下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
从立法角度，或者在立法环节，如何保障法治的顺畅运行，是全面依法治国的重要组成部分。
法治的核心，就是严格依法办事，确保所有人都是法内之人，所有的大事都要经法律定夺；而不能有法外之人，干预法内之事，使结果超出普通人对法律直观的认知。
例如，在行政诉讼领域，任何一方当事人都有可能试图或者能够干预司法机关的裁判，如行政机关干预法院受理行政案件。现行法规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件。这表明，在现实生活中，行政机关及其工作人员“干预、阻碍法院受理行政案件”的现象，不但广泛存在、十分严重，而且难以杜绝。
不仅如此，党的十八届四中全会对行政诉讼立案受理工作非常重视，在《依法治国决定》中特别强调，改革法院案件受理制度，变立案审查制为登记立案制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；同时，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。中央的文件，如此专业、具体地谋划某个具体法律制度的顶层设计细节，实属罕见。
新《行政诉讼法》第51条第1款规定：法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。这一规定有一个基本的强制性功能，就是对那些明显可以受理的案件，由接待人员当场决定立案，不给“行政机关及其工作人员”“干预、阻碍法院受理行政案件”留任何余地。
该条第2款规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。这也有同样的效果：法院和企图“干预、阻碍法院受理行政案件”的“行政机关及其工作人员”，都不能无视已经由当事人签收、由法院出具的“注明收到日期的书面凭证”，当事人向法院起诉的事实已经向社会公开，对此总要给当事人一个交代，可以多少挡住一些最“严厉”的“干预、阻碍法院受理行政案件”的企图。
此外，新法第59条第1款第5项规定，诉讼参与人或者其他人在诉讼中以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、15日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任等。该条第2款还特别强调，法院对有前款规定行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一内容，显然是针对被诉行政机关的“主要负责人或者直接责任人员”的，如果能够切实操作起来，还是具有相当的威慑力的。
代理人制度，是传统法制社会的分身术，现代法治社会的中间人。传统法制社会中，代理人的典型化身是诉讼代理人，具有相当的专业性，以及与此相随的垄断性、封闭性，总之是比较清高、不太亲民，至少在收费上不那么好商量。
法治社会的代理制度，其典型形象应当是中间人、导游甚至更为非正式的“驴友”领队，由于去除了行业、职业门槛的垄断性限制，虽然仍有高度专业化的法律职业统一资格的高门槛，但普通平民大可以找身边的人问法律的事。
社会的复杂化及分工的深入，是代理人制度产生最根本的原因。诉讼制度的不断专业化，使普通人越来越难以胜任其中的专门问题，诉讼代理人遂获得了存在理由和发展空间：当事人、法定代理人，可以委托一人至二人作为诉讼代理人。
代理人制度的重要性体现在，在某些特殊程序环节，特定职能的代理人阙如，诉讼可能中止以待。如“163条”第87条规定，原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的，中止诉讼。当然，代理人毕竟不同于当事人，在程序上必须区别对待。
如诉讼代理人，是指根据法律规定、由法院指定或受当事人的委托，享有代理权，以当事人名义在代理权限范围内进行诉讼活动的人。被代理的一方称被代理人或委托人。诉讼代理权即为代理人代理当事人进行诉讼活动的权限。
行政诉讼代理人是代理人的一种，是以当事人的名义，在代理权限内，代理当事人进行行政诉讼活动的个人。
行政诉讼涉及行政管理的专业知识、国家行政管理的专门法律制度，使我国的行政诉讼举步维艰。行政相对人除非迫不得已，一般不愿、不敢、不能打行政官司；一旦鼓足勇气、打起精神准备为自己的利益一搏时，又苦于行政诉讼本身技术上的难度。
《行政诉讼法》早在1989年立法时，就充分估计到了作为一国民主制度标识的行政诉讼制度，在我国现实条件下推行所可能遇到的难度，特别规定了行政诉讼原告、第三人与被告之间不对等的诉讼法律结构（最重要的就是被告负举证责任）。行政机关因其日常行政管理活动的需要，经常涉足行政诉讼案件，并因而可以从本机关工作人员中指派有一定法律素养的法律或行政管理方面的专门人才出庭应诉，还可以委托专业的律师。对行政相对人而言，特别是对于因房屋拆迁之类纠纷而提起行政诉讼的行政相对人而言，行政诉讼往往是他们平生第一次也是唯一的一次参加诉讼的经历。因此，行政机关一方的诉讼代理人具有更多的诉讼经验，仅凭其出庭应诉的经历就可以应付有余。原告一方则不然，欠缺经验往往可能导致其法庭辩论过程中的错误，这种错误当然不一定都会为被告一方发现或利用，法院方面通常也会及时指出，但毕竟是原告的一个不利方面和易受攻击的短板。
在这种情况下，委托具有诉讼业务专长的诉讼代理人，特别是聘请具有行政诉讼经验的律师并肩战斗成为行政诉讼中十分关键的选择。当事人或第三人聘请的委托代理人可以是律师，也可以是自己的亲属中比较能言善辩者，以便随时就论述性问题阐述己方观点。代理人与被代理人相互配合，在开庭前可以更充分地收集、调取证据；在庭审阶段可以更全面、完整地回答合议庭成员的提问；在法庭调查结束后的法庭辩论阶段，也可以更好地与被告一方当事人（一般均为二人，其中一人以行政管理业务为专长，另一人以法律业务为专长或者就是律师）抗衡。
申辩制度存在的价值，在于避免裁决者因偏听偏信而远离甚至背离公正。
申辩制度有多种表现形式。一是三方法律关系下的辩论，如行政诉讼中原告、被告（行政机关）在法官面前的辩论，其实就是案件当事人向司法裁决者的申辩。二是当事双方之间的申辩，如行政执法过程中被处罚人向行政机关的执法人员申辩。当然，严格意义上说，此时也有一个潜在的第三方：被处罚行为的受害方，其与被处罚人都有可能向行政执法机关“陈述”或者“申辩”，这其实就是行政执法程序中，特别是行政执法听证程序中的“辩论”。
新《行政诉讼法》第10条（旧法第9条）规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”辩论原则是双方当事人诉讼地位平等的体现。它再现了法院行政审判活动的民主性，也是当事人在诉讼中享有的一项重要的民主权利。
辩论的方式可以是言词辩论，也可以以书面方式进行。
为了贯彻辩论原则，确保当事人辩论权的充分行使，辩论应在法院主持下有序进行。法院应当保证当事人双方平等行使辩论权，并使双方围绕与本案有关的问题进行辩论。
“当事人在行政诉讼中有权进行辩论”，主要指诉讼当事人参加法院组织、法官主持的庭审时的当庭言词辩论，但又不限于庭审辩论。行政诉讼的辩论原则贯穿在行政诉讼的全部过程，法庭辩论是当事人行使辩论权的主要阶段，但不能因此把辩论原则与法庭辩论简单等同起来，不能说当事人除法庭辩论外就不能行使辩论权了。《行政诉讼法》中许多规定，其实都与辩论原则的落实有关。如关于诉讼法律文书送达的规定，特别是新法第67条第1款规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状”。
另如有关当事人出庭的规定，也是为了促成辩论，特别是新法第3条第3款关于“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，其要求已经不局限于出庭，而是进一步延伸到特定人员的出庭，以实现“官”“民”之间真正的对等辩论。
法院审理行政案件实行合议制。新《行政诉讼法》第7条
规定的这一原则，是合议原则的具体体现，它要求法院审理行政案件一律组织合议庭进行审理。合议原则是法院在行政审判工作中践行民主集中原则的具体体现。由于行政案件案情一般都比较复杂，审理难度大，不适宜独任制审判，需要组成合议庭，依靠集体的智慧和力量，集思广益，共同抵制干预，保证办案质量。
行政案件的真正难度，来自行政机关及其他部门的干预。合议制有助于将来自各方面的压力分解，使每一位办案人员承担的压力和风险降低。但合议制有一个基本的前提，就是必须保证每个合议庭组成人员必须具有真正的独立性，否则集中于统一意志下的合议制，不仅完全是摆设，而且极大地浪费着诉讼资源，有百害而无一利。而要做到这一点，必须做到：第一，每个办案人员必须切实参与案件的审理，而不能仅仅是出庭时露个面、讨论时签个名；第二，禁止庭审前对案件进行集体讨论，以免先定后审；第三，禁止判决前的任何请示汇报，特别是向上级法院的请示汇报，因为这种请示不仅使合议制流于形式，而且使二审终审制都成为空谈；第四，合议庭的表决必须以无记名方式进行，然后每人要独立写出自己的判决意见。禁止在表决前就判决结果进行任何形式的讨论。
新《行政诉讼法》第7条（旧法第6条）规定了该原则，新法第54条在旧法第45条基础上增加了第2款，即不公开审理的例外情形和酌定情节：法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外；涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。
公开审判是我国宪法确认的一项原则，是指法院在行政案件的审理和宣布判决时，除法律规定的特殊情况外，一律公开进行。公开审判是原则，不公开审理是例外。
审判活动既是一个适用法律的过程，也是一个教育人民遵守法律、进行法治宣传的过程。公开审判要求法院的审判活动对社会公开，应允许群众旁听、允许新闻报道。但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。因此公开审判也是保证法院能依法正确、公正审理案件，接受社会监督的重要制度。
在旧《行政诉讼法》中，“公开”仅仅是个原则，仅出现在原则部分（“公开审判”）及“公开审理”两个场合。新法大大增加了“公开”二字的“出镜率”，其原因固然是时代使然，更主要的还是高层的大力推进，这是党中央在法治领域与时俱进的充分体现：构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作；加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度（党的十八届四中全会《依法治国决定》）。
新法促进行政审判公开的一项具体措施，是对司法文书公开做了具体安排，其第65条规定，法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。这种公开，比照政府信息公开，其公开的形式为主动公开，但不能依申请公开；其公开的内容，限于“发生法律效力的判决书、裁定书”；其公开的方式，只是“供公众查阅”，并未提到邮寄、复制等公开方式。
特别值得强调的是，新法上述第65条（包括其第32条第2款）中的“内容”二字很关键。没有这两个字，“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的”都除外，将会极大地限制裁判文书公开的程度，也将大大加重法院公开裁判文书的负担（需要对裁判文书进行“脱敏”处理）。有了“内容”的限定，就可以将裁判文书中“涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容”屏蔽；裁判文书的其他部分，当然也应当是裁判文书的绝大部分，仍可以成为公开的“内容”，从而实现了最大限度的审判公开。
或许正因为如此，对比政府信息公开，法院裁判文书的网上公开做得相当到位。“中国裁判文书网”（China Judgements Online）的文书总量7300余万（72955085）篇，访问总量高达293亿（29319342821）次
，相当于每个中国人查询22次，对比一年来的数据，则一年内平均每个国人查询7次。
新《行政诉讼法》第7条（旧法第6条）规定的这一原则，是指承办案件的人员，遇有法律规定的情况不再参加案件的审理及承担相关任务。实行回避的意义在于：保证法院公正审理案件；维护当事人的信任感；使行政诉讼具有客观公正的外在形式，即形式公正，以使行政诉讼能够顺利进行。
回避制度的关键是如何落到实处，为此应适当公开审判人员的有关情况，对隐瞒需要回避事由的审判人员要追究责任，这种行为应当等同于妨碍司法公正，属于严重罪行之列。另外，一定要将庭外的单独接触纳入回避的范围，凡有上述情况者，不一定在宣判前，也可能在宣判后一定时间内，追究审判人员的责任，直至刑事责任，如至少应当将其开除出审判队伍。
回避分为自行回避和申请回避。自行回避，是指审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员在审理案件或执行有关任务时，遇有法律规定的情况，应自行不参加该案的审理或免除相关任务。申请回避，是指诉讼当事人认为上列人员是本案当事人或者当事人的近亲属，或与案件有利害关系或者与本案当事人有其他关系，可能影响案件的公正审理，可以申请他们回避。
当事人申请回避，应在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。
《行政诉讼法》在总则部分确立“回避原则”后，又在“审理与判决”一章（新法第55条、旧法第47条）对审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等的回避作了明确的规定，以具体落实“回避原则”。
类似的情形还包括：“163条”第119条第2款规定的“人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭”，以及“163条”第109条第2款规定的“第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理”。这实质上说的都是同一原则，即“在一个审判程序中参与过本案审判工作的审判人员，不得再参与该案其他程序的审判”。这正是“163条”第75条第1款规定的内容。如果是这样，从立法技术角度细究，是否再重复或者重申，就要看是否必要了，特别是是否有选择性重复的必要：只在个别场合重复部分内容，其他内容则不予重申。特别是在“163条”第75条第2款进一步明确“发回重审的案件，在一审法院作出裁判后又进入第二审程序的，原第二审程序中合议庭组成人员不受前款规定的限制”的情况下，是否有重复的必要，就更是个问题了。
值得一提的是，新《行政诉讼法》新增加的内容：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”（第18条第2款），从某种意义上说，也属于一种特殊的地域回避，以解决行政诉讼被告对案件的干预。当然，严格按照诉讼理论，这很难与回避挂上钩。但不可否认，其制度设计的原理，参考了回避制度。
法治的实现，在每个管理领域，都有一些“窍门”，在管理者与被管理者、不同利益诉讼的对立方之间，建立起均衡的相互制约机制，在各方合法地谋取自身利益最大化的过程中，实现法律的有效治理。此时的立法，就是要发现这些“独门秘籍”并将之成文化，以最小的社会管理成本实现最大的社会治理成效。
2019年新修订的《政府信息公开条例》第43条，删除了原条例第28条第1款没有什么针对性的规定：“申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。”因为在新条例中，已经完全没有必要了：只要申请人不是滥申请，不存在费用的问题；真是滥申请的，也因为不会提供相应政府信息，同样没有费用的问题。
相对于2007年旧条例（第27条第1款）规定的“检索、复制、邮寄等成本费用”，2019年新条例（第42条第1款）规定的“信息处理费”抓住了问题的实质和要害：不拘泥于鸡毛蒜皮的小账，而着眼于信息公开工作的实质。特别是新条例对政府信息提供形式的新姿态，即第40条“应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式”，大大超越和挣脱了原条例第26条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供”的自我设限，使信息公开工作中真正需要用经济手段来遏制滥申请的必要性和适用空间，反而大大降低了。
更重要的是，2019年新条例第42条的裁量性规定，为行政机关在处理收费问题上提供了便宜行事的权力保障，也为其自主确定申请人是否申请“数量、频次明显超过合理范围”，进而反制滥用信息公开申请权的申请人，奠定了法律上的权限基础。
事实上，政府信息公开本质上就不是钱的问题，而是现代法治政府的责任问题。删除了这一款，不但意味着中国的政府信息公开制度绝不会因为申请人的经济状况而差别对待，更意味着在免除申请人经济负担的同时，也减轻了行政机关因滥申请所致的不必要的工作负担。
新条例的上述规定，提高了专门通过信息公开找政府麻烦的申请人的机会成本，阻断了“又穷又硬”跟政府“死磕”的低成本通道。
司法最终原则是法治原则的根本体现，也是法治精神的重要支柱。世界各国通行的法治标准中，无一不将该原则作为其基础。
谈及行政诉讼的基本原则，首先要提的是一个不成文的或者说没有成文法依据的原则：诉讼终局原则
。没有这个原则，行政诉讼的地位无从确立、作用无以发挥。
行政诉讼是对行政行为的审查、监督制度，也是确定极少数行政行为最终法律效力的终局机制。一项法律制度的权威性，部分取决于其实施主体的法律地位，部分取决于其质量，也有相当一部分取决于遵循其法定程序产生的终审裁判，是否在法律上、社会中都具有最高的公信力。美国联邦最高法院大法官杰克逊强调，我们不因为正确而获得权威，而是因为权威而正确。在法律体制中设置法律上的终局机制，是一国法律体制成熟、完善的基本指标。
考虑到这一点，也念及我们此前因“信访不信法”所导致的居高不下的维稳成本和社会负担，《依法治国决定》明确，要“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。即运用法治思维和法治方式，通过对申诉制度的政策调整，解决“二审终审”原则落地问题，解决案件终审裁判后，仍不能定分止争、息诉罢访的问题。
只有这样，才能“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题”。
新《行政诉讼法》第7条
规定了两审终审原则。两审终审是指一个行政案件经过两级法院审理即告终结的诉讼制度。
我国自《行政诉讼法》颁布以来，对于司法最终的观念已不再陌生，《国家赔偿法》有关司法赔偿的规定，进一步强化了司法最终原则的适用范围。《行政复议法》有关司法最终原则的规定，是我国法治化不断深入的历史潮流的一个新的标志。
但从制度设计的角度讲，影响司法最终最直接的竞争性制度，就是信访。但从立法角度分析，这主要是执行的问题，而不是立法的问题。
《信访条例》第14条第2款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。这其中也包括行政相对人依据法律、法规的规定，请求行政机关履行法定职责或者依法向行政机关投诉举报的案件。这类案件与应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的投诉请求一样，应当通过法定途径解决，而不应当转入信访渠道。上述规定还意味着，所有应当通过法定途径解决的案件，最终也只能在穷尽法定途径后终了，而不能再转入信访渠道，成为信访案件。
由此确立的规则是，通过法定渠道解决与进入信访渠道，二者必选其一，也只能选择其一，不能再行交叉。据此，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，属于信访处理行为，由此产生的争议，只能在信访渠道内解决或者终了，不能再进入诉讼等法律途径。
从2015年《高等教育法》修改的情况看，我国高等教育的投入体制，已经从“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”（1998年旧法第60条第1款），转化为“以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”，这不仅与该法此轮修改时第24条将“不得以营利为目的”删除，从而允许高等学校“以营利为目的”，进而与引入“举办者”概念、确立“举办者投入为主”原则等重大政策调整相呼应；还从制度设计的顶层着手，为“国家”及其“财政拨款”，从现有的“国家”已经设立的高等学校中抽身，打好了基础。实际操作时，就只有如何在法律已经确立的这一体制机制框架内，决定是进还是退的政策考量了。