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随着陕西省经济社会发展和城市建设用地的不断扩张，征收农民土地数量不断增加，被征地农民越来越多，预计陕西省每年将有10万农民完全失去土地，被征地农民增值收益分配和利益保障问题日益突出。近年来，陕西省农村人口加速向城市转移，而且未来几年内这一转移势头不会有明显减弱。但在整个征地增值收益分配过程中，由于各个收益分配利益主体的诉求不同，加之政府在其中扮演的多重角色也影响着收益分配的整个过程，从而导致增值收益分配的结果出现了对原有土地使用权人不公平的现状，也进一步反映了陕西省以及我国对增值收益分配的制度不完善，监管力度不够，对农民的权益保护不到位等一系列问题。
目前我国土地市场还不健全，还处于发展阶段，政府向农民征收土地后，虽然严格规定以招标拍卖挂牌的方式出让，但是以协议方式出让的、暗箱操作等问题仍然存在，这便促使供需双方不按土地市场价格，而是以低于土地市场的价格进行交易，那么土地供给者将获得用地单位寻租的费用。在缺乏有效权力监督的情况下，政府就可以通过土地市场垄断供给者的身份获取巨额租金。而被征地者因缺乏参与而无法获知土地交易的一系列具体情况，因而也无法知道被征地的具体增值额，无法参与合理土地增值的分配。汉中市洋县谢村镇村民说：“对集体土地征收征用，一般村民没有什么发言权，政府制定什么补偿标准就执行什么标准。”调研中咸阳市三原县新兴镇马莲滩村一名村干部说：“不是不能征地，但得和农民说清楚，为啥要征地，征地是建啥，不能蒙骗。征地改革必须让每个人都知道真实情况，让大家做决定。”
20世纪90年代中期分税制改革以后，地方政府的事权与财权随着社会的发展逐渐出现了巨大的失衡，城镇化的快速推进给地方政府扩大财政收入提供了一个新的收入来源，卖地成了很多地方财政收入的重要途径。土地增值收益的节节攀升导致地方政府对于卖地收入的依赖越来越大。政府在土地征收过程中处于垄断地位，而且以较低的成本征收农村集体经济组织和农民的土地。对于土地征收过程中被征地农民得到的增值收益数额，以及对政府给予的安置方案存在意见时，政府的征地计划照样能够进行，而且被征地农民对该土地征收存在意见、不愿或不同意被征收时不影响土地征收的整个过程。这些年在城市建设方面各级地方政府背负了巨大的债务，为了弥补税收收入的不足，卖地成为各级地方政府增加收入的重要途径，也因此使得地方土地财政模式难以破除。在土地财政模式之下，地方政府一方面阻碍集体土地入市交易，希望独享土地垄断所带来的土地增值收益；另一方面，地方政府在土地的征收中，为了减少土地征收成本、提升收益，必然会压低征地补偿标准，从而降低了农民在土地增值收益中所占的比例。陕西西安市长安区兴隆街道办西甘河村面临整村征地搬迁，一亩耕地的补偿标准是4.08万元。村民郭某某说：“我们不清楚每亩4.08万元的标准是怎么算出来的，可能是根据原先耕地种植收益和当地农民收入算出来的。但是根据政府部门公布的信息，我们这地方工业用地的出让价每亩都超过10万元，商业用地的价格还要高得多。我认为，应该根据征地后项目建设的情况来计算征地补偿标准。”
据前面的分析，我们知道在土地征收过程中会形成巨额的增值收益。农民作为集体成员共同拥有土地所有权，并通过家庭承包经营取得了土地使用权。新的土地使用者通过投资对土地进行开发利用，使土地资源得到符合市场要求的有效配置，因此土地增值收益也应在国家、农民以及新的土地使用者之间分配
。但是，在现实的分配中，农民得到的只是按农地原用途的补偿，被排除在了增值收益分配之外，而地方政府为了招商引资，低价出让土地使用权，从而使得土地征收的增值收益在国家与用地单位之间分配，可以说我国土地征收中增值收益的分配存在着很多不合理、不公平的地方。
农民获得的是按照被征收土地的原用途所给予的补偿，土地被征收后所得到的增值收益很少。目前，我国征收土地的补偿主要包括对土地的补偿、对失地者进行安置的补助以及对地上附着物和青苗的补偿。按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第47条规定的补偿标准
，我们可以看出农民获得的土地征收增值收益分配的额度非常低。现行的土地征收补偿是按照土地原有的用途进行补偿。实际上，农用地转变成建设用地以后，其价格会很快上涨，依现行补偿方式，农民是拿不到上涨的那部分土地收益的，而这部分收益恰恰是占土地征收中增值收益最多的一部分。并且按照现行《土地管理法》的规定，被征收土地的补偿标准过低，完全不能弥补农民因为被征收土地而遭受到的损失，这对农民是不公平的，这在性质上属于低价剥夺。政府在征收过程中，以“农地年产值”法确定对农民的补偿价格，出让时却按照土地建设用途来确定价格，地方政府因此拥有巨大的牟利空间。有时政府为吸引外资等，也会降低建设用地的价格，使某些企业获取暴利，这也给政府机构寻租创造了机会，从而使以公共利益的名义出发的土地征收行为变得扭曲，成了以牺牲农民利益为代价而获得地方政府和用地单位双赢的交易。
在计划经济时代，建设项目由国家直接进行投资，用地单位代表的也是国家利益，不存在土地使用者渔利土地收益的情况。但随着社会主义市场经济的建立和完善，市场投资主体也由原来单一的政府主体向私人和企业等多元主体转化。这些投资主体在投资开发过程中，很多时候需要通过获得土地才能进行建设，这就需要先从政府手中获得土地使用权，然后通过土地开发获得利润，土地的增值收益也就体现在其获得的利润里面。在我国转型期，由于各种因素的影响，地区经济的持续稳定发展就成了考核地方政府和领导干部政绩的最重要指标，这就使得开发商在投资时，往往能够享受到地方政府招商引资的优惠政策。一些地方政府为了促进经济增长、突出政绩，就会想尽办法把招商引资工作彻底落实，有时急于求成，会以极低的甚至是低于成本的价格将土地出让给开发商，有的地方政府也以先征后返、财政补贴等形式变相减免土地出让收入。很多开发商在获得土地后，并不急于销售和竣工，而是通过“囤地”的方式，等待政府的城市规划实施、基础设施建设到位后有选择地进行开发。这样开发商就获得了由规划、基础设施完善和城市经济增长所带来的土地增值收益，在成本不变的同时，土地增值收益就成了开发商的超额利润。很多开发商会利用政策空白以隐蔽的办法“囤地”，使政府找不到理由收回土地。政府通过对城市规划和改善基础设施的实施才使得土地升值，但政府在此环节得到的回报只是微乎其微的土地增值税。因此，本该属于土地出让金的一部分增值收益却成了用地者的超额利润，使他们无偿地占有了土地征收的增值收益。
在土地征收过程中，有的地方政府面对上级考核的压力，利用“公共利益”法律标准的缺位大打“土地财政”的算盘。从数量上看，土地出让金的数量也不断增加。图1.2是我国2008年至2014年302个城市的土地出让金变化统计图。
图1.2 全国302个城市2008—2014年土地出让金变化统计
资料来源：国土资源部和财政部
土地出让金减去征地、拆迁、补偿、税费等相关费用后的余额即政府在土地征收过程中获得的收益。从图1.2可以看出，2008—2013年，全国土地出让金6年上涨3倍，总计15万亿元，2014年全国土地出让金收入4.29万亿元，同比增长3.1%，可见土地出让金情况保持了较高的热度，全部统计城市土地出让金累计值也逐渐递增，政府能获得巨额的增值收益来源于政府对土地征收权和土地出让权的双重垄断。在土地征收方面，政府的征收权使其垄断了农村土地所有权市场，从而政府把土地用途转变产生的增值从农民手中夺走；而土地供应的垄断，使政府能够在低价征地、争利的基础上，对外垄断出让土地使用权，使土地出让产生高额利润。这种双重垄断地位，为各级地方政府带来了巨额的土地收益。现在各级政府都在追求以经济增长为目标的政绩，由于在增加地方财政收入上的作用是比较明显且简单易行，此类收益事实上已经成为许多地方政府的“第二财政”。在缺乏有效监督的情况下，地方政府通过“土地财政”来突显政绩的做法早已屡见不鲜。据调查表明，地方政府在土地征收中获得了大部分的收益。目前在城市建设占用农业用地过程中，土地收益的分配比例大致为：农民得5%—10%，集体经济组织得25%—30%，60%—70%为县、乡、镇各级政府所得，可见农民在整个土地增值收益分配中所占的比例是微乎其微的
。
土地是农民赖以生存的物质基础，同时也是农民集体所享有的一项重要财产，土地征收改变了土地权属，使农民承受了财产上的特别牺牲。基于维护自身利益的客观需要，作为土地征收相对人的农民自然有着参与收益分配的权利，维护自身合法权益的强烈动机。因而在增值收益分配中，农民理应享有参与权，但在收益分配中征地补偿参与主体强弱失衡。从目前征地收益的各个主体来看，政府、农民、企业等根本不在一个层次上，对于农民来说，在征地收益分配协商中基本上是没有话语权，分配多少、何时分配等都是由政府说了算，农民只能是被动地接受，这种强弱的失衡直接导致农民在土地增值收益分配中难以全额拿到属于自己的那一份。农民群体并没有一个属于自己的组织，加上很多农民的法律意识淡薄，维护自身合法权益的意识不强，导致各级政府主体纷纷利用自身所掌握的资源优势、信息优势等做出损害被征地农民收益的事情。有的地方政府在征地中往往打着公共利益的幌子进行商业开发，村民被蒙蔽其中，等到发现自己的土地被商业开发之后，一切都已尘埃落定。更极端的情况就是，一些基层政府将农民的征地增值收益分配进行截流克扣，大幅降低农民土地增值收益比例。而农民在贡献了巨额土地财富的同时，农村的土地和人口进入城市的合法渠道仍然由各地政府通过行政手段加以配置，而且这种行政配置基本无视市场机制发出的信号。特别是农民的长远发展得不到保障，西安未央区未央宫街道办北枣园村准备征收已有几年，但因不少村民反对，仍未实施。村民反对征收的主要原因是大家对将来的生产生活出路十分担心。西安市灞桥区十里铺街道办长乐坡村面临征用拆迁改造。村民说：“按现在的政策，集体土地被征为国有土地后，村民除了每户能得到几套安置房，得不到多少补贴，长远发展得不到保障。”
目前，我国《土地管理法》等法律法规中对农民土地征收参与权有所规范。例如，《土地管理法》规定了土地征收批准程序后以及征地补偿安置方案确定后政府的公告义务，提出了行政主体听取被征地农村集体经济组织和农民意见的要求，这些无疑都是与被征地农民参与权紧密联系的内容，而在《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《国土资源听证规定》等法规规章中，农民参与权的具体内容也得到了一定程度的反映。然而，制度的规定不等于权利的实现，在我国土地征收实践中，农民无法有效参与到土地增值收益分配的过程却又是一个不争的事实。而在近年围绕《农村集体土地征收补偿条例》的立法争论中，农民参与权保障同样成为人们热烈讨论的问题。这种情形表明，我国农民土地收益分配参与权的实现尚面临着诸多需认真对待的现实困境。
《土地管理法》第48条规定对土地补偿方案的公告进程和时间方面有部分相关规定，但并不完整，其中并没有详细的土地增值收益分配过程的相关规范。在已有的法规中我们可以看出被征地农民是没有谈判权利的。我国的土地征收相关法律在名义上规定了被征地农民如果对征地收益分配过程存在争议，可以向当地政府机关或者向上级相关部门进行举报维权。但在现实土地征收过程中，如果被征地农民对土地增值收益数额，以及征地补偿安置方案存在意见时，政府往往采用置之不理的态度，这类规定形同虚设，阻隔了被征地农民在对征地增值收益分配或因征地安置等存在分歧时的处理途径。
现行法律对征地增值收益分配的流程基本没有明确的规定。在不健全不规范的体制下，有些地方政府忽视了被征地农民知情权、听证权和异议反馈权等权利，极大地影响了收益分配公开、透明、合理地进行。
土地征收过程具有增值收益分配过程监督机制不健全的明显特点。例如国家给予农民的征地增值收益被非法截留，一个重要的原因在于缺乏对地方政府的行为进行有效监督。在其他国家和地区，不仅设立了土地决策、咨询和执行机构，为保证土地收益分配的合理性和公平性，还专门设有土地所有者仲裁机构裁决征用者之间的争议，许多国家均有自身独立的仲裁机构。我国并没有专门设立类似的土地法院或土地法庭，因而增值收益分配中争议的裁决及征用双方行为的调节和矫正都无从落实。
我国当前的监管性规定主要都是征地制度的相关监管规定，对增值收益分配过程并没有做出监管性规定。纵观我国当前的征地制度，其监管性规定散见于《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及《建设用地审查报批管理办法》《国土资源听证规定》《征收土地公告办法》以及其他有关的规范性文件中，《土地管理法实施条例》第26条规定市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，并没有增值收益分配相关规定。
从以上相关规定中可以看出，对于征地过程中增值收益分配问题并没有相关规范性文件对这一过程加以监管，这也是使得政府在此过程截留土地增值收益、滥用政府权力对农民实施侵害的一大诱因。
行政诉讼是人民法院监督和审查行政机关行使行政职权的一种司法制度。法院可以受理什么行政案件，就是说哪个行政机关或哪个行政部门的哪种行政行为将会接受人民法院的监督和审查，自然也说明行政相对人在何种尺度内的权益将会通过行政诉讼的救济方式得到保护。由此可见，受案的范围就是行政诉讼的核心。
我国关于分配过程纠纷的受案范围在行政诉讼法中没有特别明确细致的说明，仅仅做了概括和列举的规定，虽然《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中对于行政诉讼的受案范围进行了一些补充，但我国现行的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《若干解释》中仍存在明显缺陷，这些缺陷阻碍了行政诉讼的功能全面有效地实现，主要表现有以下几个方面：
第一，根据我国《土地管理法》规定，市、县人民政府土地行政主管部门在听取被征收土地相关权利人的意见的基础上，将拟定的征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后组织实施。征收农地的各项费用应当自征地收益分配、安置方案批准之日起三个月内全额支付。这个规定说明了市、县人民政府的土地管理部门可以按照法定的程序做出关于征地收益分配和安置的决定，并且这一决定对于被征地的农民具有约束力，如果被征地农民对于该决定有异议，可以通过诉讼方式寻求解决，这符合了我国的行政诉讼的受案范围。但是实践中，市、县人民政府的土地管理部门所做出的关于征地过程的收益分配和安置的决定都是以通告或者批复红头文件的形式公布，但法院把这类的红头文件都视为抽象的行政行为，通常将这类诉讼案件拒之门外，不予受理。
第二，行政裁决终局性的问题。我国《行政诉讼法》第13条规定：“公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不服提起行政诉讼，人民法院不予受理”。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”第14条规定：“对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定做出最终裁决。”所以，国务院、省、自治区、直辖市的人民政府对行政复议案件享有最终裁决权，对他们的裁决不服不能再向人民法院提起诉讼。这种终局性的设定实际上就是剥夺了被征地人的诉讼权利，这违背了法律自然正义的原则。
第三，行政不作为的消极行为。行政不作为是指行政机关负有解决农地征收中农民请求的法定职责，或者在发生特定的情况时负有采取行政措施的法定职责，而行政机关没有按照法律的规定履行行政职责，也没有采取措施，甚至推诿或者不予答复，以及采用特别消极的方式拖延解决的时间。行政机关有权利要求用地单位支付土地补偿金，同时也有义务积极去解决农地征收的过程中出现的问题，但是实践中，不答复和推诿是行政机关最常用的不作为的方式。在农地征收的过程中，行政不作为常常发生，这也是被征地的农民在提起司法救济时被拒之门外的原因之一。