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行政权主要是指根据行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。
行政权英文为 executive power, 而非 administrative power。更接近于“执行”, 更接近于“管理”。
行政权从字面意思来说, 就是关于行政的权力。行政权是行政的内核, 行政是行政权的载体。行政分为国家行政和非国家行政。行政权是公权力的一种。
公权力是人类社会为生产、分配和提供“公共产品”而对人类社会成员进行组织、指挥、管理, 对社会事务进行决策、立法、执行的权力。公权力分为国家公权力、社会公权力和国际公权力。
行政权是国家权力的一种, 具有命令和服从的基本内容。在现代行政关系中, 行政权的国家权力性质又可细分为权力和义务的双重特性。行政权的权力特性表现在它具有效能性、管理性、命令性和能动性。行政权的义务特性表现在它具有执行性、公益性、责任性和法律性。
行政权与其他国家公权力、私权利相比具有以下不同的特征：
1. 行政权具有直接行动力
立法机关制定的法律需要行政机关去执行, 行政权对相对人的影响是直接的。每个公民在社会生活中或许可避免与立法机关和司法机关打交道, 但是无法避免与行政机关接触。
2. 行政权富有扩展性
任何一种权力, 都有天然扩张的冲动, 因为它能给权力的拥有者带来物质上或精神上的利益。而行政权力作为直接分配、决策的一种权力, 其膨胀和扩张趋势更为明显。
3. 行政权具有强制性
行政权的实施是以国家强制力作为后盾的, 以命令—服从作为基本模式, 一般不需要和行政相对人协商, 更不需要征得相对人的同意。
另外, 行政权还具有执行性、公益性、优益性和不可处分性等特点。
行政权的发展和人类社会的演进相伴随。通常意义上的行政权是从近代资本主义社会才开始, 其是随着社会经济的不断发展, 随着分权学说的产生而从立法、司法等国家权力中分立出来的。在西方社会发展经历了警察国家、行政国家、社会法治国家三个阶段以后, 行政权也在有限政府、全能政府、法治政府理念的影响下, 经历了分立、扩张、异化、规制四个阶段。
在前资本主义社会, 国家权力高度集中, 立法、行政、司法不分, 国家一切权力属于君主。在君权神授、天命不可违的情况下, 行政权融合于君权而没有分立。在17世纪至19世纪的西方欧洲大陆, 封建专制国家实行“开明专制” , 各国君主为了争取民心, 借用警察的观念, 为民众谋取福利, 推动社会进步。此时行政权主宰一切, 行政权力的行使者是社会公共事务的主宰者。在资本主义发展过程中, 由“夜警”理想与“经济危机”现实的不断冲撞所构成的悖论始终贯穿其中, 实际上, 这一悖论并非是不可避免的。
“三权分立”是西方资本主义国家确立政权组织形式的指导原则之一，
在洛克、孟德斯鸠等学者分权学说的影响之下, 英国、美国、法国、日本等国家纷纷建立了立法、行政、司法“三权分立”的国家权力体系。孙中山学习西方经验, 结合中国国情, 提出立法、行政、司法、考试、监察“五权分立”的学说，并据此制定了《中华民国宪法》。
进入20世纪以来, 随着社会经济的不断进步, 人们希望政府提供更多的福利, 承担更多的责任, 对政府的依赖程度也越来越高。在自由放任的社会经济政策的影响下, 贫富差距越来越大, 经济危机频繁发生, 环境污染日益严重, 社会保障等各种新问题不断涌现。于此情况之下, 自然需要政府实施积极的国家干预。因而英美等西方国家为应对和解决上述社会问题, 不断增设行政机构, 增加行政人员, 扩张行政权力。委任立法大量出现, 行政裁判所、行政法院直接受理行政诉讼案件。行政权力出现了前所未有的膨胀, “夜警守夜人”式的国家演变成了行政权主导的行政国家。
行政权扩张是现代行政中重要的一个侧面, 为了避免行政权的扩张过于盲目, 人们又开始引入“行政谦抑性”这一概念, 以图解决行政权扩张中所存在的问题。而所谓“行政权的培植”, 就是指行政权不应滥权, 行政权的行使应以宪法和法律为依据; 以私权可以合理调整为限度, 这意味着私权可以调整则公权不宜介入, 即行政权对私权必须予以敬重; 而行政权的扩张则要以最小损害为前提; 不过行政权的谦抑性并非是一种静态的固守, 其只能是保持动态平衡。无疑, 行政权的谦抑性对服务行政有着促进的作用。
1. 当行政权的运行偏离了行政权之设定目标时行政权即出现了异化
在行政权异化过程中, 行政权失去了原先特定的性质和价值, 背离了人民的意志, 成为一种凌驾于人民之上的异己力量。
行政自由裁量权的大量存在，是行政权异化的重要原因, 利益冲突是导致公共权力的非公共使用, 包括公共权力的递延化和期权化, 从而使公共权力发生腐败的重要根源。
而行政权潜在的利益更容易滋生行政权滥用。正像英国历史学家阿克顿勋爵所说: “权力趋于腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败。”
孟德斯鸠在《论法的精神》中也说过：“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验。”
2. 行政权的异化会导致“政府失灵”
行政异化是指行政机关及其人员在行使宪法和法律赋予的行政权力的过程中不当行使、滥施行政权力, 从而造成行政法治不正常的现象。其主要表现形式有行政不当和行政性垄断。为有效控制行政异化, 应采取完善并切实实施公务员法, 提高公务员素质及公共政策决策的科学性和公开性, 进一步完善行政监督机制; 同时在完善立法、加强司法的情况下, 强化政府间的协商机制。
（1）行政权异化会对民主、自由和人权都造成威胁
行政权应该有良好的制度对其进行制约, 否则将会导致行政权过于强势, 如果没有强有力的控制机制, 就必然形成对民主、自由和人权的威胁: 使议会徒具形式, 使法院听命于政府, 使人民对行政官员心存畏惧。
（2）行政权异化会导致腐败和滥用权力
行政权一旦异化之后, 行政权的拥有者和行使者即可能利用手中的权力, 大搞权力寻租、权钱交易、权色交易, 以提供“公共产品”之名, 行捞取“私人产品”之实。譬如以前各省的地矿局并非政府机关, 它们“戴事业帽子, 走企业路子”。但就是这样一个相对陌生的系统, 有的时候会成为腐败重灾区。落马的地矿局长已有十余人, 数量之多甚至超过了此前广受诟病的“交通腐败”。地矿腐败的严峻形势, 恰恰伴随着正在进行中的地矿改革。欲根治腐败, 只能依赖地矿经济体制改革向纵深的推进。
（3）必然出现官僚主义和效率低下状态
在行政国家之下, 行政机构和行政人员增加了, 行政权力扩张了, 但行政机构、行政人员之间互相推诿、互相扯皮, 官僚主义严重, 行政效率低下。因为按绩效原则, 政府规模理性选择的位置应落在它带来的成本适度和绩效最大的那一点上, 也就是边际政府交易成本和边际市场交易成本相等的那一点上。政府规模过大不但必然导致政府成本增加, 无效成本扩大, 政府绩效降低; 还意味着可能造成政府失败及社会与市场的萎缩。
（4）行政权异化必然致人、财、物资源的大量浪费
国家的财政税收结构应当科学合理, 具有良好的定位。
而在行政国家之下, 随着行政机构和行政人员的增加, 公职人员的“吃饭财政”和公务开支成本巨大, 浪费严重。
而且公共资源短缺的实质是资源被无端地浪费。无论是丢弃性浪费、消耗性浪费还是破坏性浪费, 其特征都是生产者浪费他人资源。浪费的原因是自然资源市场外配置, 其途径是生产的负外部性和行政权力取代市场配置功能。资源配置回归市场, 必须界定权利, 转变政府职能和完善法制等。
行政国家往往和计划经济以及福利国家制度相联系。实践证明, 上述制度不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力, 反而会使人更加懒惰, 其生存能力也会不断退化。
我国行政实践中广泛存在着行政主体自行设定行政权力的情形。这样的权力设定既无实在法依据, 又欠缺法定程序, 而且与行政职权相悖。如此既影响了行政权力的合理分配, 也制约了行政权力的合理构造, 更为严重的是, 它会使行政权对公民、法人和社会组织的干预处于无序状态。
为防止行政权的异化、规范行政权的运行、更好地保障公民权利, 必须对行政权的设定和运行予以控制。对行政权的控制可以通过立法控制、程序控制和司法审查控制, 此外, 还可通过民主控制和道德控制。行政权的控制通常通过事前的立法控制、事中的程序控制、事后的司法审查来进行。
三、行政权走出异化魔域的路径
行政国家、全能政府, 一步一步演变成阻碍甚至摧残人类社会发展的魔域。人类社会必须走出这种异化的魔域才能避免自我毁灭的危险。许多国家开始采取各种有效措施来规制行政权的异化。 20世纪后期, 大多数行政国家陆续过渡到法治国家, 由全能政府逐渐转变成法治政府。以上主要通过对行政权的控制、转化来实现, 具体途径有：
政府、市场、社会要各司其职, 凡是通过市场机制、社会自治能够解决的问题, 政府就要放手。把错装在政府身上的手还给市场、还给社会。政府要转变职能, 只做减法, 不做加法。政府的行政权力只有是有限的才是有效的。
在落实改革部署的实践中, 要着眼于与政府职能转变有关的政府、市场、社会的方方面面, 诸如三者之间究竟是什么关系, 政府到底应当推行怎样的权力清单制度体系, 地方政府应该保持哪种改革动力, 如何避免行政审批制度改革陷入外延式数字游戏, 如何保证改革不再游弋于碎片化的低效循环之中, 如何使各类非政府市场和社会主体以及基层具备承接能力等, 这些都是横亘在改革落实与改革部署之间的, 影响着改革含金量的深层问题。
通过制定行政实体法和行政程序法, 落实行政法治原则, 充分体现“法不授权不可为, 法定职责必须为”。通过立法源头授权和行政程序的过程控制, 将行政权牢牢关进笼子里。
“八二”宪法所开创的宪政环境是我国走向行政法治的开端。我国行政法治三十多年来的历程中, 其最显著的标志是确立了建设法治政府的目标。从国家颁布和实施的许多行政法律文件和发生的法律事件中, 可以看出我国行政法制度建设的光辉成就; 但是, 我们仍然可以看到政府行为不受法律严格规制的种种事实; 党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经昭示了今后法治政府建设的清晰路径。法治政府建设已经成为法治中国建设中的主体工程, 必须在“四个全面”战略布局中, 特别是在全面依法治国战略布局中开展法治政府建设, 这是我国建设法治政府最好的天时地利人和环境。行政法学理论研究对我国法治政府建设的指引作用功不可没。
“小政府、大社会”是行政权走出异化魔域的重要路径。通过大力发展社会公共组织, 培育社会自治, 行政公权力逐渐转化成由非政府组织行使的社会公权力。社会公共组织的管理更有利于社会公众的直接参与, 可以有效避免或减少行政权力异化带来的腐败和权力滥用等现象。
1. 国家经济职能之概念
国家经济职能, 即以政府机构为主体从社会生活总体的角度, 以国家机构为主体, 对国民经济进行全局性的规划、协调、服务和监督的功能。
换言之，它是为实现一定的目标而采取的措施和组织经济活动的各种方式、方法的总称。
在市场经济活动中, 素有“大政府”与“小政府”之别, 但政府应当介入经济管理并发挥强有力的作用早已经成为各国共同的做法。只是, 国家在经济管理中其职能的边界如何确定, 究竟如何做, 做多少, 不同学派间仍存在诸多争议。“经济学研究者应该做的, 就是界定政府的职能和功效。”
对此, 自由放任派的创始人亚当·斯密曾指出政府的经济职能有三: 第一，保护社会, 使其不受其他独立社会的侵犯。第二, 尽可能保护社会上各个人, 使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫, 这就是说, 要设立严正的司法机关。第三, 建设并维持某些公共事业及某些公共设施。
归根结底, 国家的经济职能是一种市场作用和政府作用的协调机制。
2014年5月26日, 中共中央政治局就使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用进行第十五次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调, 使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用, 既是一个重大理论命题, 又是一个重大实践命题。
在市场作用和政府作用的问题上, 要讲辩证法、两点论, “看不见的手”和“看得见的手”都要用好, 努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局, 推动经济社会持续健康发展。国家经济职能作为国家最基本的职能之一, 其定位是否准确影响到社会财富的分配、社会的效率、公平和正义, 从而进一步影响到社会的稳定和发展。
现阶段, 我国正处在经济体制改革的关键时期, 改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制, 能否实现这一目标, 在一定程度上取决于国家的经济职能如何发挥。
2. 我国国家经济职能的本质特征
在我国社会主义市场经济中, 为保证公平与效率, 政府必须有效地发挥其经济职能。
随着改革开放的深入发展, 以邓小平同志1992年南巡讲话为契机，我国全面转入社会主义市场经济体制时期。随着社会主义市场经济体制的不断健全和完善, 我国政府逐渐摆脱“上管天文地理, 下管鸡毛蒜皮”的全能模式, 越来越重视市场的作用。
中共十四大明确提出“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用”。从1992年至今, 我国社会主义市场经济体制不断健全和完善, 已经搭建起由现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、分配制度和社会保障制度所构成的社会主义市场经济体制的基本框架, 现代化社会主义国家的经济职能逐渐成型。在这一时期里, 我国政府主要在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面发挥着作用。
1. 国家的阶级属性和公共属性决定着国家经济职能的属性
国家的阶级属性处于支配地位, 而其公共属性处于从属地位, 两者以统治阶级的利益为转移, 辩证统一, 共同决定了国家经济职能的属性。国家的这种二重属性决定了政府经济职能的不同层次——国家的阶级属性决定政府的特殊经济职能, 从根本上维护统治阶级的利益; 国家的公共属性决定政府的基本经济职能，如调控经济运行、调节经济结构、避免严重的贫富分化、保持经济稳定增长和维护市场经济秩序等。
我国正在不断建立和完善社会主义市场经济体制, 在此过程中, 照搬现代发达资本主义国家的政府职能, 势必导致经济危机, 必须结合生产资料所有制的关系来定位我国的国家经济职能。
我国经济职能的范围和定位本质上其实就是政府和市场之间在程度上的选择, 要在政府和市场之间找到一个均衡点并逐步向它靠拢, 而且我国的经济职能要根据国家的制度改革和经济背景变化及时做出适应性调整, 以此来契合社会现实的需要。
2. 社会主义市场经济应减少政府对资源的直接配置
通过改革开放以来的不断实践和总结, 我国的社会主义市场经济得到了进一步的发展和完善, 但也出现了一些亟待解决的问题, 比如仍然存在不少束缚市场主体活力, 阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端。如果不解决好这些问题，将很难推进发展方式的转变和经济结构的调整, 继而也很难形成完善的社会主义市场经济体制。国家经济职能的扩张, 即政府对市场的过度管制和干预均造成了不同程度的权力寻租, 政府退出对市场的直接干预, 具有提升经济效率和社会公平的双重意义。
所以, 始终坚持社会主义市场经济改革方向, 从广度和深度上推进市场化改革, 加强服务型政府的建设力度, 减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预, 以加快建设统一开放、竞争有序的市场体系, 建立公平开放透明的市场规则, 让市场这只无形的手充分发挥作用, 从而推动资源配置实现效益最大化和效率最优化, 让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。
合理的国家经济职能, 是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。充分发挥政府在社会中的作用, 要切实转变政府职能, 深化行政体制改革, 不断创新行政管理方式, 完善和健全宏观调控体系, 加强对市场活动的监管, 加强和优化社会公共服务, 减少政府对资源的直接配置。
目前我国学界的主流观点是将国家政府经济职能分为三类, 即宏观调控、微观管理和微观监管。
1. 社会主义市场经济下的宏观调控
在社会主义市场经济下政府运用宏观经济政策进行宏观调控, 是通过调整财政支出、货币供给等经济变量来影响市场经济中的变量取值, 影响私人经济部门行为的经济政策, 从而对市场经济进行宏观调控的。政府在宏观调控中主要运用财政政策、货币政策、汇率政策和产业政策等手段对经济进行调控, 通过财政部、中国银行、中国银监会和国家税务总局等部门履行职能, 以此来实现社会充分就业、稳定市场价格和促进经济增长的目标。
2. 社会主义市场经济下的微观管理
社会主义市场经济下的政府经济职能的微观管理是政府站在出资者的立场，凭借行政命令参与企业治理结构, 或是通过直接介入市场的方式, 对微观经济主体实施的直接管理, 在我国的社会主义市场经济条件下, 其主要表现为以出资人的资格履行对国有公共资源的占有、使用、收益和处分权能。
3. 社会主义市场经济下的微观监管
社会主义市场经济下政府经济职能的微观监控主要是在微观经济层面上对失灵的市场制定的公共政策和行政法律制度, 通过法律授权制定并执行直接干预市场配置的机制, 或间接改变企业和消费者供需的决策, 实现增进公共利益和法人利益的目标, 进而规避由于个体经济决策失误导致的损失。具体来看, 政府经济职能的微观调控主要由国家工商总局、国家食品药品监督管理总局、国家质量监督检疫总局和商务部等部门来执行。
1. 美国政府配置公共资源的模式
从范围来看, 美国政府在公共资源配置上主要集中在公共基础设施, 如公路、桥梁、通信、城市供排水、煤气等; 还有社会服务和福利设施, 如教育、科研、医疗保健、文娱体育等; 当然不必说国家机器建设, 如军队、法院、监狱、警察等。
美国在行政体制内部主要进行如下改革：
（1）政府采购制度的改革
美国国内涉及政府采购方面的法律和条例有500多部, 美国政府采购的管理体制或职权职能划分为法规和政策制度机构和执行机构、监督机构和救济机构。在美国的政府采购管理体制框架下, 其管理机构（联邦采购政策办公室）与执行机构（联邦服务总署）在组织上是分离的; 其管理机构与监督机构（联邦会计总署）是分离的; 其投诉处理机构与执行部门和管理部门（联邦会议总署或合同争议委员会）也是分离的。在权责关系上, 实行了采购官员责任制。
（2）美国对国有经济的监管办法
对国有企业, 美国多采取集中管理、直接经营的方式, 同时引入内部竞争机制, 来防止行业垄断经营所带来的弊端。美国国会对国有经济的管理首先要通过立法规制。美国的很多国有经济是依据特别法律建立的, 这些法律代表国会意志, 政府受国会委托, 根据有关法律管理国有企业, 在监管方面的立法, 还体现了不同时期、不同经济形势下, 国家所采取的干预手段不同。美国对国有经济及其监管机构设定了行为宗旨。
（3）美国在交易体系建设方面的改革主要体现为
其一是允许OTC （场外交易模式）的存在。
美国OTC资源交易占比也较大, 以电力交易市场为例, 美国得克萨斯OTC交易占总交易额的80%。
其二是建立跨区公共资源交易机制。
实现资源更大范围内的优化配置。
其三是充分发挥交易管理机构的平台作用。
避免资源交易过程的潜在风险。
其四是设立资源交易定价模式。
通常所采用的服务成本定价法是美国资源交易的传统定价方法, 也是最主要的定价方法。
其五是在公共服务输出领域坚持市场机制。
决策要和执行分开, 公共服务的供给必须要多元化, 不断在竞争中发展。这样才能使政府权威与市场交换的功能优势有机结合, 提高政府功能输出的能力。
2. 日本政府配置公共资源的模式
（1）日本改革是在经济低迷与政局混乱中启动并完成的
日本公共资源改革的内容是全面的, 体现了市场化、民营化、分权化和法制化的趋向, 在资源配置市场化的改革过程中, 同时完成了对该领域传统官僚制的根本性改造。日本经济成功的原因不在于政府对市场的干预多, 而在于政府对市场机制的破坏程度小。
日本公共资源配置体制, 从根本上说, 仍然坚持的是自由市场经济主义思想。因此, 经济的运行主要是依靠作为微观经济主体的私人企业在市场经济规律作用下完成的。日本的国有企业主要限于金融部门和基础设施部门。据20世纪80年代初的统计, 日本国家和地方公共团体经营的企业仅占企业总数的3%, 而民间企业占97%。政府规模小, 则民间企业积累余地相应增大, 从而有益于提高社会经济效果。
（2）日本公共资源交易侧重行政体制的内部改革
一方面, 日本从大幅调整政策机构, 对中央行政机构进行重新设置; 进行人事制度改革; 推动政府附属机构改革; 削减国家管辖事项, 向地方分权; 推进电子政务等方面进行改革。另一方面, 日本通过立法来对准公共产品领域的国有经济进行监管, 如《电力事业法》《铁路事业法》《电气通讯事业法》等。
（3）行政指导也是日本政府监管的重要手段
这种手段的实施是建立在政府与企业相互协商基础上的间接干预措施, 包括人事任免、程序控制、考核评价、信息交流、行政命令等, 这有利于实现企业微观经济活动与宏观经济活动目标的一致性。
3. 英国政府配置公共资源的模式
（1）从调整范围看, 英国改革的着眼点一直在于如何调整政府与社会的关系
如何“卸载”政府包袱, 回归小政府模式。为了改变过去政府包揽社会事务的状况, 在1979年至1990年间, 英国政府对46%的国有企业进行了私有化改革，其中包括煤气、水、电、钢铁等一些重要部门。英国政府在资源配置上主要集中在资源交通、能源、电力、通信以及其他基础设施和科技教育事业上。
（2）英国在行政体制内部进行改革
主要内容包括：
第一, 政府采购制度的改革。
首先, “管采分离”。
管理机构OGC与各行业和各部门的采购机构分设, 形成了相互独立、相互制衡关系。
其次, “监管不分”。
即管理机构OGC既是管理机构同时也是监督机构, 尽管OGC与执行机构采购服务局（ Buying Solutions）都同隶属中央内阁办公室, 但是两个机构分别独立于中央内阁办公室和其他同等级别的机构, 两者也具有一定相互制衡的关系。
最后, “救济与监督管理分离”。
救济与监督管理分离的制度为制衡监管机构OGC奠定了体制基础。
第二, 对国有经济监管的改革。
在英国国有经济的几次转型中, 立法都充当了体现准公共产品改制中公正性的重要手段, 使国有经济的转型有法可依、于法有据。英国政府针对一些难以民营化的垄断行业, 比如铁路、邮政、水电等自然垄断行业, 发起了“服务承诺制”和“公民宪章运动”。
（3）在交易体系的建立上英国主要进行以下几个方面的改革
一是电子资源交易模式的采用。
随着信息技术的发展, 基于电子平台的电力资源交易越来越普遍, 特别是对于短期资源交易, 电子交易平台的优越性更加凸显。
二是OTC （场外交易模式）的选择。
OTC资源交易主要是指在交易场所外, 由双方自由谈判达成的资源交易, 有标准式的合同也有根据双方需要特别订立的合同。
三是大力推进跨区（省）资源交易的开展以实现资源大范围优化配置。
英国的跨区（省）资源交易占资源交易的比例较大, 相较来说, 欧盟则建立起了统一资源的交易市场。
四是优化交易管理机制, 旨在促进资源交易市场和资源系统健康发展。
英国资源交易的执行过程中, 维护交易安全稳定的进行, 是生产企业、购售方、服务方共同的社会责任。
五是资源交易定价模式确立。
在资源交易价格上采用公司与用户供求双方通过市场机制达到市场均衡的模式。各公司以利润最大化为目标, 由各生产或提供服务的公司自行制订价格, 各公司自行制订的价格只要不超过政府调控的价格上限即可。公司制订的价格一般包括了服务成本、资源价值及一定的投资盈利。
另外, 英国适时在公共服务领域引入了市场机制。
通过全面审视政府职能, 英国对那些不能完全推向市场的政府职能实行不同形式的社会化, 如合同外包制、内部市场机制等, 期望通过竞争可能带来的破产、失业的威胁来激励公共雇员, 从而提高公共部门绩效。
凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中, 重新确立了政府在市场经济中的权威地位, 建立起了国家干预经济的政府经济职能理论。他认为唯一能使总需求扩大, 并使总需求和总供给达到平衡的是国家。所有有效需求不足的市场经济中, 政府是调节经济并使之顺畅运行的关键力量, 要使“国家之权威和私人之策动力量相互合作”。
发达国家对市场化配置公共资源改革的发展理念、资源配置中政府与市场的范围领域、科学构建交易体系、政府管理、战略性资源配置模式等几方面进行了调整和改革, 虽然各国在具体的做法上略有不同, 但归根到底, 是对政府与市场的地位与作用进行科学的界定, 同时认为市场与政府要互为补充、相辅相成, 十分强调发达国家资源交易体系的建设。
1. 合理选择机构设置方式
目前, 各国资源交易调度管理与交易管理的机构设置方式主要分为以下两种: 一种是调度管理机构与交易管理机构分开设置; 另一种是调度管理机构与交易管理机构统一设置。而部分国家对资源交易的管理机构又进行了细分, 包括：金融交易管理机构、平衡交易管理机构等。
2. 合理选择公共资源交易方式
按照交易组织方式划分, 国外电力资源交易的交易方式可以分为: 集中撮合（场内）交易和OTC （场外）交易。按照交易达成方式划分, 国外资源交易可分为: 基于书面合约的资源交易和基于电子平台的资源交易。集中撮合资源交易主要是指在交易场所内达成的, 由交易管理机构“牵线搭桥”, 受交易管理机构监管的资源交易, 集中撮合交易一般都有标准化的合约。 OTC资源交易主要是指在交易场所外, 由双方自由谈判达成的资源交易, 有标准式的合同也有根据双方需要特别订立的合同。
3. 加强公共资源交易电子平台建设
资源交易的顺利进行, 需要以大量的数据信息为支撑, 电子平台中技术支持系统的建设是交易市场中不可或缺的环节。在资源交易市场成熟阶段, 资源交易的类型将日趋多样化, 更需要通过电子平台建设以提高资源交易效率。资源交易过程中所涉及的数据申报、交易量预测、合同管理、交易计划的编制、安全校核、计划执行、辅助服务、市场信息发布、考核与结算等环节均需要通过相应的技术支持系统完成。
这些系统包括: 能量管理系统、交易管理系统、交易量计量系统、交易资源考核与结算系统、合同管理系统、报价处理系统、市场分析与预测系统、交易信息系统、报价辅助决策系统等。借鉴国外经验, 我国在资源交易开展过程中应当高度重视电子平台建设, 通过制订资源交易技术支持系统的实施方案、发展目标和运营规则要求, 保证技术支持系统的实用性和适应性, 提高电子资源交易的信息化水平。
行政职权分为固有职权和非固有职权。
1. 固有职权
是行政机关依宪法和组织法的规定直接设定的职权。
2. 非固有职权
是指行政机关之外的行政主体依法律、法规、国家权力机关的决定、规章的授权等方式设定的职权。
3. 法治政府对职权的要求
依法律行政, 旨在借由法律的合理性控制行政的恣意, 并获得法的安定性和民主性。它是近代形式法治国家的产物, 是自由主义与民主主义的结合。德国依法律行政原理经由奥托·迈耶的提炼基本定型, 由美浓部达吉等人传至日本, 并影响了我国早期的行政法学。
在新中国, 依法行政业已逐渐得到强化。此种理论始终坚持: 行政机关必须建立自己的权力清单, 但凡是没有依法设定依据的职权都不符合依法行政的要求。
所以, 自然资源开发管理必须建构资源开发的法律规范系统。开放的自然资源法律体系需要新的法律方法; 只有通过自然资源法律规范系统的再次体系化，才能解决目前规范多元的矛盾; 在多元的法源之中，
依钱学森老先生提倡的“法治系统工程”，
构建起具有中国特色的“自然资源法律规范系统”的呼声愈益高涨。
行政权力是有其边界的, 不能无限予以扩张。行政权不能取代立法权和司法权。重要事项的立法必须遵守“法律保留原则”, 立法权由立法机关行使。同时，必须坚持司法最终解决原则。
在自然资源治理实践中, 全能主义政府的弊端在于政府角色定位的偏颇必然导致治理对象灵动性的丧失, 政府治理权限的无限扩张必然导致治理中的乱政行为, 政府治理职能的无边界必然导致政府部门庞大臃肿, 腐败现象不断发生, 政府治理行为的无所不能也必然导致社会治理功能难以有效发挥。而要完成全面深化自然资源开发管理改革的目标, 推进国家治理体系和治理能力的现代化, 就必须破解全能主义政府, 把握构建有限且有效的政府这一关键要素。
可以说, 改革行政规制的核心任务就是推进整合优化规制系统, 以解决行政规制合理化问题。而改革的指导原则即应当是落实行政程序的三大基本原则: 即公正原则、效率原则和公开原则。
故而行政职权的设定, 必须坚持统一和效能原则。
统一要求行政权能的配置不能出现行政职权的交叉、推诿、扯皮的情况, 要尽量避免九龙治水、各自为政的现象。效能则要求行政职权的配置要有利于提高政府的工作效率和工作效果。
职责明确、权责一致是法治原则在行政职权、行政职责关系中的具体要求。行政职权的设定, 不能权责不清, 不能只规定职权不规定职责, 也不能只规定职能而不规定职权。有权必有责, 权责不仅要一体, 还要一致。
有学者在现代行政法“合法性”与“最佳性”二维结构中, 有学者提出了三阶段依次推进的权力清单制度的全新逻辑结构: 首先, 确立“完善产权制度”权力设置的正当性标准, 实现对既有政府权力架构较为彻底的反思与重构, 使改革真正转向“重塑政府与市场关系”, 旨在“提升治理能力”这一核心目标; 其次，以行政效能原则为导向, 为政府管制权责实现“事务管辖权”和“层级管辖权”的合理配置提供基准; 最后, 以公法上的“比例原则”为框架, 就最佳管制工具的遴选问题, 提供一个兼顾行政效能与权利保障的操作方案。
根据职权法定原则的要求, 行政职权的配置必须要有法律依据。这里的法律是广义的法律, 包括宪法、法律、法规、规章等不同层次。
宪法规定了国务院和地方各级政府的行政职权。但宪法的规定还需要行政组织法的细化和落实。宪法、组织法直接设定了行政机关的具体行政职权。全面推进依法治国的总体思路, 包括了坚持党的领导、依法治国、人民当家作主的有机统一; 依法治国、依法执政、依法行政共同推进; 法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
在公共资源交易中亦是如此。
有宪法、组织法依据, 并不意味着就有行为法依据。按照职权法定的要求，行政主体在行使行政职权时, 还必须要有行政行为法或行政程序法的依据, 比如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等。国务院在2013年3月10日发布了《国务院机构改革和职能转变方案》, 自此, 我国开始进行大部制改革。所谓大部制改革就是“大部门改革”, 即将原先几个职能相近或相同的小部门合并成一个大部, 扩大部的职权范围, 减少原先冗杂繁多的小部门。其目的在于避免行政职能交叉, 政出多门、多头管理, 从而提高行政效率、降低行政成本。目前世界上许多经济发达的国家实行的都是大部制的体制, 包括英国、澳大利亚等。
党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。根据2015年12月中共中央、国务院公布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提到, 经过坚持不懈的努力, 到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建设法治政府必须坚持中国共产党的领导, 坚持人民主体地位, 坚持法律面前人人平等, 坚持依法治国和以德治国相结合, 坚持从中国实际出发, 坚持依宪施政、依法行政、简政放权, 把政府工作全面纳入法治轨道, 实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
建立政府“清单”制度是我国当下全面深化改革, 特别是经济体制改革的重要举措。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。“三张清单”正是通过制度约束政府，看住、管住和用好“看得见的手”, 防止政府在国家和社会治理中错位、越位和缺位, 以更好地发挥政府作用。
1. “权力清单”宣示的是“法无授权不可为”的法治政府原则
“权力清单”是政府将所有法律、法规授予政府和各政府部门的职权统一整理、归纳为一张清单, 向社会公布, 接受社会监督。凡是政府和政府部门依法可行使的权力均列在清单上, 未列的权力, 即法未授予的权力, 政府和政府部门均不得行使, 行使即构成违法, 行政相对人可请求用权机关撤销或者向法院申请确认其违法或无效。
这样, 对于政府来说, “法无授权不可为”就具体明确化为“权力清单上未列者不可为”。很显然, 权力清单制度有利于推动权力公开运行、强化权力运行的制约和监督。
2014年, 国务院要求各中央部门公开所有审批事项, 其审批权只限于公开的审批事项, 不得增加或变相增加。
2. “三张清单”具有划定行政机关权责边界的基本内涵
“三张清单”的实施有赖于政府信息公开制度的运作，“三张清单”的属性能够促进政府信息公开主体建设。以“三张清单”制度构建为路径, 可以重构政府信息公开主体的“行政职责”“必须为”；“行政职权”“可以为”和“权力外”“不得为”这三条边界, 完善我国政府信息公开制度。
以国土资源部为例, 公开了45项审批项目, 主要在企业、机关事业单位的建设用地审批与地质勘探等方面。包括：
自然资源的规章和规范性文件制定权, 自然资源行政许可权, 自然资源行政审批权, 自然资源行政处罚权, 自然资源行政强制权, 自然资源行政规划权, 自然资源调查权, 自然资源检查权, 自然资源权属登记、确认、裁决权, 自然资源行政复议权等。
1. 政府和政府部门行使权力履行职责必须有程序清单制约
公共资源交易管理之所以需要“程序清单”或“权力运作流程清单”, 是因为权力和职责都是静态的, 而程序是动态的, 权力只有从动态上控制、制约, 才能真正有效地防止其滥用、腐败。目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正想约束政府是权力的手, 把权力关在制度的笼子里, 还需要向中端和后端延伸，把权力行使的过程动态公开出来, 让公共权力得到全方位的监督制约。
2. 公开权力运作过程的“清单”是对公权力有效的监督制约
目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息, 今后应向权力运行的后端延伸, 即公开权力运作的过程, 包括政府行为的方式、过程和步骤, 包括政府全体会议、常务会议审议、利害关系人听证、专家论证、网上征求公众意见等。唯有权、责和程序的整体公开, 才能发挥“清单”制度对公权力有效的监督制约作用。这样，“权力运作程序清单”就在“法无授权不可为”与“法定职责必须为”要求的基础上对政府提出进一步要求: “法定职权、职责依法为”, 亦即必须依法定方式和法定程序而为之。
3. 自然资源部的行政程序清单的具体内容：
（1）集体讨论决策程序
对于重大行政决策坚持实行集体讨论决策。以2017年为例, 原国土资源部全年召开51次部党组会、 4次部务会议、 27次部长办公会、 18次建设用地会审会、11次探矿权采矿权会审会, 对集体讨论情况均作了记录, 并印发了会议纪要。
（2）公众参与程序
在部门户网站开辟专栏, 公开部行政许可事项目录、调整为政府内部审批的事项目录、需要进一步改革和规范的其他权力事项目录等相关信息, 及时发布、更新行政审批事项办事指南。在政务大厅发放《满意度评价表》, 供申请人在审批事项办结后进行反馈, 对窗口人员服务态度、审查情况作出评价。
违法线索举报和群众咨询平台。出台诸如《 12336国土资源违法线索举报微信平台管理办法（试行）》, 规定全国使用统一的国土资源违法线索举报微信平台, 进一步规范违法线索举报处理程序, 明确接收违法线索举报的范围和职责。在政务大厅设立专门咨询服务电话（ 4000996938） , 提供行政许可事项办理的咨询服务。设立咨询邮箱（ xzspzx@ mail. mlr. gov. cn） , 听取社会意见, 接受社会监督。
（3）行政执法程序
原国土部制定过《国土资源执法监督规定》, 对《自然资源违法行为查处工作规程》的适用进行评估。严格执行执法事前告知、事中亮证、事后公开处理决定等法定程序。建立健全立案、回避、调查取证、告知、审查、送达等执法程序，加强程序制度建设。严格依照执法程序办事, 按行政强制法、行政处罚法等规定, 依法应当回避、告知、听证的, 必须履行有关程序。加强执法程序监督, 作出行政处罚或行政强制前, 必须由相关部门对其是否存在程序瑕疵进行审核。
（4）行政执法公示程序
根据国务院部署, 原国土资源部作为试点组织实施单位之一, 承担行政执法公示制度试点任务, 在部本级和部分地方国土资源管理部门组织开展行政执法公示制度（执法查处类）试点, 在部门户网站、地方试点单位网站等开辟了栏目，作为统一的行政执法公示平台, 主动向社会公开相关信息。
（5）政务公开程序
在国务院部委中率先编制完成了《国土资源部政务公开基本目录》（2017）》。组织制定《2017年国土资源部政务公开工作要点》《政府信息依申请公开文书模板》, 修订政务公开绩效考核细则, 将政务公开课程列入“市县国土资源局长培训班”。发布全国土地一、二级市场交易信息, 全国探矿权、采矿权出让转让公示、公告信息。加强政务服务平台建设, 推进实体政务大厅和网上政务大厅融合发展, 完善电子政务大厅功能, 对部本级政务公开工作平台进行数据梳理和优化。
1. “责任清单”宣示的是“法定职责必须为”的法治政府原则
“责任清单”是政府将所有法律、法规赋予政府和各政府部门的职责统一整理、归纳为一张清单, 向社会公布, 接受社会监督。“放权”并非“放任”, “简政”不是“减政”, 简政放权要求减量不减质。因此, 必须以“责任清单”明确政府宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务的职责。政府只有积极履责, 才能建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环境, 激发企业动力, 鼓励创新创造，促进经济发展, 维护社会公平, 保护生态环境。
2. 不履行法定职责及构成不作为行政机关须承担行政违法责任
因此, 各级政府和政府部门对于责任清单上列出的法定职责, 必须认真履行, 不履行即构成不作为, 行政相对人可请求有权机关责令其履行或者确认其违法并承担违法责任。这样, 对于政府来说, “法定职责必须为”就具体明确化为“权力清单上所列职责必须为”。
自然资源部的主要职责: 对自然资源的开发利用和保护进行监管; 建立空间规划体系并监督实施; 履行全民所有各类自然资源资产所有者职责; 统一调查和确权登记; 建立自然资源有偿使用制度; 负责测绘和地质勘查行业管理等。
1. “负面清单”宣示的是“法无禁止皆可为”的法治社会原则
“负面清单”是政府将法律、法规和政策不允许市场主体进入的行业、领域和经济活动均以一张统一清单的形式公布。除了清单上列出的禁区, 其他行业、领域和经济活动均向市场主体开放, 政府不得限制。这样, 对于市场主体来说，“法无禁止皆可为”就具体明确化为“负面清单未列者均可为”。负面清单这一管理创新模式, 让市场主体明了可为和不可为的明确界限, 有利于看住、管住政府随意干预市场的手, 防止政府“看得见的手”任性。
负面清单的实行, 实现了对“看不见的手”进行管理, 激发了企业的活力, 进而建立起统一、公平、有序的市场机制。
2. 负面清单全面推行将是市场准入制度和投资管理体制的重大突破
根据国务院2015年印发的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》 , 我国从2015年12月1日至2017年12月31日, 在部分地区试行市场准入负面清单制度, 从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。十九大报告也指出, 要实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策, 全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度, 大幅度放宽市场准入门槛。
国务院在2013年3月10日发布了《国务院机构改革和职能转变方案》, 自此, 我国开始进行大部制改革。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。根据2015年12月中共中央、国务院公布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中提到, 经过坚持不懈的努力, 到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建设法治政府必须坚持中国共产党的领导, 坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等, 坚持依法治国和以德治国相结合, 坚持从中国实际出发, 坚持依宪施政、依法行政、简政放权, 把政府工作全面纳入法治轨道, 实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。
在大部制和法治政府双重背景下, 我国公共资源行政权的运行必须遵循以下规则：
一、公共自然资源的有限行政
当然在这个话题中, 与政府处在对立面的不仅仅是市场, 还包括了社会、个人。政府的权力究竟有多大, 哪里才是其边界, 这在历史上一直是各个国家都在探索着的一个法律问题。
回顾历史我们可以看到, 在不同的国家, 政府权限的大小总是随着本国的发展需求而不断变化。以英美为代表的资本主义国家, 经历了政府职权逐渐扩大的发展历程。从18世纪以亚当斯·密为首的经济学家主张的“守夜人” , 到罗斯福新政之后变为“掌舵人”。政府对市场的干预越来越多, 以期维护良好的经济秩序。而与之相反的是苏联模式, 尽管经历了从“战时共产主义”到“新经济政策”的积极转变, 但政府的权限始终过于宽泛, 市场始终没有得到完全的解放，最后其解体也有很大一部分是经济上的原因, 这是值得我们借鉴与警惕的。
通过以上的历史, 我们可以清楚地认识到政府的权力或大或小, 都会对社会的发展产生负面影响, 只有合理地把握权力的边界, 才可以起到促进发展的作用。目前我国的情况类似于前苏联, 其主要问题就在于政府管得过多、过细, 使得市场和社会天然拥有的自我调节功能无法正常运转, 因此“简政放权”势在必行。
2013年党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用” , 修正了以往的“基础性作用”, 更加强调和突出市场的重要性, 要求进一步放活经济。 2017年1月22日, 中共中央政治局就深入推进供给侧结构性改革进行第三十八次集体学习, 习近平总书记指出, 我们既要遵循市场规律、善用市场机制解决问题, 又要让政府勇担责任、干好自己该干的事。市场作用和政府作用是相辅相成、相互促进、互为补充的。
基于此, 政府目前应当做到的是坚持简政放权, 有权不可任性。首先, 要明晰政府与市场的关系, “用政府的‘减法’去换取市场活力的‘加法’”。
通过减权放权不断激发市场主体的活力和社会创新活力。其次, 要列出“权力清单”，
尤其是改革之后的大部, 要明确列出其权限范围, 让权力在阳光下运行, 让社会可以切实进行监督。再次, 政府应当及时转变职能, 将以往的以管理为主的身份变为以监管、服务为主。
“简政放权”以“简”字当头, 要坚决革除政府在行政管理过程中存在的繁复程序等问题。我们可以从两个方面来进行, 一方面“简政”, 另一方面“放权”。
“简政”即精简, 需要精简人员、机构和政务; “放权”则包括了内部和外部两方面的放, 内部既包括了中央政府向地方的放权, 还包括政府内部的放权, 外部的包括了政府向市场、企业、社会的放权。
我国《行政处罚法》第三条规定: “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为, 应当给予行政处罚的, 依照本法由法律、法规或者规章规定, 并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的, 行政处罚无效。”
《行政许可法》第四条规定: “设定和实施行政许可, 应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”
所谓“合法行政原则”是指政府所做的所有行政行为和决定都应当遵守宪法和法律的规定, 权力必须来源于法律的授权, 否则就是滥用权力的违法行为。这项原则是行政法的首要准则, 它体现了行政机关在政治制度上对立法机关的从属性, 而其他的原则都是该原则的延伸。
该项原则主要针对的是行政机关的行政立法与行政执法活动, 在这两种活动中, 都必须随时遵守此原则。具体而言包括了两方面
：
1. 法律优位原则
此原则强调的是法律在位阶上的至高无上性, 其他的任何行政法规都要低于法律的位阶。在行政立法方面, 行政机关的任何决定都必须符合宪法和法律的规定, 不得与法律相抵触, 如若抵触则不具有法律效力; 在行政执法方面, 行政机关必须积极履行法律规定的行政义务, 否则将成立不作为违法行为。
坚持法律优位就不能进行违法改革; 当改革在形式上面临法律障碍时, 应首先在法律体系内部解决; 合理界定法律保留原则的适用范围; 扩大地方立法权的主体范围; 行政机关应更加注重以柔性和间接方式实现改革目标; 必要时利用授权机制来进行地方改革试验; 制定《改革促进法》。
2. 法律保留原则
即行政机关必须以法律的明确授权为其行为的全部依据, 也就是“法无授权即为禁止”。我国现行宪法架构下的立法体制并未在规范制定权层面采纳全面法律保留, 而是赋予国务院以自主行政法规范制定权和独立的宪法地位。为此, 有必要借鉴和引入“行政保留理论”, 以弥补传统理论在解释现有立法体制上的缺失, 解决相关学术争议。
在行政立法方面, 对于立法机关明确保留权限的事项, 行政机关无权对此做出相关规定; 在行政执法方面, 没有法律的明确授权，行政机关不得做出减损公民权利或者增加公民义务的行政行为。
《行政许可法》第五条规定: “设定和实施行政许可, 应当遵循公开、公平、公正的原则。符合法定条件、标准的, 申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”
《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”
《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚, 纠正违法行为, 应当坚持处罚与教育相结合, 教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”
《行政强制法》第五条：“行政强制的设定和实施, 应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的, 不得设定和实施行政强制。”
《行政强制法》第六条: “实施行政强制, 应当坚持教育与强制相结合。”
合理行政原则是指行政机关行使行政权力时应当客观、适度、符合理性。这里的“理性”是指最低限度的理性, 即应当具有一个正常理智的普通人所能达到的合理与适当, 并且符合科学公理和社会公德。合理行政原则还包括以下几个子原则：
1. 公平公正对待原则
此原则要求行政机关要平等地对待每一位行政相对人, 相同情况相同处理，不同情况区别对待, 不可以歧视、偏私。合理行政原则作为行政法六大原则之一, 是对行政法在实质层面上所做出的要求。它实际上就是行政主体在行使公共管理职权以及其他执法活动中, 适当地适用裁量性行政行为的一个金标准。它要求行政机关所做出的行政行为, 不仅要合乎法律的要求, 还要在此基础上实现符合价值规律与资源配置的最优结果。
2. 考虑相关因素原则
即行政机关在做出决定或裁量时, 只能考虑符合立法目的的相关因素, 不得考虑其他因素。作为行政法基本原则的行政合理性原则是实质法治主义规范行政行为的新形式。它对行政行为的规范范围直接决定了失当行政行为可能发生的领域和形式。不同的合理或者不合理标准直接影响失当行政行为的构成。
3. 比例原则
又称为“禁止过分原则”或“最小侵害原则”。是指行政行为如若要减损行政相对人的利益, 就应当尽量采取对其权益损害最小的方式, 并使其与所追求的行政目的之间保持平衡。其中, 要坚持的是合目的性、适当性、损害最小性: 合目的性就是指行政机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的; 适当性是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需, 结果和手段之间存在着正当性; 损害最小是指行政机关在可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下, 应当采用对当事人权益损害最小的方式。
合理原则立基于禁止越权原则, 以确保行政行为的合法性为宗旨, 不能完全胜任人权保障的时代使命; 而比例原则则在确保行政行为合法性的基础上, 进一步把人权保障作为其主要目的, 对人权的保护更为有力。从当下我国人民法院所担负的基本权利保障任务和采行的积极主动司法政策来看, 统一采用比例原则为评价基准更符合我国法治建设和人权保障的需要。
权责清单制度是简政放权、依法行政和政府信息公开的延续与深化, 是中国试图给出的建构现代政府的重要方案, 其制度精神表现为划定政府权力边界、消除设租寻租空间和塑造有为敢为政府相统一、深化政府信息公开与保障社会知情权相统一、权责清单制度建设与全面推进依法行政相统一。
行政机关在履行管理职责时, 不可缺少法律所赋予其的强制执法手段, 以国家强制力为保障, 行使行政优益权, 保证政令有效。此系行政机关的权力。
目前我国正在进行大部制改革, 一旦改革完成之后, 一个部门将拥有比以前大得多的权力, 如果没有权责统一原则的约束, 则极有可能出现权力滥用、寻租等腐败问题。而且权力过于庞大, 如果没有有效的监督, 没有了可以匹敌的力量, 这将对我国社会造成致命的打击。
如果有违法或者不当行使职权的情况, 行政机关应当依法承担相应的责任。责任行政就是权责统一原则的体现, 其基本要求就是行政权力与行政责任相统一, 也就是我们常说的“执法有保障、有权必有责、违法受追究、侵权须赔偿”。在审理行政案件的过程中, 要按照行政诉讼法的规定, 对被诉行政行为的合法性进行全面审查, 不受原告诉讼请求和理由的限制; 在此基础上, 依法充分保护公民、法人和其他组织的合法权益, 让受到被诉行政行为侵害的合法权益得到切实的补偿或赔偿; 在审理和裁判过程中, 要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式, 实质化解行政争议。
所谓“多规合一”是指在国家、地方的发展过程中, 将国民经济与土地、资源、环境、交通等各方面的规划相统一, 不再是各个部门各管各的, 而是统筹规划, 在制订蓝图之初就综合考虑各方面的因素, 以避免在某一规划发展过程中与其他规划的发展发生冲突问题。也即是“一张蓝图干到底”。推进“多规合一”，创新区域规划理论与技术方法, 构建中国特色的国土空间规划体系已成为当前全面深化改革的重要议题之一。
当然这也是构建公共自然资源交易的法律规范系统的重要子系统之一。
之所以要深入推进多规合一制度, 是由于我国在近几年的空间规划发展中遇到了许多现实性问题。例如缺乏上位规划的统一管理和有力支撑, 导致了各部门的规划出现衔接不畅问题; 又如各部门的职权范围存在交叉、重叠, 大家各自为政, 以致在同一问题的规划上有两个以上的部门做出相反的规定; 还有各类规划的期限、目标等也各不相同, 以致相互协调存在重大困难。
有专家认为, 造成空间规划诸多问题的原因, 一方面是许多执法部门有法不依、有规不执、管理随意; 另一方面是现行法律、法规相互矛盾, 内容交叉重叠。
基于此, 我国正在不断地进行相关改革。从“两规合一”到“三规合一”再到如今的“多规合一”, 不断深入的实践工作都是为了解决以上的发展难题。自2014年我国开始多规合一的试点工作, 并在宁夏、海南等地区取得了显著的成绩。 2017年习近平总书记在北京市考察城市建设规划时提出了“合理布局, 规划先行”的思想, 他指出, 一个城市要发展, 首先就应当制订出好的蓝图, 而这个蓝图必须涵盖各方面的问题, 综合考虑各方因素。
我们应当清楚地认识到, “多规合一”并不是将多个规划简单相加, 而是要切实统筹兼顾, 做到横向和纵向的双重统一, 一方面横向上要把原来林林总总的部门规划有机统一, 综合考虑; 另一方面纵向上要把各类因素都考虑进来, 既要符合科学, 又要满足发展。
同时我们也应当认识到, 中国幅员辽阔, 发展仍处于不充分不均衡的状态，因此, 每个地区的问题和情况都不一样。尽管我们已经在宁夏和海南等试点区取得了突破性成就, 但仍然不可掉以轻心, 在大规模深入“多规合一”的改革时，其他地区切忌照搬照抄, 而是要结合本地区的实际情况, 坚持“以人为本”的理念, 坚持生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”
, 推动生态环境健康持续发展, 建设有中国特色的区域发展新模式。
目前我国正在进行大部制改革, 将以往各自分散的小部门合并为一个拥有更多权力的大部门, 这种改革符合多规合一原则的大方向。赋予一个部门更多的权力, 就意味着其可以更好地将各方面的意见统一, 将各个因素集中考察, 综合考虑。以刚刚设立的自然资源部为例, 将我国所有的自然资源统筹管理, 将以前分散于国土资源部、国家林业局、水利部、城乡建设部等各个小部门的权力统一于自然资源部, 这样更加有利于我国资源的统筹利用与发展。
六、公私权证分离
1. 民事权利与行政许可为两种不同的法律关系。其中的“权”是指用益物权或准物权，“证”则是在实务中所需取得的各类许可证。这两者有着明显的区别，前者是对权利的确认, 后者则是对资格的确认。举个例子, 某人考取驾照是对其行驶资格的确认, 有了驾照就能够驾驶汽车, 但并不一定拥有某辆汽车; 而某人购买了一辆汽车, 就拥有了对该汽车的所有权, 但如果没有驾照, 法律则不允许其驾驶。
以此为例, 我们可以看出“证”的取得, 就是对主体资格的确认, 要通过严格的筛选、考查, 并非花钱就可以, 一旦取得了资格证, 就主体而言即具有了人身特定性, 只能由特定的主体行使该权利, 不可以出租、转让。而与此相对应的是, “权”的取得可以仅仅通过金钱的交易, 它是对某一物品的支配权的彰显，无论其有没有行使资格, 都不影响其依据《物权法》所享有的物权, 且该种权利是得以转让的。
2. 主要的用益物权、准物权都适用“权证分离”的原则。土地承包经营权是一项典型的物权, 它意味着用益物权人可以依法对其所享有使用权的土地进行开发、利用, 并因此获得收益, 同时也可以根据法律的规定进行土地使用权的转让。但是, 拥有土地使用权并不意味着房地产开发公司当然地享有房地产经营资格, 这个资格还必须通过向相关政府部门申请, 经过审批才可以取得。相反, 拥有了房地产营业执照的房地产公司, 也并不一定当然地拥有某块土地的使用权。再如取得了建设用地使用权, 就是拥有了利用土地建造建筑物并获取收益的权利, 是一项物权, 但是建筑公司是否拥有建筑该土地上构筑物的资质则需要相关的政府部门进行审查, 这是另一个独立的行政管理法律关系。
目前仍然有一些用益物权、准物权没有适用权证分离原则, 其中最典型的就是矿业权领域。矿业权包括了探矿权和采矿权, 而根据我国《矿产资源法》的相关规定, 在对申请设立的矿山企业的资格审查中, 还包括了对其“矿区范围”的审查, 这就要求一个尚未成立的企业在成立阶段就必须拥有一定的矿业权, 这显然是矛盾的。不仅如此, 我国至今为止都还没有关于矿山企业设立的资质条件的相关规定。而这些问题也导致了在实务中出现的诸多困境, 例如矿业对外开放受阻, 矿业权出让、转让的秩序混乱。
由此可见, 在我们处理用益物权、准物权的问题上, 理应坚持权证分离原则, 把属于物权的财产权与属于行政管理领域的资格审查相区分。把“权”置于《物权法》的管辖之下, 把“证”置于《行政许可法》的管辖之下, 利用两部法律各司其职, 各管其位。
农用地所有权、承包权、经营权“三权分置”是我国农用地未来制度构造的主导思路。经营权法律性质的合理定位又是“三权分置”制度构造的关键。确权确地形成之土地承包经营权分离出的经营权用益物权论, 无论是主要理据还是制度设计均值得商榷; 而经营权债权论既能契合经营权存在的语境、实现经营权分离的目的, 又可避免多层用益物权权利结构之弊。“确权确股不确地”之土地承包方式创新视阈下分离出的经营权, 则存在物权化的合理空间; 确权确地形成之土地承包经营权入股农村集体经济组织, 不仅是农用地承包方式由确权确地向确权确股不确地转换的适宜通道, 而且可成为确权确地之经营权物权化的改造路径。
这样做, 不仅能够有效地保护好所有权人的利益, 也可以保证市场秩序的高效有序。同时, 解决了诸多实践困境, 例如对于发生的不同种类的违法事件, 执法机关可以依据不同的法律进行种类不同的行政处罚, 这样就避免了执法过程中的标准不一的问题。
《政府信息公开条例》第一条：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息, 提高政府工作的透明度, 促进依法行政, 充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用, 制定本条例。”
第六条: “行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的, 应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”
《行政许可法》第五条：“设定和实施行政许可, 应当遵循公开、公平、公正原则。有关行政许可的规定应当公布; 未经公布的, 不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果, 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外, 应当公开。”
《行政处罚法》第四条：“行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布; 未经公布的, 不得作为行政处罚的依据。”
程序正当原则是指行政机关在做出行政行为时, 必须遵守法律规定的程序，每一步都有法可依。具体而言包括以下三方面：
1. 行政公开原则
作为行政法基本原则的行政公开原则要求行政权的行使具有充分的公开性。行政公开原则对于当下的政府改革具有重要意义, 并且与透明市场规则的建立有着十分紧密的关系。
程序正当的首要要求就是信息公开, 即所谓的“阳光是最好的防腐剂”。我国宪法赋予了公民知情权, 行政执法上就应当及时公开可以公开的一切信息, 以保证公民的知情权和监督权。只有涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外。
2. 公众参与原则
是指行政机关在做出重要决定时, 尤其是对公民不利的决定, 应当听取公民的陈述和申辩。公民的参与主要包括: 获得通知权、参与权、表达权和监督权。譬如, 推进行政决策公众参与必然要求政府信息公开, 因为政府信息公开是行政决策公众参与的基础。
故而, 行政公开与公众参与, 互为表里, 相辅相成。
3. 回避原则
即行政机关工作人员在履行职责时, 若与行政相对人有利害关系的, 应当回避, 以确保结果公正。
回避制度作为一项重要的法律制度, 在民主的政治文化背景下有一定的研究空间。随着行政程序法的研究和发展, 行政程序与诉讼程序在价值上的某些契合, 使回避制度移植于行政程序法中有了合理的依据。