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环境领域的灾害一直是人类生存与安全的大敌。国外对环境灾害的研究始于20世纪70年代。在此之后，人们逐渐加深了对灾害的认识：环境灾害是对人类或自然构成潜在威胁的事件，这些事件是在自然或人造环境中产生或传送的。国外80年代的研究认为，环境中的事件只有影响人类及其生活的时候才能成为灾害。环境灾害首要关注的就是那些通过急性的物理或化学甚或是核辐射的损伤直接威胁人类生命和财产的事件，即极端的地球物理事件、生物过程和技术事故，它们向环境释放了异常高强度的能量或物质，并对人类生命和经济财产产生了大规模意外威胁。它们越来越频繁地发生，强度及破坏力引起全球持续恐慌。20世纪90年代以来，国外学者在环境灾害的易损性、社会响应、风险感知和风险交流等方面进行了广泛的研究。
环境灾害这一概念之所以引起一些学者的重视，是与当前人类面临的严重的环境污染和环境问题密不可分的，像化学烟雾，人类农业、工业生产和生活污染导致的环境污染和环境灾害等。污染问题是环境系统的一种异常状态，当环境污染日积月累，由量变到质变，使环境系统的结构与功能遭到严重破坏，以致环境系统处于或接近崩溃状态时，环境灾害才真正形成。环境灾害涉及人类生命和财产的安全，是突发性事件，预警时间短，需要灾害快速应急反应。环境灾害引起的损失以直接损失为主，多在数天至数周内产生。环境灾害引发的危机（包括信任危机）和后果需要政府的有效与及时应对，从而尽快消除危机本身和危机带来的社会恐慌与不满情绪。这需要政府部门做好相应的“危机管理”与“危机交流”。
科技隐患等现代性风险的威胁使得现代政府随时面临各种风险及质疑。灾害是一种典型的压力情境，政府面临来自各方面的压力。危机出现所产生的社会经济影响和政治压力往往会转化为变革的推动力和催化剂。导致危机出现的因素和发展的薄弱环节往往会受到政府和社会的关注，从而成为新的发展领域。从公共管理的意义上而言，危机的出现具有发现公共问题、推动公共问题进入政府议程、促使政府制定有效的公共政策、解决公共问题的功能；危机的出现会促使政府重新评估其制度、政策和行为，具有改进政府管理之缺失的作用。一言以蔽之，危机既是灾难和痛苦，但也是发展和创新的机会。
在20世纪70年代的美国，为应对环境灾害引发的政府管理危机，“风险评估”在管理过程中的作用得到提升。早期的风险评估主要使用毒理学、流行病学及概率风险评估等方法，并不包括风险交流的内容。
风险专家们把精力集中于风险规制科技的设计、执行和运转，他们认为只要能把风险控制在可接受的范围内，就没必要向公众谈及风险。在1985年之前的美国也有一个简单忽视公众的阶段，认为“绝大部分人都是愚蠢、非理性的。必须保护公众的健康和环境，但绝不让他们参与风险政策制定，因为他们只会把事情搞砸”
。在投入大量技术、资金和行政资源用于风险评估和风险管理的同时，虽然社会安全水平得到了提高，公众的安全感和满意度却不断下降。在美国，20世纪80年代以来，公众不再像从前那样甘愿把保护人类环境和安全的希望寄托在政府和科学专家的手中，人们要求获得知情权和参与公共政策的权利，各种抗议和社会运动此起彼伏。
1984年12月3日，美国联合碳化物化公司在印度中央邦博帕尔市的农药厂发生爆炸，氰化物泄漏，造成了2.5万人直接致死、55万人间接致死、另外有20多万人永久残废的人间惨剧；环境遭遇重创，是历史上最严重的工业化学事故。因为这场灾难，现在当地居民的患癌率及儿童夭折率仍然远比其他印度城市要高。这起震惊世界的工业污染事故促使美国政府于1986年立法，在SARA法案（Superfund Amendments and Reauthorization Act，即《超级基金修订与重新授权法案》）第三章“应急反应与社区知情权利法案”（Emergency Planning and Community-Right-to-Know Act）中明确规定，化工企业要注意制造、存放、贮藏、搬运、排放化学物质及其风险，并且有告知民众相关信息的义务。
知情权构成了美国环境领域风险交流的权利基础。80年代中后期，以风险评估、心理学、传播学三大学科为支柱的风险交流研究应运而生，备受重视，它致力于调和政府、企业界、科学界和公众之间关于风险问题日益激化的矛盾，通过各种沟通方式增进相互了解，促进一种新的伙伴和对话关系形成。
在环境领域灾害频发的背景下，从20世纪70年代开始，西方国家先后兴起了新公共管理运动，从而形成了服务导向型公共管理，它是以政府为主导的社会多种力量合作共治的社会治理方式和实现公共利益最大化的过程和管理活动，是人类从工业社会进入后工业社会所发生的管理范式的转换。从学术界的相关研究可以看出，回应性、高效率、服务性、责任性、法治性、有效性、透明性、合作共治等都是政府治理方式变迁的方向。
其实人类很早就对食品安全问题有所认识。古人通过长期的观察与验证，总结、确定了人类可安全食用的食品的范围，对腐肉、病肉或死畜肉、不干净的食物禁止食用。生产的发展促进了社会的分工，商品交换和利欲追求使得食品的安全保障问题出现了新的因素和变化，食品生产和交易中出现了制假、掺假、掺毒以及欺诈的现象，由此也开始出现规制食品安全的古代法律。《汉谟拉比法典》、古罗马法均对食品的假冒、污染等问题作过广泛的规定；中世纪的英国为解决石膏掺入面粉等事件颁布了面包法；19世纪中后期的美国，据说当时牛奶掺水、咖啡掺炭的事件时有发生，更有在牛奶中加甲醛、黄油用硼砂做防腐处理的事例。
进入20世纪以后，食品工业应用的各类添加剂日新月异，农药、兽药在农牧业生产中的重要性日益上升，环境污染导致的对食品的污染不断加重，农产品和加工食品中含有毒有害化学物质的问题越来越突出。尽管农药和其他农业化学品的应用对近半个世纪以来世界农牧业生产的发展贡献巨大，农药种类和使用方法不断更新改进，用药水平和残留水平也在下降，但农产品和加工食品中种类繁多的药物残留至今仍然是最普遍、最受关注的食品安全课题。20世纪60年代，世界卫生组织和联合国粮农组织制定了《食品法典》（简称Codex），并数次修订，规定了各种食品添加剂、农药及某些污染物在食品中允许的残留限量，供各国参考并借以协调国际食品贸易中出现的食品安全标准问题。尽管控制这些化学品合理使用以保障丰足而安全的食品生产和供应，其策略与途径已初步形成，食品安全管理开始走上有序的轨道，但是，还有大量的有关添加剂、农药等化学品的认证和再认证工作，以及食品中残留物限量的科学制定工作有待解决。
在过去的二三十年里，农业和食品工业的一体化以及全球化食品贸易的发展正在改变食品的生产和销售方式，食品和饲料的异地生产、销售为已知和未知的“食源性疾病”
的广泛传播和暴发提供了条件，世界各大洲均有严重的食源性疾病暴发，各国政府和消费者对食源性疾病暴发给予了前所未有的关注。同时，日趋加速的城市化、财富的积累及生活方式的变化导致食品的运输、储存及制作的需求增加，人类社会发展的多个方面通过人类食物链对食品安全的影响进一步显露出来，而人类对全球生态环境变化及其与自身生存发展关系的认识深化，激发了人们的生态环境保护意识。这就使食品安全再次作为人类面临的重大生活或生存问题，从多个侧面被提上议程。近年来，食源性疾病的爆发性流行仍在世界不同国家不断发生，世界各国的癌症发病率及其他与环境和饮食营养有关的慢性病不断上升，人类进入核时代以后食品安全性中的核安全问题亦构成食品安全的新威胁。
药品不同于一般的商品，一方面它关系着全民的健康与福祉；另一方面复杂的成分和高度专业化的使用又使得药品不良反应带来的安全隐患难以被觉察，一旦爆发则不仅给用药患者的生命健康带来重大伤害，某种程度上甚至会造成社会公众的恐慌。对药品安全的威胁主要是来自药品的缺陷、药物副作用、错误用药、医疗器械使用错误以及其他不确定风险。纵观世界各国，最初的药品安全保障主要是来自行业自律，但工业化和城市化进程开始后，传统的安全保障体系越来越不能适应社会发展的需求，国家通过强制性手段加强了对药品的监管，但同时也综合利用了志愿性手段及混合性手段。
随着药品安全问题与食品安全问题一样，已然成为公共安全问题，人们对食品药品安全的关注度不断提高，为安抚民众的不安情绪与恐慌，以及满足公众的知情权要求，风险交流制度从最初的环境领域被引入政府对食品药品安全的日常公共管理之中，尤其在食品安全风险分析领域，如食品安全标准的制定、食品安全风险评估、食品安全风险管理的过程中，国外开展的较为普遍，并在国际层面上形成了一定的规范，在西方发达国家亦积累了丰富的经验和形成了相对完善成熟的制度。
在1985年之前的美国也有一个简单忽视公众的阶段，政府的信息发布遵循着传统线性关系模式，即风险评估（专家）—风险管理（政策制定者）—信息发布（面向公众）。
且政府或企业所掌握的大量信息往往轻易不向公众披露。纵使有需要向公众披露的信息，也都是单一的、片面的、精心包装的信息，只要能将风险控制在可接受的范围内，就没有必要向公众谈及风险，公众的知情权没有得到应有的保护和尊重。这种单向的信息沟通模式是由精英向普通公众传递科学与技术信息的过程，它强调专家向非专家的单向信息输送即“单向告知”，注重的是危机发生后的信息发布与传播，其功能是告知、说服和教育公众，使他们按照专家提供的方式理解风险问题或接受某种风险。这种方式实际上是一种以“辩护”为价值取向的事后信息沟通模式，对于危机发生前的风险信息和风险预防缺乏告知程序，公众是被排除在决策过程之外的被动的一方。1984年的工业化学事故改变了这一走向。1984年12月3日美国联合碳化物化公司在印度中央邦博帕尔市的农药厂发生的氰化物泄漏事故，是历史上最严重的工业化学事故。这起震惊世界的工业污染事故催生了1986年SARA法案，其第三章“应急反应与社区知情权利法案”中明确规定，化工企业要注意制造、存放、贮藏、搬运、排放化学物质及其风险，并且有告知民众相关信息的义务。这一规定要求企业必须保证美国民众关于工业风险的知情权，政府有权依据保护美国民众知情权的法律规范，迫使企业承担更多的信息告知义务。知情权构成了美国风险信息沟通的权利基础。在遇到食品安全问题时，美国的食品安全体系中有一些核心的法律规范支撑着处理问题的程序。首先是政府信息公开。美国食品药品管理局（FDA）掌握着数百万份关于食品和药品安全的文件，包括对公司的检查结果，以及食品安全操作与管理程序手册，任何人都可以在其网站上找到FDA 的原始检查报告。其次是风险交流。在食品安全危机中，公共卫生部门如何与公众有效地就风险进行沟通，也是如今美国食品安全机构面临的最大挑战之一。FDA秉承的主要原则是：一旦爆发食品安全问题，考虑决定何时何地同公众就风险进行沟通，主要目标是保护公众的健康和知情同意权，而非保护食品行业。
由于公众对健康、安全环境议题的关注度和信息需求的不断提高，社会知识不断增长和媒体的报道动员，涉及风险管理“知情权”的法律研究和理念传播不断深入人心，公众对风险管理权威产生了极大的不信任，他们不再满足于简单的事后“知情”，而要求更多的信息获取和全程参与机会，各种抗议和社会运动此起彼伏，单向的信息发布模式走到了尽头，无以为继。如何实现政府、企业、专家和公众之间关于风险的认知与对话，成为摆在管理者面前的重大课题。美国在20世纪80年代中期建立了一批进行风险交流的基础研究和应用中心，它们为企业和政府的风险沟通提供指南和实际建议。
以1986年为界，“风险交流”开始成为引人注目的研究热点，1986年7月，全美首届“风险交流全国研讨会”在华盛顿举行。
美国风险交流研究的兴起，体现了70年代以来西方风险研究由强调权威控制、专家决策向关注公众认知、多元沟通的整体范式变迁。进入21世纪以来，美国风险交流研究在生态、科技风险之外，向恐怖袭击、公共交通安全、司法制度等新的社会风险议题领域拓展，体现出新的理论生命力。
公众参与作为一种现代新兴的民主形式，在西方民主国家也不过几十年的历史。公众参与概念的提出源于美国学者阿诺德·考夫曼在1960年提出的“参与式民主”和约瑟芬·贝斯特在1980年提出的“协商民主”。大约在20世纪90年代，公众参与的概念、理论开始传入中国并逐步兴起，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。
公众参与强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。公众参与不包括选举、街头行动和个人、组织的维权行动。公众参与是党的十六大和十七大报告中特别强调的发展社会主义民主的重要形式，在立法、公共事务决策以及基层治理等方面都出现了多样化和生动的参与景象，是解决社会矛盾的制度性手段。公众参与强调公共机构与公众在参与过程中的互动性，其中，公共机构是公众参与的主题，而且是主导方；公众是参与方，一般是被动方。
但是中国公众常常会在公共机构没有主动开放公众参与的情况下，通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某一公共决策或治理行为施加影响，迫使公共机构与公众产生互动，政府由此而经常显得有些被动。
“社会共治”一词最早是由时任国务院副总理汪洋于2013年6月5日在《全国食品药品安全与监管体制改革工作电视电话会议上的讲话》中首次提出。
这是在我国食品安全监管的严峻形势下，政府治理理念的一次调整和重大转变。汪洋副总理在讲话中提到：“要凝聚食品安全强大合力，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法制保障的社会共治格局。”2014年李克强总理在政府工作报告中也明确指出“建立从生产加工到流通消费的全程监管机制、社会共治制度和可追溯体系”。2015年4月24日审议修订的《中华人民共和国食品安全法》第3条明确将“社会共治”列为立法理念和食品安全监管工作的基本原则之一，自此，社会共治成为食品药品安全领域的热词。国家食品药品监督管理总局原局长张勇在关于《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》的说明中谈到了食品安全法修订的总体思路，其中谈到“实行食品安全社会共治。充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局”。
社会共治是新《食品安全法》增加的一个重要理念和工作原则，也是一个宣传亮点。据学者分析，立法中凸显“社会共治”有四方面的背景因素：一是现阶段食品企业呈现数量多、规模小、分布散、集约化程度低的样态；二是我国食品安全监管能力明显不足；三是世界范围公共管理理论深化，社会系统的运作除了公共权力、私人权力之外，还有一种社会权力，这种权力是采用分享、共治的方式运作的；四是十八大以来党和政府对社会共治提出了明确要求。
对于社会共治一词的基本含义，目前并无统一的认识和界定，字面上有社会共同治理之意。在“社会共治”被提出之前，“公众参与”“社会协同”等词也被用来解释食品安全管理工作的内涵。面对复杂而艰巨的食品安全监管形势，世界卫生组织1999年首次提出了“责任分担”的理念，强调保证食品安全需要政府、企业和消费者的合作与参与。但从内涵上讲，既往提到的公众参与、多方协作、社会管理等无疑属于社会共治的范畴，是实现社会共治的重要手段和形式。
所以，建立食品安全长效监管机制，不仅有赖于食品安全监管体制的完善，发挥公权机关的应有作用，同时也必须发挥社会各方面力量。食品安全的社会共治主要依赖市场机制、法律的私人实施、立法和执法中的公众参与、社会组织等路径与力量，与公权监管一起共同促进食品安全法律的有效实施。
故相当多的专家学者认为，真正切实有效地落实食品安全社会共治的举措应该是建立食品安全利益相关者参与的食品安全风险交流制度。
那么，切实体现社会共治理念的举措该是什么呢？国家食品药品监督管理总局法制司徐景和司长的阐释给出了极其明确的答案：食品安全社会治理的理念需要有效的制度机制加以深化，一是建立风险交流制度，二是建立多元参与机制，三是建立社会评价机制。共治的前提是共识，而共识的形成主要靠风险交流。
眼下最迫切的任务就是通过广泛、深入的交换意见和看法，促使生产者、监管者、消费者等利益相关者理性交流、科学认知，加强与公众的食品安全风险交流，引导各方主体回归到科学理性的基础上共同协商、达成共识。
新的《食品安全法》尽管没有使用风险交流的字眼，
但该法第23条明确规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。”而在该法修订草案的说明当中是明确表述为“风险信息交流制度”的，故可以说，有关风险交流的原则性规范在法律层面上已然确立，围绕风险交流的进一步立法与实施活动将以此为有效的法律依据，继续深化与完善。
其实，2012年6月发布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》和国务院办公厅印发的《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，在谈到风险监测评估体系的建设目标、总体布局与主要任务时均已提到了风险交流。“十二五”规划明确要把“国家级风险评估机构建设成为人才结构合理、技术储备充分、具有较强科学公信力和国际影响力的食品安全权威技术支持机构，能够全面承担食品安全风险监测、评估、预警和交流等方面的技术保障工作”。“在综合分析研判监管执法、风险监测、风险评估、风险交流等信息基础上，分层次、多渠道地开展科学有效的风险预警。”
2013年3月国务院办公厅印发的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》在关于内设机构的规定中，更是明确赋予食品安全监管三司“组织开展食品安全风险预警和风险交流工作”的职能。
2014年1月卫生计生委根据《国家食品安全监管体系“十二五”规划》和《国务院关于加强食品安全工作的决定》制定公布了《食品安全风险交流工作技术指南》。
2014年年底国家食品药品监督管理总局也启动了风险交流指南（工作规范）的起草制定工作。目前正在广西、重庆、陕西、吉林四地尝试工作规范的试点。随着《食品安全法》的深入实施，风险交流工作将全面启动。