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一、“多规合一”基本概述

目前我国规划体系主要由国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、产业发展规划以及生态环境规划等各类规划构成,各类规划因制定用途不同、制定标准不同、制定单位不同、职能划分不清等原因,导致规划层级错位、越位甚至缺位,相关法律法规之间也不协调,部分规划甚至缺乏法律法规制度保障。“多规合一”的提出则是意图将多个规划融合到一个区域上,同时保证“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致,并在统一的空间信息平台上建立控制线体系,以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。最终实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

在2013年12月举办的中央城镇化会议上,习近平总书记指出要积极推进市县规划体制改革,探索能够市县“多规合一”的方式方法,实现一个市县、一本规划、一张蓝图,并以此为基础,把一张蓝图干到底。次年8月,国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,该通知明确了开展试点的主要任务及相关措施,提出在福建省厦门市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区贺州市、重庆市江津区、四川省宜宾市、四川省绵竹市、云南省大理市、陕西省富平县、陕西省榆林市、甘肃省敦煌市、甘肃省玉门市等28个市县开展“多规合一”试点。

就厦门试点经验而言,首先是进行总体布局,重点强调整体规划之后的管理。“多规合一”审批流程改革既实现了在市、区、部门等建设审批服务领域的全覆盖,也实现了投资建设从前端项目策划生成到后端施工图审查、施工许可、竣工验收阶段的全流程覆盖,切实推进了与投资建设涉审批服务密切相关的各个领域的全方位监管。

再比如贺州试点,该地区主要以主体功能区规划为基础,依托经济社会发展规划,统筹各类规划,编制形成贺州市发展总体规划,与此同时构建以发展总体规划为龙头,城乡、土地利用、环境保护为3个主要空间性规划,以及交通、林业、水利等多个规划组成的“1+3+X”规划体系,并同步开展多个规划的编制工作。在编制阶段直接统一了各类规划的规划期限、基础数据、技术标准等内容。贺州还提出了城镇用地“规模刚性、布局弹性”的创新模式,在规划期内保持城镇用地总规模不变的前提下,允许布局进行规定幅度以内的弹性调整,以增强规划应对发展不确定性的弹性应对能力。在城市开发边界以内划定相应规模的“白地”,作为城镇用地进行布局弹性调整时的优先备选地,避免弹性走向随意性。通过建立统一的规划信息管理平台,统一全市各类规划的空间坐标体系和数据标准,保障空间信息的共享;并通过政务网络接入三县两区和各委办局,实现业务协同。通过优化行政审批流程,提高行政审批效率,提升政府现代治理能力。谋划成立贺州市规划委员会,负责指导、审查、协调各类规划,在规划的编制、审批、实施监管等环节建立相应的规划衔接协调机制。

除市县外,2016年3月到5月,国家发展改革委员会联合国家测绘局先后与浙江省、贵州省、广西壮族自治区、福建省、湖北省人民政府签订了省级空间规划合作意向。2016年12月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》,目的在于建立健全统一衔接的空间规划体系,提升国家国土空间治理能力和效率。

就海南省试点经验而言,编制完成的《海南省总体规划》,明确了生态红线、环境质量底线、资源消耗上限、城市发展边界、人口环境容量、空间结构、功能和产业分区等内容,基本确定2020年的战略目标及2030年的发展愿景。同时强调要强化“五个统一”,一是探索成立统一权威的规划管理机构,统筹协调全省各类规划,加强规划实施的监督管理,使“多规合一”管理工作常态化;二是探索建立与“多规合一”相适应的行政区划体制,避免资源浪费和同质化、重复建设;三是探索明确省级总体规划刚性指标约束力,各市县、各部门必须严格遵照执行,确保在管控目标上协调一致;四是探索建立全省统一的信息管理平台,对收集的城乡、国土、林业、海洋等空间规划数据转换坐标后集合在统一的信息管控平台上,对出现的数据冲突问题以“尊重历史、面向现实”为原则形成统一口径;五是探索完善规划编制、审批和修改机制。海南省还试图通过“多规合一”进一步提高政府治理能力,一方面坚持要以立法保障改革,在法治下推进改革、在改革中完善法治,确保重大改革事项必须于法有据;另一方面,要完善规划强力执行实施的相关政策机制,对违反规划的及时发现、处置,确保不出现违反规划的项目。 mUGFRo9RXIOiG0DNAGPDdBrPjDJ97v9bFp+cKjYfX2h2qeFDFHrH3AXyBN1ZuStG

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