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鄂尔多斯是内蒙古自治区下辖市，位于自治区西南部，辖七旗二区。据相关资料显示，作为呼包鄂城市群的中心城市、省域副中心城市之一，自改革开放以来，鄂尔多斯一直是改革的典型区域之一，同时也是内蒙古的经济新兴城市。
这座城市曾经是中国经济增长最快的地方，在2001年设立鄂尔多斯市之前，这片河套地区在内蒙古属于贫困之地，GDP排名全国倒数。但此后，在上一轮经济繁荣周期中，鄂尔多斯GDP增速连续9年全国第一，人均GDP先后超过北京、上海和香港，成为全国最富的城市 [1] 。然而，奇迹戛然而止。从2011年下半年起，鄂尔多斯房地产有价无市，同时随着2012年宏观经济增速放缓、国际煤炭价格下跌，另一个支柱产业——煤炭业也突然坍塌，“鄂尔多斯光辉”就此停滞。
随后，鄂尔多斯积极寻求产业转型升级路径，国家发改委也把鄂尔多斯列为资源型经济创新发展综合改革试点。鄂尔多斯虽仍立足于煤炭资源，但变简单的能源输出为能源深加工，依托提高能源的附加值来抗拒风险，建起了四个煤化工产业集群及国家清洁能源输出主力基地 [2] 。该地房地产也在不断盘活，新区生活配套不断丰富，入住率逐步增加，2013年，当地政府决定三年内不审批新的房产项目，2014年政府回购了7666套房，用于棚户区改造 [2] 。同时，鄂尔多斯的非煤产业得到了迅猛发展，不但建立了面向全国的绿色农畜产品生产加工输出基地，而且无人机制造等高新技术产业和加工制造业发展也得到大力支持。
2017年1—5月份，鄂尔多斯市公共财政预算收入完成145.7亿元，同比增长24.5%，在建施工项目个数1919个，同比增长35.5%，全社会固定资产投资892.6亿元，同比增长10%，社会消费品零售总额300.2亿元，增长10.2% [3] ，鄂尔多斯提交的这份抢眼的“成绩单”，无一不在彰显着其在经济换挡调速时期中释放出的增长新动能与新活力。
今天，我们再次以鄂尔多斯曾经的危机为例，并非简单重复，而是从城市化与城市发展的“双重视角”出发，围绕资源、产业与承载力三方面，客观地探寻两者存在的问题。毕竟，鄂尔多斯从默默无闻到举世瞩目再到危机突现，而今又逐步走上正轨，仅仅用了十几年的时间。
鄂尔多斯市拥有丰富的煤炭资源，煤炭资源开发是探索鄂尔多斯的城市化起点，用“成也萧何，败也萧何”来形容资源对鄂尔多斯的城市发展一点也不为过，20世纪90年代以前，鄂尔多斯还是内蒙古经济的“后进生”，然而，2002年前后，煤炭的黄金十年到来，鄂尔多斯人开始坐拥大量的财富，煤炭资源成为推动这座城市经济的强大引擎。然而，2011年年底，煤炭量价齐跌，鄂尔多斯经济逐步进入谷底，被债务危机所笼罩。
资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市 [3] 。作为以煤炭开发形成经济飞速增长的鄂尔多斯实际上一直在努力摘掉“煤都”的帽子，并寻找其他经济增长点。然而，对于鄂尔多斯这类城市来说，由于过分依赖资源开发，而忽略了对人才及其他产业的投入，如此一来，城市在发展过程中逐渐失去发展动力，最终陷入停滞甚至是倒退。
（1）产业结构单一，“棘轮效应”明显。资源型产业在鄂尔多斯市的经济发展中起主导作用，这导致了鄂尔多斯市的工业企业对这些煤炭、炼焦、电力等行业的深度依赖。鄂尔多斯市的工业以煤炭、炼焦、电力等行业为主，这些行业已经形成较为完整的产业链，从上游设备供应企业到中游的生产企业，都对基础设施、机器设备、大件耐用消费品、资金技术等方面投入了较大的资金，且设备的使用年限较长，不易废弃，如果转型必将承担巨大的转移成本。这种特点使得企业转型、退出的难度较大，凸显了产业发展的棘轮效应。
（2）资源浪费严重，能源安全问题突出。鄂尔多斯煤炭资源还处于粗放型发展阶段，一方面开采回采率低，煤系伴生矿体未能得到充分开发，导致煤炭资源利用效率降低。另一方面，鄂尔多斯在煤炭开采过程中需要大量水资源的补给，不仅造成水资源的极大浪费，也造成环境污染。根据相关统计，鄂尔多斯每年因采煤而损失的水资源量已达到1.31亿立方米 [4] ，甚至造成了地下水位的下降。由于煤炭资源是不可再生资源，如果不提高煤炭资源的利用效率，可能会面临矿竭城衰的危险。
（3）环境污染严重，地质问题突出。资源开采、运输、使用过程中产生污染物和有害气体，如二氧化硫、氮氧化物排放量呈增长态势，导致环境污染严重，突发环境事件增多。而且煤炭资源的长期开采，也使鄂尔多斯采煤区及周边环境恶化，采煤区地表塌陷、植被破坏、煤层自燃等地质问题严峻，并伴随出现土地干旱、人畜饮水困难等问题。全市采空塌陷区面积已达120平方公里，火区面积达87平方公里，并且每年以3%的速度在蔓延 [5] 。
2001年撤盟建市后，鄂尔多斯中心城区仅含面积近20平方公里的东胜老城区，城市总人口不到20万人。鄂尔多斯城镇化严重滞后于工业化进程，“小城镇，大工业”的矛盾日益突出。鄂尔多斯寻求的另外一条路径便是：大规模、高标准甚至是有些超前的城市化。
鄂尔多斯通过大手笔的地产开发和基础设施建设，快速提高城市化水平，壮大城市规模，吸引外来人口，发展第三产业。2001年后的10年，按照“百年鄂尔多斯、百万人口城市”的行动指南，鄂尔多斯提出了“三化互动”“集中发展”的发展思路和“四个超一”的跨越式发展目标，制定了《关于推进城镇化的决定》，编制了《城镇化发展规划》。同时，紧紧抓住自治区打造呼包鄂城市群的重大机遇，鄂尔多斯喊出了“抓城市建设就是抓经济建设”的口号，“城市化促进产业化”成为主导思想，提出了“拉大、补欠、崛起”的三步走战略和“先规划、后建设”“先地下、后地上”的建设原则，超前构筑全力打造一体化协进的城市核心区。
公开数据显示，到2012年，鄂尔多斯城镇建成区面积由69.2平方公里拓展到243平方公里，中心城区扩展到134平方公里，累计完成旧城拆迁765.4万平方米，新建各类建筑面积6500万平方米，在建项目总投资超过1500亿元，其中包括600公里的高速公路、18个大型变电站以及14个分布在全市各旗县的工业园，每个工业园区的面积均达数十平方公里。鄂尔多斯的在建项目总投资在2010年为800多亿元，2011年为1070亿元。而鄂尔多斯2010—2012年地方财政总收入分别为365亿元、538亿元和810亿元，这意味着，政府每年拿出相当于财政收入两倍的钱来进行城市建设。
几乎所有失败的城市发展案例最终都会归因于该城市产业转型的问题，鄂尔多斯也不例外。然而我们注意到，产业转型升级一直都是鄂尔多斯城市管理者的理念，而且一直在努力尝试及实践中，但最终却以失败告终。
煤炭资源快速带动了鄂尔多斯的经济发展，却也成为鄂尔多斯单一产业结构的象征。十年来，真正支撑鄂尔多斯发展的产业只有煤炭及房地产，而后者也正是源于鄂尔多斯人因煤暴富后资金无处可投造成的。鄂尔多斯政府对于单纯依靠煤炭发展的模式也深感忧虑，并先后打造了装备制造基地、云计算产业园，它们也是政府规划产业转型的抓手，但发展情况并不乐观。
同时，为了降低对外部市场的依赖，鄂尔多斯曾提出大力发展与煤相关的各种重化工业。一批全国之最和世界之最的项目陆续建成投产：亿利能源重化工循环经济产业基地规模全国第一；伊泰集团年产16.5万吨煤间接液化项目全国第一；博源集团100万吨天然气制甲醇项目全国第一。然而，这些重化工业基地及项目的投产并没有拉动鄂尔多斯的城市发展，也并没有给这座城市带来活力。
实际上，鄂尔多斯的发展被激情或其他力量所推行，对客观条件考虑不足。这点从鄂尔多斯大力发展各种重化工业可以推断。这些产业都需要大量的水，而这正是鄂尔多斯最稀缺的资源，加上经济形势不明朗和技术尚不够成熟，这些前沿的煤化工业根本没有条件得到大力发展。而城市的产业定位是由城市管理者制定的，政府的主体作用尤为重要。
探索城市发展成败的根源，最终还是要回归核心“以人为本”。新型城镇化规划频繁地提及“城市承载能力”，并明确要“以人为本”。但鄂尔多斯的发展实践与之相矛盾，不过与一般情况不同之处在于，该矛盾是由于产业单一及基础设施建设过量而造成的，其本质原因当属鄂尔多斯对“以人为本”核心的忽视。
在城市发展过程中，鄂尔多斯不断打造“森林城市”、建设新城区，相对于有限的人口而言，基础设施可以用过量、过于完善来形容。同时，2010年，鄂尔多斯商品房销售面积1009.4万平方米，城区人口仅65万人。同年，北京的商品房销售面积是1639.5万平方米。
到了2012年4月底房地产泡沫破裂后，鄂尔多斯市房地产市场成交量不足10%，呈现出典型的“有价无市”现象。成交商品房主要集中在两种形式：一是过去已认购但因手续不全未签订商品房买卖合同，现在是补签，占销售总量的62%；另一种则是开发企业以房抵债，占销售总量的29%。2006—2011年鄂尔多斯市房价走势如图2-1所示。
图2-1 2006—2011年鄂尔多斯市房价走势（单位：元/平方米）
以2001—2012年为例，城镇建成区面积的年均增长率为37%，而同期的城镇人口年均增长率仅为13.1%，土地城镇化速度远快于人口城镇化速度。意在维持经济持续增长的鄂尔多斯将大力推进基础设施建设作为一个必要手段，却忘记了经济发展的驱动原动力在于人的发展。虽然这种“用基础设施投资拉动经济”是一种普遍的模式，但鄂尔多斯的步子迈得过快，以至于造成“以人为本”的缺失。政府仅给了人们财富暴增的机会，却没有就此搭建起完善的就业能力培育机制，使城市危机突现。
温州位于浙江省东南部，是浙江省辖地级市，下辖4个区、5个县、2个县级市，至今已有2000余年的建城历史。温州交通发达，高铁网密布，与长三角城市群互联互通，温州航空口岸也跻身国家一类对外开放航空口岸行列。全市陆域面积12065平方公里，海域面积约11000平方公里，土壤肥沃，河流湖泊众多，海洋资源丰富。温州自然资源主要为非金属类矿产，素有“世界矾都”“世界蜡都”之称。
作为我国民营经济发展的先发地区与改革开放的前沿阵地，自20世纪80年代中期，温州人民大胆进行市场取向改革，率先发展多种所有制经济，大力推进工业化和城市化，走出了一条具有鲜明区域特色的发展路子，创造了生机勃勃的“温州模式” [5] ，取得了举世瞩目的巨大成就，并一度成为我国改革开放中民营经济的代名词，因此，温州也有着“东方犹太人之都”的美誉。
因辉煌的成就受到世人瞩目的温州在城市建设与发展过程中也曾经历过严重的挫折，房地产破产、民间金融体系分崩离析、银行不良贷款率急剧上升，民营企业纷纷倒闭一度使温州陷入深重的危机之中。
直至2015年，温州地区银行不良贷款率才下调至3.82%，比年初下降0.27个百分点，这是五年来温州的不良贷款率首次出现了下降；2016年，温州GDP同比增长8.4%，高于浙江平均水平0.9个百分点，温州经济已然重新焕发生机。
如今，我们以温州为案例，重新梳理城市发展脉络，探究城市发展过程中存在的问题，从城市优势转变和相关主体协同作用的发挥等方面解析城市发展危机。
由于地理条件的限制，温州当地的可利用自然资源极少，除了矾矿外，几乎没有更多可开发利用的自然资源；同时，温州多样性的地形直接导致了温州人均耕地少、交通条件差，在改革开放之初，温州只有一条通上海的水路和一条路况很差的104国道与外界相接。在此背景下，温州人民自强不息、敢为人先的创业精神，为大力发展民营经济奠定了基础。
温州从自然资源匮乏、经济发展乏力的后进生到民营经济活跃、成为引领我国市场经济发展的排头兵，主要得益于“温州模式”的开创与完善。“温州模式”有如下特征：①生产方式家庭化，温州主要以手工小商品生产制造为主，而此类小商品生产均以家庭为单位生产经营，呈现出典型的“前店后厂”模式；②经营方式专业化，温州模式有专门的工艺分工、产品的门类分工和区域分工等家庭模式分工；③生产要素市场化，温州模式主要按照市场的供需要求组织生产与流通，同时配置资金、技术、劳动力等生产要素；④服务环节社会化。在当时的社会背景下，“温州模式”富有生命力，使温州在改革开放的浪潮中取得了先发性制度优势。
由于人多地少，大量农业剩余劳力向第二、三产业转移，为发展非农产业提供了充足的劳动力。由于过去农村生产力发展缓慢，人民公社的地位一直处于边缘地带，这使得温州以手工业为特点的家庭经济和自发经济在资本主义泛滥的批判声中酝酿成长 [6] ，他们自办了各种非农经营的经济实体，同时通过流通信息网络的建立与完善，为其后来的规模化发展奠定了坚实的基础。十一届三中全会的召开，极大地鼓励了温州人民的创业热情，人们纷纷到外面做生意，干部领着老百姓去办厂子。在各种内外部因素的共同作用下，温州逐渐形成了自身的城市优势和特色产业。
1982年，温州出现创业小高潮，当地个体工商企业超过10万户，约占全国总数的1/10；1983年，温州创办了全国第一个专业市场：永嘉桥头纽扣市场，形成了纽扣市场等十大商品产销基地和专业市场 [7] ；此后，在中央提倡农村发展商品经济、搞活流通的号召下，以家庭企业为主的乡镇企业迅速崛起，家庭工业、专业市场、购销大军迅速发展，形成了“小商品、大市场”的经济发展特色和以“一村一品、一乡一业”为特色的块状经济。通过采取“自我投资、自我建设、自我完善、自我发展”的方式，构筑了以家庭工业为基础、以股份合作经济为导向的“走南闯北、拾遗补阙、小商品大市场” [8] 的经济格局。
在民营经济发展浪潮中，温州形成了具有代表性的制鞋、制革、服装、工业电器、塑料制品、打火机、眼镜、纽扣拉链、印刷包装、制笔等日用品和小商品特色产业 [9] 。通过龙头企业的带动，温州产业发展基本上呈现出“以市场为依托、以龙头企业带动经济及社会发展、以产业发展空间集群为基础”的社会化分工和专业化协作的发展格局，这种方式极大地促进了温州经济与城市的发展。
城市优势的相对性要求城市必须在积累优势的同时，坚持与时俱进的发展观念，提高创新意识，依据市场环境、政策等的改变转换自身优势，创造新的增长点。然而，随着我国市场经济体制的逐步完善以及工业现代化的推进，“温州模式”也逐渐暴露出一些弊端，先发性制度优势消耗殆尽，社会经济问题却层出不穷。“温州模式”的衰落可能是由众多因素造成的，但对城市优势在城市发展过程中的认识深度不够却是重要原因，温州未重视并及时转换城市优势，导致城市发展一度一蹶不振。
“温州模式”在当时的社会经济背景下是具有优势和活力的，但随着外部环境的改变，优势也有可能变成劣势。首先，市场经济制度逐渐在全国范围内建立，许多地区响应发展多元经济的号召，大力推动民营经济的发展，迸发出经济发展的活力，成为“后起之秀”，大环境的改变逐步削弱了温州民营经济的优势。其次，现代工业以规模化、专业化为特征，提倡发挥规模经济优势，逐步提高了工业生产效率，而温州大量的小规模、家庭式生产将不再具有优势，生产方式的竞争归根结底是生产成本的竞争，而“温州模式”处于劣势地位，如果不改变必将被市场淘汰。
此外，“温州模式”本身也存在一些缺点。例如由于缺乏必要的监管和引导，假冒伪劣商品横行，由于众多家庭式作坊企业的存在，浑水摸鱼的不法商户伺机而动，且比较难以规范治理。杭州武林广场焚鞋事件、劣质低压电器伤人事件等严重损害了温州商品及温州人形象。在过去很长一段时间里，温州产品被人们以“劣质假冒货”来称呼，同时，温州这种无序蔓延以经济发展为唯一目标的发展模式，对当地的自然环境也造成了恶劣破坏。
这一系列问题都使温州长期积累的城市优势不断被消耗，并最终于2011年年末爆发出来。快速的工业化，带来了广泛的就业机会，大量外来人口涌入，2008—2010年间，温州常住人口增长114万，但温州并没有为此做好基础设施的准备。外来人口的涌入不断推高房价，2010年，温州房价达1.4万元/平方米，仅次于北上深三大金融中心和三亚、杭州，排名全国第六，在随后的一年，再度飙升了50%，2011年11月时涨到了2.1万元/平方米，比省会杭州还贵1/4。
2008年金融危机袭来，国家发布了四万亿计划以助我国城市能跳过此劫。有些银行为完成放贷指标，大幅降低信贷门槛，本来应用于农业的“互保联保”也被如法炮制到了中小企业贷款上，许多蕴藏风险的贷款项目一路绿灯。资金进入了民间，进入了房地产，但是并没有进入实体经济，据中国人民银行温州中心支行调查显示，温州已有89%的家庭个人、59.67%的企业参与民间借贷，利率高企 [10] 。房地产危机和隐患进一步加剧，实体产业逐渐萧条，但却被市场的热情所掩盖。
随着银行信贷投放量逐渐减少，以小商品经济及房地产经济为支撑的温州市场摇摇欲坠，终于在2011年温州金融危机爆发，其时温州出现了大量实体企业纷纷倒闭、外来人员投诉无门的困境。随着倒闭的企业及讨债者的增多，当时在温州盛行的地下钱庄由于违约者太多被迫清盘，整个民间金融体系趋向分崩离析。企业倒闭，劳动力外流，随之是房地产政策的收缩，房价在2011年达到顶点的2.1万元/平方米，维持几个月后，开始雪崩式下跌，2012年一年时间就下跌了20%。随着房价的下跌，本来通过“购房→抵押贷款→再购房”进入的杠杆操作模式也失灵了，部分投机者被迫变卖房产还贷，进一步增加了住房供给，打压了房价 [11] 。
温州付出了惨痛的代价，2012年温州地区生产总值、固定资产投资和社会消费品零售总额的增速下滑明显，人均GDP增幅、财政总收入等多项指标得不到提升，直到2016年才逐渐恢复增长。2010—2016年温州地区经济增长情况见表2-1。
表2-1 2010—2016年温州地区经济增长情况
总的来说，温州未能把握自身城市优势，在关键时期未能进行产业的升级改造，城市优势转换失败，致使跌入发展危机之中。从城镇化的发展规律来看，城镇化的发展必须依托于当地产业，尤其是非农产业的发展，通过产业的快速发展带来足够的资金支持，才能进一步吸引人才的流入，以最终形成人口流入和需求扩大的良性循环。
城市的优势实际上是有机的，自发现利用之时并非一成不变，而是随着地区发展环境的变化而不断变化的。
在温州的发展历程中，温州的民营经济作为城市发展及建设的最大动力机制，有着极为封闭的特征：传统的企业家族式管理封闭、排外，没有系统的人才激励模式，因此，流入温州的人口多处于产业链下游的初级加工环节，无论在融资还是科研创新上都掣肘明显，除了一味仿制之外并不能为温州的产业升级转型提供任何动力，使得温州企业难以做大，整个城市的经济发展也处于尴尬地位。
就城市建设发展方面来说，温州的政府主体作为城市建设与发展的“看得见的手”，在发展之初出现了缺位。在温州城市的发展历程中，公共基建投资不足，城市缺乏在交通、建设等方面的系统管理，导致温州出现了典型的“民富城穷”的局面。当外来人口大量涌入之时，由于现有住房条件极其恶劣又缺乏足够的住房来满足，高额的生活成本大大降低了温州城市的吸引力，人口流入量逐年减少。加之温州本地人大量移民，导致温州本土的城市发展及建设缺乏人才资源，城市发展乏力又带来了新的城市问题，导致城市的发展后劲不足。