民法庭和人民检察院的成果相比较，在“中国知网”上通过“题名”“关键词”“摘要”“主题”“目录”等要素搜索到以“派出所”为题的研究成果并不多，相关博士学位论文数目更少，而且大多是世界史、政治学、社会学、管理学和财政学专业博士的成果。从法学、法理学角度研究派出所的作品更是凤毛麟角。
因此，我们需要加强对派出所和派出所民警的关注，需要提高对派出所包括勤务制度在内的很多制度和包括纠纷解决、“110”接处警等很多运行机制的解释力，不断提高对派出所在提升国家治理能力和有益基层社会治理中的地位和意义的认识，这也正是本书主题“派出所功能与国家治理的法治化”的重要缘由。
中国特色社会主义法治理念和中国特色社会主义法律体系已经形成，依法治国从“重法律制定”走向“重法律实施”阶段。
伴随着吴邦国委员长于2011年3月在十一届全国人大四次会议上宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成”，依法治国的推进将从“文本”转到“行动”，尤其是“全面推进依法治国”更是吹响了依法治国法律实施的号角。十八届四中全会报告明确提出“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，“中国特色社会主义法律体系”到“中国特色社会主义法治体系”的过渡成为未来中国全面推进依法治国的典型性特质。作为最主要的法律实施机关之一的派出所，其在未来法律实施中的作用不言而喻。
2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容。习近平总书记在2013年1月全国政法工作会议上指出，“全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设，深化司法体制机制改革，坚持从严治警，坚决反对执法不公、司法腐败，进一步提高执法能力，进一步增强人民群众安全感和满意度，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。湖南、深圳、余杭等省市县地方法治政府指标体系的建设，对作为政府组成部门的公安机关的执法提出了更高的要求。其中，公安队伍的重要性不言而喻，派出所的社会功能如何实现直接关系到这些目标的实现速度和实现深度。
党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。废止劳动教养制度。健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”，并重新审视《宪法》和《刑事诉讼法》关于公检法刑事司法关系的运作原则，即“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。国家进一步从刑事司法活动中加强人的基本权利的保障，这对派出所刑事司法活动提出了新的、更高的要求。
2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，有两处提及公安。分别是“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”；“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。
2014年12月底，中央全面深化改革领导小组第八次会议明确提到“全面深化公安改革”。
地方政府也认识到了公安改革的重要性，《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》里面明确提到“公安改革”
。同时，中央司法体制改革核心内容的进一步强化对派出所功能转型提出新要求。
伴随经济市场化、政治民主法治化和文化多元繁荣发展，派出所的功能正在发生悄言无声的变化。2010年河南省内推动“撤销公安分局、做大派出所”的警务改革。这些地方对派出所大刀阔斧的改革从侧面说明派出所的功能正在也或许需要转型。而笔者调研到的派出所案例也在很大程度上为上述问题做了注解。
改革开放以来，社会利益越来越多元化，社会纠纷和社会矛盾急剧呈现不断增加和扩大的趋势。作为最主要的基层公权力机关之一，派出所在处理和治理社会纠纷方面的作用不言而喻。多元的社会利益带来类型繁多的社会问题：征收纠纷、贪污腐败、黑社会犯罪、毒品犯罪、群体性事件、校园安全事件、交通事故、医疗纠纷……作为治安行政机关和一股刑事司法力量（针对刑事诉讼中的立案和侦查环节讲），作为一线执法部门，派出所必然成为这些纠纷和问题的直接面对者，这些事件的圆满解决客观上需要派出所功能的转变。
无论是做大派出所，还是大部制改革，很重要的一个原因就是让更多警力走到一线，走到前面，“精简机关、夯实基层”。2006年和2007年郑州、江西等地公安机关都在进行改革，当然直接目的就是让更多的民警走到一线，夯实基层，做强基础。
党的十六大、十七大、十八大、十九大报告中，尤其是党的十八届三中全会提出的“国家治理能力的现代化”，十八届四中全会提出的“推进基层治理法治化”吹响了全面依法治理基层社会的号角，十九届五中全会提出的“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能”，这些国家宏观战略传达出的一个亮点就是要创新社会管理体制，以“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”为基调，目标就是要建立和完善政府与社会的合作机制，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络，不断增强政府管理和社会自主管理的能力。
2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”，为社会纠纷解决第一线的派出所的改革和努力的价值取向，提供既有宏观性又有微观性的指引意义。
梳理派出所功能之变迁，可以从侧面去解释我国社会发展的法治取向和每个阶段的法治发展特质。1949—2014年，60多年的跨度，涉及30多次全国政法工作会议精神和四次全国公安会议精神，从经验出发，提供了一个整体性的理解和解释派出所功能变迁乃至整个政法机关社会功能变迁以及其法治取向演进的框架。
第一，形成派出所在基层社会法治构筑中的四大法治功能理论体系。通过派出所执法、管理、纠纷调解等法律实施的研究，基层社会法治建设的研究，最后落脚于派出所在基层社会治理中的法治权威功能、法治弥合功能、法治福利功能和法治批判功能四大功能的构筑。派出所的执法、管理、防范、打击和发动等执法手段与方式基本可以与“法治权威功能、法治弥合功能、法治福利功能和法治批判功能”四大功能的构筑相照应，是分析、总结和诠释派出所有益于基层社会法治建设的全面而又深入的视角。
第二，实证地分析并论证了派出所对内和对外关系网络以及基层社会法治建设与法治发展的关系。“上面千条线、下面一根针”，作为最小的基层执法机构之一，派出所内部有综合办、巡逻队、执法队等，外部不仅要与公安局治安、刑侦、户政、出入境等部门做好衔接工作，还要与乡镇街道党委、政府、人大、乡镇综治办、政法委、派出法庭等处理好各种关系。如果这些关系的处理有法有章可循，那么派出所与村委会、居委会的关系，与当地宗族团体的关系，就更能体现当代中国基层构筑法治社会的复杂性和特殊性。通过派出所发挥法治在基层社会各种纠纷和矛盾中平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。
第三，通过对基层执法机构派出所的深刻认识和运行总结出了三对功能分析模式：“政治功能—法治功能”“社会控制功能—社会协调功能”“为民服务—人权保障”，扩展和丰富了公安法学理论的理论知识，为党的十八大报告中提到的刑事司法制度改革在公安这一层面给出了些许理论解说。
第一，厘清了社会转型过程中社会矛盾类型的划分，尤其对案件、纠纷、求助等现实社会矛盾在理论上给予了解释，在实践中给予了关注，并对此进行了理论界限的分类和解读。与此对应的是，执法、调解、管理和服务等公权力运作模式的理论再解释，提高理论的解释力和公安法治实践的穿透力。
第二，对非常态执法理论进行了较为全面的关注。作为最主要的执法机构，包含但绝不限于法治目标的执法方式和执法路径，暗含了各式各样的法律文本之外潜在法律实施方式，包括纠纷调解、治安刑事案件的执法司法以及管理等各方面，这些形形色色、纷繁复杂的方式构成了一幅当代中国的执法图景。通过分析，笔者对文本规定之外的执法称为“非常态执法”，不是简单粗暴的否定，而是从法社会学的视角客观分析，形成具有中国特色社会主义的非常态执法理论与实践逻辑。
第三，结合派出所的执法评估从更加微观的层面来构筑法治评估的新样板、新路径。
第一，为法治中国在基层社会的全面推进提供新路径。法治中国的基础在基层，基层社会法治的实现是法治中国、法治政府和法治社会真正实现的必然前提。而这同时也是法治中国实现的难点和关键环节，考察、研究和推进基层派出所的法治运行机制、人权保障机制和社会协调机制的建设其实践意义不言而喻。通过派出所法治式地化解矛盾、调处纠纷、主动服务和宣传发动，促进和弥补了效率与公正、稳定与发展、市场与政府、技术与法治之间的张力，同时也化解了法治与民主政治、经济发展、文化建设和生态文明建设之间的矛盾。
第二，试图在实践中提升执法、管理等政府法治建设的水准。这不仅是一个具有中国自身特质的法律实施的学术富矿，还是凝结中国行政法治智慧的缩影。有利于理解和提炼公安机关以及政法机关在整个国家市场经济、民主政治建设、法治进程中的地位和作用。将政府机关“摸着石头过河”和适应中国国情的法治改革实践解释和梳理的理论化，形成未来“全面推进依法治国”中政法机关，尤其是公安机关的角色定位的再细化和更加体系化。同时，对于未来中国政法制度改革也具有学术史梳理和借鉴意义。
作为自清末即存在的派出所，其功能变迁是研究中国法制理论一个极好的视角。更多地运用中华人民共和国成立以来的文献资料，紧密结合中国国情，研究中国问题，在中国自身独特的法制实施学术富矿中进行不断开拓。推进基层社会法治切实地、接地气地实现，进而在实践中自下而上地完成自上而下正在推动的法治中国建设，派出所正是其中最好的助推剂和黏合剂。作为基层最主要的法律实施机构之一的派出所，其在未来法律实施和法律实现中的作用不言而喻。尤其是中国特色社会主义法律体系已经形成，“文本中的法”亟须向“行动中的法”转变的大背景和全面推进依法治国背景下，派出所在法治中国实践推进中的意义重大。