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洪武元年朱元璋的诏令宣告若有荒闲土地准许人民自由去开垦，开发耕种了，就当作自己的田产。要是原来的主人回来了，地方官府应该另外找一块附近的荒田交给原主，让原主也去垦荒。
而且同时进行合理的土地分配。依照垦荒的能力与成绩，一个人能够开垦多大一块地就让他永久占有多大，本来的地主回来的，不需要还他等量的土地，而是看他带了多少人，有多大能力垦荒，才给他多大的土地。
这是收拾元末战乱局势的一种方式，然后将新形成的土地所有权登录在鱼鳞图册里。因为是划出一块块土地，在上面写所有权人及相关资料，每一页看起来都像是鱼鳞般密密分布的一片一片，所以叫鱼鳞图册。
鱼鳞图册在统治上大有用处，中国传统国家财政收入主要来自农业，但税赋不容易有完整、明确的数据，随着时间推移就出现了许多逃避征收的漏洞。鱼鳞图册以图配文，上面翔实登记土地相关数据，面积、等级、税额，还有清楚的土地所有人数据，它就成了国家税收最重要的依据与保障。
鼓励垦荒，再将垦荒土地严格登记在鱼鳞图册中，鱼鳞图册的内容不断扩张，涵盖的范围愈来愈广，朝廷对于土地的掌握就愈完整愈严密。有效控制下的土地，是近世后期关键的政治、社会安定力量。
朱元璋的另一项政策，是提升佃农的地位。近世前期宋朝时，地主对于佃农拥有很高的主宰权，宋律规定地主杀了佃农要赔偿五十两，并负责埋葬；但到了明朝法律中，就取消了这样的特殊关系，地主杀了佃农就是杀人，以一般杀人罪来处罚。
朱元璋又特别在“皇诰”中明确佃农与地主的行为规范，准照一般辈分关系。也就是佃农将地主视为长辈，依照晚辈对待长辈的方式来对待地主。这已经减少了佃农与地主间的不平等距离，更重要的，他要将地主、佃农关系纳入亲属礼仪系统中。
这份“皇诰”中另外申明：如果地主、佃农之间有亲属关系，那么亲属之仪有优先性。如果佃农是地主的表叔，那么地主仍然要以侄儿之礼待之。亲属原则凌驾于主佃经济关系之上。
可以想见，如果没有后来引进了甘薯、玉米、马铃薯等作物，即使在朱元璋的政策坚持下，垦荒也会有其限度。新的作物大幅延长了垦荒政策的推行时间，以及其推行的范围。