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我国现行的农村土地增值收益分配对农民利益的侵害如不认真解决，将会破坏农村社会的稳定。因而，构建以公平公正、利益均衡、平等保护为原则的农村土地增值收益分配机制势在必行。其中，最关键的问题是在提高农民土地增值收益分配比例的基础上合理分配土地增值收益，本着这一目的，本章从农村土地增值收益分配机制构建进行阐述，期望建立一个公平、有效、合理的农村土地增值收益分配机制。
农地非农化增值收益分配需要遵循三个原则，即公平公正原则、利益均衡原则和平等保护原则；遵循公平公正原则，是在土地转变用途所得利益的调整上，应该承认征地增值收益一大部分来源于农民放弃了拥有农地的权利，因此，征地所得的收益分配既要回馈社会，也应回馈农民，使农民享受到增值收益所带来的福利；遵循利益均衡原则，是要最大限度地保证农地征收中增值收益分配各方主体的利益均衡，同时农民集体和农民个人也能分配到合理的收益以维持失地后的生产和生活；遵循平等保护原则，是在保障前两个原则的前提下，保证土地增值收益分配各方利益主体的分配是平等的，这里的平等要更多地照顾到弱势群体，体现对农民更多的保护。
兼顾各方的利益，符合公平公正原则。农用土地被征收后用途发生变化，产生巨大的增值空间，是政府建设开发的结果，这里的土地资产增值有相当大一部分应当归功于城市规划和城市开发。但是农民为了国家经济建设和城镇化也做出了贡献，在土地征收后权益损失也比较大，所以增值收益分配不仅要兼顾全社会的利益和城镇建设的需要，而且也应让失地农民享受更多的土地增值收益，符合社会公平原则
。
个人利益在公共利益面前，个人利益是渺小的，在个人利益面对公共利益对其做出让步时，国家也应当给予个人利益公平的补偿，既然征收行为可以最大限度地使公众得以受益，那么用牺牲少部分人的利益来成全大多数人利益的办法，就不是一种合理的行为逻辑。如果没有公平公正加以制约，就相当于私人权利的大门向公共权力敞开并为公共利益所用，也就失去了私域与公共权力的基本界限，所以，土地征收应当遵循公平公正的原则，将被征地农民的实际损失计算进去，无论是公共利益还是私人利益，只要是相对人的合法利益，都必须给予相应的合理保护。公平补偿的目的“既要保障被征地农民的生活水平不因征地而下降，又要防止因征地拆迁收益分配而暴富
”。
土地征收增值收益分配要综合考量被征农地作为生产资料、农民生存和发展的保障以及对国家粮食战略安全和生态安全等各方面的价值，最大限度地平衡与征收相关的一切主体的利益，包括国家、社会、农民集体经济组织和农民等，使其均得到其所应得的部分。被征地农民失去土地就相当于失去了生产资料和生活保障，土地征收中增值收益分配应当对被征地农民生活、后续保障和发展做出一定的安排，使其生活水平不低于征地前，并提供相应的保障，使其具备不断改善自身生活境况的相应条件。土地增值收益分配应当区分不同的增值来源，根据各相关主体对被征收土地的增值是否有贡献决定其是否参与增值收益的分配，根据其贡献大小设定其应得份额，贡献多的多得，贡献少的少得，没有贡献的不得，保证分配的公平。农地征收行为不符合利益平衡原则的不得为之，土地的征收是建立在立法者为实现较高的利益而对原来利益重新分配的基础上，增值收益分配的目的就在于平衡两种利益之间的关系
。
农村土地被征收后其用途发生转变，转变后的土地产生了巨大的增值空间，这是政府实施开发建设带来的结果，土地以这样的方式发生的增值有相当大一部分应当归功于政府对城市的规划和开发。而农民作为土地的使用权人，为国家的经济建设和推动城镇化进程也牺牲了自己的利益，在土地征收后农民的合法权益遭到很大的损失，因此，土地增值收益所得分配不仅要致力于国家的经济建设，也应给予失地农民更多的土地增值收益。这里所指的平等保护是具有倾向性的，也就是说在具体的收益分配过程中，各项政策以及增值收益所得应该向农民这一弱势群体倾斜。
平等保护原则是合理分配土地增值收益的基本原则，在现阶段是指要保护农民的权益，让其也分享到土地被征收后的增值收益。我国立法上的平等与现实中的平等还有一段距离，而恰恰是这段距离导致了城乡间的差距以及社会上的很多其他不稳定因素。虽然土地经征收后有了巨大的增值收益，但是在我国现阶段的土地征收补偿标准却未包含土地增值部分，并且在补偿过程中的收益分配被层层截流，极大地损害了农民的利益。为了使农民可以平等地享受土地征收后的增值收益，实现真正意义上的平等，应该在征收过程中给予农民更多的权利和收益。在分配过程中更多地考虑到失地农民失地后的生活保障和生计问题，让农民参与土地用途转变后的增值收益分配，并且在分配中给予他们更多的增值收益。
农地增值收益分配中政府应该扮演的角色是农地征收增值收益分配相关法规政策的制定者（在农地征收相关法律法规不健全的情况下，各级政府应结合当地实际制定分配政策，保证农地征收及增值收益分配行为的有序进行）、土地增值收益分配相关主体的利益协调者（政府应制定收益分配的相应措施，确定公平公正的分配原则，协调平衡各方利益主体的冲突，合理实现各方利益，保证农地征收及增值收益分配工作的可持续发展）。应改变政府在土地征收及增值收益分配中的垄断地位，还原被征地农民的主体地位，采取有效措施防止政府权力滥用，规范政府行为，使得农民作为土地实际的占有者享受土地增值所带来的收益，最终保障农民的合法权益。
要对政府在土地增值收益分配过程中的行为以及所得收益的使用建立严格的监督和约束机制。一方面，加强对土地增值收益分配过程监督制约，形成内外结合的监督体系。建立严格的内部审批监督制度，对土地增值收益分配的具体方案、审批环节、最终结果的公示都要进行严格监督，明确审批人员的具体权限、责任和义务，制定奖惩分明的内部约束和监督措施。同时，建立对审批部门和人员的社会监督制度，形成多元监督体系。另外，可以考虑在征地增值收益分配的制度设计中更多地引入听证、公告、协商程序，控制地方政府增值收益分配的决策权，防止利益冲突直接侵害村集体及被征地农民的利益。在严格监督约束政府权力的基础上，还应进一步规范政府的土地收支，遏制土地财政。加大中央对地方政府的财政转移支付力度，通过规范的财政转移支付制度来实现不同地区之间的收益均衡，改变地方政府对土地财政的过度依赖
。另一方面，完善对政府所得收益的规范使用和监督约束。土地因征收增值是由自然因素、用途转变、地理位置、供求关系、政府行为等多种因素形成的复杂过程
，如果政府不能分享征地增值收益，那么被征地地区以及整个城市大量的公共基础设施以及配套将无法完成，现实中许多被征收土地正是由于公共基础设施及其配套的延伸和完善而大幅增值。因此，不是说政府不能分享土地征收后的增值收益，关键是要对政府所得增值收益的使用进行规范管理并加强监管。政府要对所得增值收益的使用做到公开透明，资金使用方向、使用用途、具体支出、剩余部分等都向社会公开，接受社会、群众、媒体、审计等全面监督，让社会各界知道和清楚政府所获收益的具体支出情况，同时打消了社会各界对政府所获收益的猜测和质疑，也有利于法治政府、诚信政府、服务政府的构建。同时，还应当用适当比例反哺当地农村的耕地保护、土地流转、土地整理、公益设施、文化发展、社会保障等项目，支持当地经济社会发展，实现不同地区的利益平衡和共同发展。
征地增值收益在农村集体组织内部的分配至关重要，它不但是农村集体土地所有权的具体表现，也是农民参与土地收益分配的重要途径，更是法律所规定的民主决策、民主管理、民主监督的基层群众自治在农村土地制度深化改革中的重要体现。要切实地保障村集体在征地增值收益分配过程中的合法权益，就要让村集体直接参与收益分配的全过程，地方政府在土地征收后要将补偿与增值收益的分配方式和分配范围等通过农村集体进行公布，让村集体拥有知情权和和异议申报权。此外，还要有相关的裁决机制和异议申报机制来保障村集体权利的有效实施，使增值收益分配的全过程规范化和制度化。
当前，要保障村集体征地增值收益分配的合法权益，应做到以下几点：一是明确村集体作为集体土地的所有者。由于乡镇农民集体容易与乡镇政府相混淆，而村民小组随着征地拆迁、集中居住等大多不复存在，村集体由于村民委员会和村党支部的设置相对健全，适合作为农村集体土地的所有者。目前，全国各地正在推进集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记工作，在确权登记的基础上，向农村集体经济组织颁发集体土地所有权证，明确权属关系。二是明确集体所得增值收益的使用方向。应充分发挥村集体民主决策、民主管理的权利，在涉及村民土地权益以及增值收益分配等重大事项的决策上，严格贯彻执行法定程序是关键
。应按照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）《村民委员会自治法》的相关规定，由本集体成员讨论决定征地后的增值收益在村集体内部的分配，严格执行村民委员会或村民代表会议有2/3以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数或2/3以上代表同意的规定。集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销
。当然，地方政府可以对增值收益分配的使用方向进行原则性规定，如用于村内公共基础设施建设、本村集体经济产业发展、贫困人员的生活补助、被征地农民的就业培训、医疗养老保险以及环境保护等，使集体成员共享土地增值收益
。同时，村集体应建立账目，通过村务公开栏、告示、广播、网络等多种方式让村民知晓，定期公布使用情况，接受集体成员的监督。三是建立严格的责任追究制度。对征地增值收益分配、使用过程中村干部的违规违法行为进行严厉责任追究，构成犯罪的，依法追究其刑事责任，保障增值收益分配、使用的合法化、制度化和规范化，确保村集体合法权益不受侵害。
要切实保障农民的合法权益，真正意义上从土地征收中的增值收益分配中获益，就要提高农民土地增值收益分配比例。
随着我国城市化进程以及房地产行业的蓬勃发展，地方政府投入大量的农村土地用于商业性开发，政府得到大量的土地增值收益，而失地农民从中获得的补偿偏低，农民的利益严重受损。国家对此也越来越重视。党的十八大后，国家加大了征地制度改革力度。在具体的实施中，应该将收益分配比例作如下调整：将政府和投资者以前所得60%—70%降低为50%，村集体经济组织所得25%—30%改为30%，农民以前所得5%—10% 提高为20%，在这样的调整下，村集体经济组织的比例基本不变，削弱了政府和投资者的分配比例并且大大地提高了农民的分配比例，做以上调整主要基于如下理由：
第一，基于土地发展权应该提高农民土地增值收益分配比例。土地增值收益也属于社会财富的一种，具体来说，在土地增值收益的初次分配中，政府应当尊重和承认土地权利人基于土地所有权而产生的土地发展权，保护公民基于土地所有权和发展权获得相应土地增值的权利。为此，在征收（无论是实物征收，还是管制性征收）非国有土地时，政府要给予被征收人公平的收益分配。因为土地征收的本质在于且仅仅在于，为了公共利益的需要，政府获得了与被征收人进行强制交易的权力，但其并没有因此获得不予分配或者少分配给被征收人的权力。
第二，基于对弱势群体的保护，在公平、平等分配原则基础上实现对农民的倾斜保护，并在具体增值收益分配中以土地市场价格为基准。虽然在我国增值收益分配过程中，对于公平、平等的分配原则并没有一个统一的界定，但如果从政府在土地征收过程中仅仅获得“强制交易权”这个角度来说，按照“市场价格”来给予被征收人分配应该是最为公平的，因为所谓“市场价格”就是当事人在同意进行交易的前提下，通过讨价还价、谈判协商和互相妥协而形成的价格。
第三，基于地方政府角色归位的角度考虑，应该削减地方政府的增值收益分配比例。农地增值收益分配中政府应该扮演的角色是农地征收增值收益分配相关法律法规的制定者、土地市场运行机制的补充者、土地增值收益分配相关主体的利益协调者等。而现实中政府角色具有“政府人”和“经济人”的双重角色，成为特殊效用目标追求者，模糊产权制度下的土地实际剩余控制者等。必须对政府角色进行重新定位，政府应成为产权制度体系建设的规范者，农村社会稳定可持续发展的服务者与引导者，农民主体地位的维护者等。
此外，要建立能真正提高农民土地增值收益分配比例的长远有效机制，就必须对现行征地制度进行重大改革，考虑到我国当前的实际情况，要为现行的征地制度做好铺垫，需要解决如下问题：第一，对现行征地制度进行重大改革并不是一蹴而就，在其中会涉及方方面面的利益，也会遇到来自各方面的阻力。第二，明确界定公共利益范围。土地征收权的行使只有在真正涉及公共利益时，政府才可以使用。第三，以土地市场价格作为参照进行征地补偿。政府以公共利益的名义征收农民集体土地，同样也要根据当时的土地市场价格给予农民合理补偿。实质上，土地征收制度的性质是其强制性而非低价格。第四，建立城乡一体化的建设用地市场。允许农民集体经济组织以出让、出租等形式经营经营性建设用地，国家对这两大主体的行为要进行严格的限定和规范，并加强对农民集体土地收入分配和使用过程中的监管。
程序性在国家的法律、法规中的地位非常重要，尤其我国正处在社会主义法治建设的阶段。收益分配程序在整个农地征收的过程中占有非常重要的地位。
季卫东在其著作《程序比较论》中提出，合理的程序应当具备四个原则：正当过程原则、中立性原则、条件优势原则、合理化原则
。援引到收益分配程序中同样适用，即规范收益分配程序应从过程的正当性出发，保证收益分配流程的公开透明，接受大众参与和监督
。汪进元认为，程序是主体参与活动的过程、顺序、方式和方法等方面的总和。正当程序运行的基本要件应包括程序的合法性、主体的平等性、过程的公开性、决策的自治性和结果的合理性。规范收益分配程序首先要解决的问题就是收益分配受益主体资格的问题，其次才考虑分配的合理性和公开性等问题。农地增值收益分配程序的具体构成分为两种要件：一是农地征收程序的要件构成，指出农地征收的程序构成要件应当包括程序的参与性、裁判者的中立性、程序的自治性、结果的确定性、程序的及时终结性等。二是农地收益分配法律程序的一般性过程，包括实施中的资产评估程序、协商程序、收益分配公示程序、听证程序、强制执行程序、救济程序等。
目前，我国法律中对收益分配过程程序规定得比较粗糙、不科学，公正性和公示性不够，收益分配程序的不完善使集体土地所有权权益受侵害时得不到及时有效的保护，正当法律程序的缺失，导致一些地方征地收益分配过低、集体和农民的土地权益得不到保障。通过了解农地征收增值收益分配程序的各个重要环节，建议通过以下程序来规范整个土地增值收益分配过程。
图1.3 土地增值收益分配程序
如图1.3所示，土地征收过程中增值收益分配程序总共分为9个步骤，从增值收益分配额、分配方案的拟定到分配方案的落实都要严格按照程序进行，并且对每个部分的权利责任人都要全面落实，如果其中一个步骤出现问题，就要追究相关人员的责任，做到权责一致，并由村集体对每个环节进行监督，以保证增值收益分配程序的有效实施。此程序较完整地列出了增值收益分配中的关键节点，并明晰了每个环节的相关责任人，对每个环节都做到了严格的把控。
监督检查是行政主体为了实现行政管理的职权，以相对人是否守法和是否履行了行政法规定的义务的情况，单方面地进行强制性了解、督促的具体行政行为。农村增值收益分配过程中的监督检查能够及时地将分配过程中出现的种种问题进行反馈和解决。我国目前的农村土地增值收益分配过程中缺失有效的监督体制，这会导致一些不合格的政府官员产生不尊重公民财产的现象。
建立长期有效可行的增值收益分配监督机制，具体可以从以下方面入手：第一，建立行政机关监督机构。在整个增值收益分配的过程中，由于政府在此过程中身份的多重性，并且我国并没有制定专门的监督机制加以规范，在利益的驱使下，违法征地、收益分配不合理现象时有发生，使得增值收益分配过程中出现诸多问题，并引发了许多社会矛盾，所以在此过程中应该设立专门的监督机构来行使监督权，以保证增值收益分配过程合理合法，减少违法行为的发生。所以完善法律制度来规范土地增值收益分配过程具有重要意义。第二，监督主体多元化。对出让金的提取、管理、使用、审计等纳入制度化、规范化、程序化轨道，将有关信息向社会公开，接受各方面监督。此外，政府应减少财政对土地的依赖，保持土地价格基本稳定
。建议如下：首先，健全行政监察机制，加强行政主体内部监督；其次，启动土地违法问责处分机制，采取将问责意见连同违法处分补偿基金的事实材料由省级监察机关、国土资源主管部门、人力资源和社会保障部门经过一定程序后，直接上报，使相关处分落实到人；最后，加大司法监督、社会监督力度，改革信访、举报制度，推进信息公开和通报制度等，提高举报接案效率、搭建社会监督平台。政府、农民集体以及农民个人三方利益主体中，农民个人处于劣势地位，对于土地增值收益分配的不公通常只能被动接受，而如果建立一个机构，使得各利益主体可以在收益分配过程中互相监督，一旦有分配不公或不合理的地方可以举证并做出相应惩罚
。
目前，我国土地征收中的许多争议都还无法进入司法的视野，最高人民法院公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，打破了长期以来征地补偿纠纷游离于司法救济之外的局面，但范围有限，仅涉及农村土地承包地征收补偿费用分配的民事纠纷人民法院才予以受理。对增值补偿尤其是增值收益分配等纠纷案件则要么采取非司法救济渠道，要么没有其他任何排解渠道，借鉴国外经验，积极构建我国土地增值收益分配过程中各种纠纷的司法救济机制显得尤为必要和迫切。
为公正地解决增值收益分配纠纷，必须建立公正、完善的收益分配纠纷解决机制，建立司法审查机制，赋予法院对土地增值收益分配过程正当性和合理性的审查权，收益分配标准争议的审查权，增值收益分配程序是否合法的审查权，这种监督权和审查权的行使必须以土地征收主体的责任制度为基础，所以应当建立征地主体的法律责任制度，包括民事责任、行政责任和刑事责任，为此，应注意以下问题：
第一，扩大增值收益分配争议案件司法管辖的范围。为了维护利益主体的权益，使整个收益分配过程合理有效地进行，就需要扩大解决纠纷案件的受理范围，除了补偿标准纠纷，还应包括很多其他的增值收益分配过程的纠纷。为更加全面地保护当事人的土地权益，化解矛盾，对其他分配过程纠纷如安置补偿纠纷，分配程序纠纷等均应纳入受理范围之列，都可以申请裁决或者提起诉讼。
第二，收益分配纠纷的司法救济与其他纠纷解决方式的协调配合。增值收益分配争议由政府裁决，通过行政渠道解决纠纷，有助于提高争议解决的效率，但不能仅将行政裁决作为唯一的解决纠纷渠道，应拓宽纠纷解决路径，建立多元化的纠纷解决机制。如果人民法院能够明确将增值收益分配纠纷案件引入司法审查的范围，提供司法救济，将会更有利于促进公众对司法正义的认同，促进司法改革，也更能形成对行政征收权行使的司法约束。考虑到我国的实际情况，在行政救济与司法救济的关系模式上，可以实行行政救济，它是司法救济的必经前置程序，只有先经行政裁决后，对裁决不满的，才能向法院提请行政诉讼，否则，不能直接起诉。通过赋予被征地农民以提起民事诉讼的权利，使被征地农民获得充分的救济，这样，便能有效地减少对政府在征地过程中的双重角色所产生的不公正猜测以及在一定程度上减少地方保护主义现象，如此才能符合现代法治社会司法最终裁决的原则
。