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在我国土地征收过程中，中央政府代表整体全局利益和国家利益，地方政府代表局部利益和地区利益，集体经济组织代表村集体组织利益，农民则代表个人利益。
中央政府作为国家利益的代表，是国家土地征收规划的最高决策者和制定者，在制定用地计划时着眼于国家全局土地规划，从国家整体的发展要求出发，目的在于在满足农业用地后实现各地区城市化进程的均衡和适宜发展。中央政府作为土地征收过程中各项措施的制定者和实施者，对土地征收以及实施过程进行严格的把控，对征地增值收益分配的原则、方法、模式进行规定，并在增值收益分配中权衡各方利益进行合理分配。同时，中央政府还肩负着耕地保护、粮食安全、生态环境等重要任务，把握着土地管理政策变迁与改革的方向和速度，从政策制定、征地行为、收益分配、监督管理等多方面进行严格控制，确保经济、社会、生态利益的共同发展和提高
。为了国家整体的发展目标，确保土地合理利用，促进公共福利水平提高，维护社会多方利益平衡
。但总体来看，在农地征收增值收益的分配过程中，中央政府所起的作用并不是直接分享增值收益，更多的是发挥间接作用，其主要体现在征地以及增值收益分配的政策制定这一阶段。
地方政府是中央征地政策在当地区域的落实者，在政策实施过程中，地方政府享有其管辖范围内的土地征收和用途转换的决策权及其征地增值收益的分配权。地方政府作为国家的代表，同时作为当地城市的规划者、建设者和经营者，是中央政府下达的各项命令的实施者和负责人。土地是实现地方政府目标的最重要的资源、资本和资产，地方政府一旦掌握了土地，就可以有效调节区域经济和政府收入，同时避免预算内支出的硬约束限制
。由于房地产业是大多地方政府的支柱产业，为了增加财政收入和发展地方经济，地方政府会利用自己直接掌握土地征收及处置的权力，低价征地，高价出让，来获取当地发展的资金和完成上级政府考核的目标
。所以，不论是出于保障当地财政收入状况以及实现当地经济的飞速发展，还是为了完成自身政绩目标，当地政府都会利用土地征收实现这些目的。但是，当国家利益与地方政府利益不一致时，地方政府往往会保护当地利益而与中央政府的政策背道而驰
。
我国相关法律规定，农村集体土地的所有者是农村集体经济组织。在理论上，农村集体经济组织与国家都是土地的所有者，在土地问题上应该享有同等的决策权，但实际情况并非如此。农村集体经济组织相对于地方政府而言，在征地决策过程中处于被动而非与地方政府平等的地位，农村集体经济组织作为农民利益的维护者和代表者，并没有完全行使自身的职责。
被征地农民是征地过程中所得收益分配最少的主体，由于成员结构相对分散、人员数量众多、组织较为困难等因素，农民的决策权在土地征收及增值收益分配过程中很难得到保障。农民个体在征地过程中所追求的是自身利益最大化，农民作为集体经济组织的成员，本来应该成为集体土地征收环节中最大的受益者，但由于决策权、知情权、监督权得不到保障，所得到的土地增值收益最低。在农地征收、用途转化、增值收益分配的一系列过程中，由于农民缺乏必要的经济和法律知识，基本上无法和地方政府及村集体进行讨价还价。
在土地征收活动中，不同的主体有不同的利益追求，各主体之间形成特殊的利益分配关系，也形成了土地征收中错综复杂的利益冲突关系。在我国目前的市场经济条件下，土地征收中存在的主要的利益关系有：国家与农村集体经济组织之间的利益分配关系，各级政府之间的利益分配关系，农村集体经济组织与农民的利益分配关系，地方政府与土地使用者的利益分配关系。为了更清晰地描述四大利益主体之间错综复杂的利益关系，本文构造了以下框架来进行分析，首先，将中央政府与地方政府统一作为“政府”这一利益主体；其次，将集体组织和农民个人统一作为“农民集体”这一利益主体，分析顺序则是首先分析政府与农民集体这两大主体的利益关系；然后从上而下、从左到右分别对中央政府与地方政府、集体组织与农民个人之间的利益关系进行分析
。利益分析的总体框架如图1.1：
图1.1 利益主体总体框架图
在土地征收及增值收益分配过程中，中央政府与地方政府的关系既“亲密”又相互“矛盾”，“亲密”之处在于中央政府和地方政府分别是整个土地征收行为及增值收益分配中的决策者、执行者、监督者和服务者
，“矛盾”之处在于二者在其中既是相对独立的政治组织，又有不同的利益诉求，在土地征收及增值收益分配问题上所要达到的出发点与目标不相同。
在利益诉求方面，中央政府作为国家公权力的代表，是社会公共利益的集中代表者、实现者、维护者，其行为以追求公共利益最大化为目标
，在征地过程中所得到的增值收益主要用于发展公共事业，实现各地均衡稳定发展；地方政府除要贯彻执行中央政府的路线、方针、政策外，主要侧重于当地的经济发展，追求本地区经济利益的最大化。自从国家财政体制实行分税制改革以来，明确中央政府与地方政府在财政收入上的分配关系，新的分税制中将增值税的75%上交给中央政府，其余25%则分配到地方政府。分税制改革使中央政府的财政紧张状况得以缓解，而地方政府财政收入在减少的同时事权却进一步增加。更多的事权行使需要更加雄厚的财权支出为基础，事权大于财权的结果进一步加剧了地方政府的财政压力。为了缓解地方政府的财政压力，地方政府会千方百计寻找新的稳定的收入来源，而土地作为地方政府能够自由支配并能带来高额回报的重要资源，自然就成为提高政府财政收入的首选
。在此情况下，中央政府和地方政府就有了各自的利益驱动。在经济利益、社会利益和环境生态利益之中，中央政府更多的是考虑社会方面和环境等公共利益，而地方政府更多的是追求经济利益
。
地方政府代表着地方的整体利益，农村集体经济组织则代表着各自集体的权利。在我国目前的征地及增值收益分配过程中，这两个主体之间由于利益的冲突所导致的矛盾也逐渐升级。而我国的法律法规及制度又缺乏相关的规定，难免会出现土地增值收益分配不合理等情况。在农地征收过程中，征地增值收益分配也存在着许多不足之处，从而使得利益分配不公平现象产生。我国土地征收补偿实行的是“产值倍数法”，它以“维护农民原有的生活水平”为原则，土地转变用途增值是土地增值的重要方式，而单以这种方法来确定征地增值收益分配是不合理的，这种标准的不合理性是对农民集体利益的削弱。一方面，公权力权能过大，私权利权能过小，再加上欠缺对私权利的保护，两个利益主体之间呈现不平衡状态。另一方面，我国强调国家利益高于一切，随着市场经济的迅速发展和法律制度的逐步完善，我国逐渐确立了对公民财产权利的平等保护原则。
从本质上来说，农村集体经济组织与农民个人的利益诉求应该是一致的，但是基于以下原因，农村集体经济组织与农民个人之间的利益冲突也十分明显。一方面，依照现行法律规定，农村集体是农村土地的所有者，但对“农村集体”未作明确规定或限制；农民个人是农村土地的使用者，并不单独享有土地所有权，这就产生了农村集体土地所有权与使用权相分离的现象，导致两者之间因为权利不明晰而产生利益冲突。另一方面，村委会是地方政府认可的集体土地所有权代表者，负责落实地方政府下达的任务，是乡镇政府农村工作的代理人，面对土地征收产生的巨大收益，这样的身份也使得村干部很容易从中渔利。在农地征收及增值收益分配过程中，为了谋取自身利益最大化，农村集体经济组织从中变相获取利润，而对于这样的现象又缺乏相关的监督管理机制和惩处机制；而被征地农民在土地增值巨大收益面前，不会主动放弃，甚至结成有组织的利益群体来寻求和实现自己的利益诉求，使得征地增值收益分配中村集体与被征地农民的利益冲突非常尖锐。