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郭良惠
彭云业
摘 要： 行政决策，尤其是重大行政决策是影响公共福祉的典型政府行为，重大行政决策的正当性、合法性与合理性直接影响到人民群众的切身利益。因此，明确重大行政决策的范围，加强对重大行政决策权的监督具有重要的现实意义。本文从四个方面提出地方人大加强对本级政府重大行政决策权监督的建议。
关键词： 地方人大 监督 重大行政决策
2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大工作报告中提出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”根据十九大精神，本文重点讨论地方人大对本级政府重大行政决策权的监督。
决策是人类社会一项重要的实践活动，行政决策是具有行政性、法定性和公共性内容的决策，它作为决策的一种，构成行政机关开展下一步工作的重要依据，成为一系列执行具体行政行为的支撑。
行政决策按照其重要程度，可划分为一般行政决策与重大行政决策。一般行政决策具有裁量性特点，即为了实现高效行政的要求，针对一般的、具体的决策事项，赋予行政机关自由裁量权。而重大行政决策，多关乎国家发展战略或者区域发展的全局，已经超出了自由裁量权的可控范围，对其进行专门研究，具有重要的行政法学意义。
行政决策何为“重大”，当前并没有法律、行政法规对此范围作出明确界定，仅散见在一些地方政府出台的规章或规范性文件中，这些规章或规范性文件通过概括、列举、排除等方法对重大行政决策作出了界定。
第一，概括法。学界尚未形成统一的定义，有学者认为，重大行政决策是指具有全局性、基础性、战略性特点的行政决策；或是对所辖区域内的众多公民利益产生深远影响的行政决策。
第二，列举法。对重大行政决策的特征从逻辑上进行分析，并将其本质内容逐一地、全面地罗列出来，在实践中予以指引。但此方法往往不能避免兜底条款的存在，因为社会发展日新月异，单纯机械的列举可能在日后出现漏洞，兜底条款的涵盖性和灵活性恰巧弥补这一不足。
第三，排除法。各地方对于重大行政决策排除事项的规定尚且存在差异，行政法学界普遍认同的是，重大行政决策的排除事项应包括：行政立法、行政强制等行政行为，以及调解、仲裁等居间行为。
“重大”是一个不确定的法律概念，一般行政决策和重大行政决策的区分
，只是行政决策最基础的划分，并不能以此来明晰重大行政决策的范围。笔者认为，应协同运用多种界定方法，相互配合，以此来指引实践。
2015年10月11日，姜明安教授主持起草的《行政程序法（专家建议稿）》中，进一步明晰了重大行政决策的范围，包括：“国民经济和社会发展规范、财政预算、决算以及重大资金的安排；政府重大投资项目、重大国有资产处置决定以及重大自然资源的开发利用决定；重要的区域规划和专项计划；行政管理体制和政府组织机构的改革；公共服务、社会管理、市场监管、环境资源保护、交通管制等方面的重大措施；重要的行政事业性收费与政府定价的重要商品；服务价格的确定和调整；制定行政法规、规章、规范性文件所涉及的重大事项；行政机关认为需按照重大行政决策程序作出决定的其他事项。”
关于山西省重大行政决策权的范围，《山西省人民政府关于健全重大行政决策机制的意见》中采用列举式方法提出重大行政决策是指由县级以上人民政府依照法定职权，对关系本行政区域内经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大事项作出的决定。
此外，四川、内蒙古、广西等省级政府出台的相关制度规范都对重大行政决策所包含的事项作了列举，对比中发现，各地对属于重大行政决策事项的范围各不相同。作为一项重要的公权力事项，如若没有全国性的统一标准对其进行界定，其责任追究制度的建立也就无从谈起。因此，笔者认为应当完善重大行政决策的顶层设计，在法律层面对重大行政决策事项范围进行界定，形成较为统一的标准。
地方人大对本级政府重大行政决策权的监督途径包括政府重大行政决策出台前向人大报告和地方人大对政府重大行政决策权程序的参与。关于这两方面，对人大、政府而言，当前对此探索不多，因此加强这方面研究，落实好这一规定，显得尤为迫切和重要。
《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定地方人大及常委会的职权，《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定了各级人民代表大会常务委员会有权依法对本级政府行使监督权，政府也可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。
现实中，重大行政决策权的范围都是由政府认定，政府认为是重大行政决策事项，它就要向地方人大报告，政府不认为是重大行政决策事项，它就不向地方人大做报告工作，这就容易造成政府借机避开地方人大的监督，逃避责任。因此应当提出，只要地方人大认为是重大行政决策，它就可以要求政府向地方人大报告。理由如下：
第一，地方人大对本级政府负有监督权，《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确予以规定。
第二，政府是重大行政决策行使者与认定者，对重大行政决策的范围，我国大部分采取列举加兜底条款的模式予以规定，政府可能会规避地方人大的监督，逃避责任。
第三，由于行政的多样性，社会的复杂性问题，法律法规不一定能全方位考虑到社会的各方面。因此，还应当充分考虑社会影响，对法律法规规定以外地方人大认为是重大的事项，也可以要求政府作出报告。
党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”说明重大行政决策的五个环节已经从具有合理性的必然要求，上升为在决策过程中具有法律强制力的刚性程序。因此，严格按照法定程序进行决策，是治国理政的基本要求和重要程序
。
要建立健全决策的程序，不仅应当抓好决策的相关环节，而且应要求处于平等地位的个人参与决策过程，具有充分自由的发言机会，从而使决策更容易获得人们的共鸣和支持
。因此，笔者认为在重大行政决策程序过程中，应该允许有地方人大及常委会的参与，将权力机关作为法定监督机构，加强地方人大对重大行政决策的监督。
党的十九大工作报告指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”党的十八届四中全会把公众参与确定为重大行政决策法定程序的第一步，可见，激活民主参与对于重大行政决策的监督，有着规范性的要求
。
笔者认为，一要广泛发动公众参与重大行政决策。一方面可以要求由决策机关就计划决策事项通过媒体进行广泛报道，也要善于利用媒体收集公众意见；另一方面要求决策机关就计划决策事项召开公众代表直接参与的座谈会、论证会等。
二是要拓宽公众参与重大行政决策事项的范围，增加政府重大行政决策事项的公开透明度。
三是对公众参与重大行政决策的意见和建议，政府要认真对待。地方人大也要向政府积极传达公众的意见，监督政府认真研究公众意见并做好后续处理。
为加快我国法治国家和民主政治建设进程，改善地方人大对政府重大行政决策权的监督，必须加快政治体制改革，正确处理党委和地方人大监督过程中的各种关系，以及和社会生活中其他监督主体之间的关系。
第一，规范政治运行体制，处理好党委和地方人大之间的关系。党的十九大报告明确指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”
一方面，党的领导地位不能变。十九大报告中关于党的建设总要求开宗明义提出要坚持和加强党的全面领导，明确中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党是领导一切的，是最高的政治领导力量，各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。
另一方面，转变党的领导方式和执政方式。十九大报告指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”坚持三者有机统一，必须通过国家根本政治制度推进制度化。人民代表大会制度作为根本政治制度，为实现党的领导、人民当家作主、依法治国提供了有效可靠的制度载体，为实现“三者有机统一”创造了根本制度环境和重要运行条件。
第二，规范协调地方人大监督和其他监督主体之间关系。地方人大监督效能要充分发挥，就必须注意与其他监督主体的配合和协调。
党的十九大工作报告中指出要“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生，对本级人民代表大会及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。
在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。增强党的自我净化能力，根本方向是实现党的自我监督和人民群众监督相结合，以党内监督带动其他监督，建立更为科学、更加严密、更加有效的中国特色监督体系。
《宪法》《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》都对权力机关对行政机关的监督和审查进行了规定。从我国宪法和相关法律的规定来看，地方人大对重大行政决策的审查具有相当的优势，但由于重大行政决策立法层面的不完善，中央没有统一的立法，各地颁布的地方政府规章和规范性文件也都将重大行政决策合法性审查的主体规定为政府法制机构，地方人大作为权力机关和监督机关，并没有被赋予审查主体的身份
。因此在加强重大行政决策的权力机关审查方面，笔者认为应从以下两方面进行完善。
1.将地方人大对重大行政决策的合法性审查纳入到法律规定中。地方人大是权力机关，宪法和监督法都赋予了地方人大监督权，审查是地方人大众多监督方式中的一种，合法性审查为审查中的一部分，由地方人大对重大行政决策进行审查符合宪法和法律的规定。
2.建立地方人大审查专员制度
。19世纪，瑞典创建了议会监察专员制度
，被欧美和部分亚洲国家借鉴。我国可借鉴其他国家的经验，建立地方人大审查专员制度，由审查专员专门负责重大行政决策的合法性审查，审查专员具备专业的法律知识，对重大行政决策进行主动审查，在决策作出前对决策的权限、程序、内容和依据进行合法性审查，保证合法性审查的公正性和独立性。
责任追究主体的明确，是重大行政决策法律监督的前提性要素，如若追责主体不明确，即使追究了相关人员的责任，其权威性也会受到很大程度的质疑
。
人民代表大会作为宪法责任追究主体、行政机关作为行政法律责任追究主体、司法机关作为刑事法律责任追究主体是通行做法
。各级人民代表大会作为我国根本政治制度的制度载体，切实发挥其宪法责任追究主体地位是非常有必要的。
监督行政机关的重大行政决策是立法机关的重要职能，监督手段主要包括：立法权、人事任免权、调查权、质询权以及立法审查权等。因此，在异体追责形式中，我国应当重点强化地方人大的追责权力，对行政机关重大行政决策权进行监督并追究责任，是宪法赋予人民代表大会的法定职权，也是必须履行的义务。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强地方人大对本级政府重大行政决策权的监督非常重要。通过激活民主参与意识，发挥人大主导作用；处理好人大和其他监督主体之间的关系；加强地方人大对本级政府重大行政决策的审查机制和责任追究机制，能更加有效地加强地方人大对本级政府重大行政决策权的监督，这是习近平新时代中国特色社会主义思想在人大工作中的贯彻落实，也是全面推进依法治国进程的需要。