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如何规范办案机关行使职权的方式、化解羁押率过高之痼疾、最大限度地保障诉讼当事人的合法权益， 是我国刑事诉讼法数十年来发展的一项重要目标。 2012年刑事诉讼法的修订工作， 专门针对有关逮捕、拘留等强制措施的适用进行修缮， 一方面， 将逮捕类型具体细分为一般逮捕、应当逮捕和违规转捕三类情形， 并就一般逮捕的情形进一步划分出五类； 另一方面， 则是针对取保候审、监视居住等非羁押性强制措施的适用情形、适用规范等进行完善， 重点突出它们作为逮捕、拘留这些羁押性强制措施的替代性强制措施的可适用性。除了前述两方面， 刑事诉讼法的其他有关条款也相应变动， 通过多重举措来缓解高羁押率带来的司法压力。最高人民检察院颁行《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》、公安部通过《公安机关办理刑事案件程序规定》均专设章节细化审查逮捕的流程和规范， 旨在探寻解决审前羁押率较高这一痼疾的路径。而羁押必要性审查制度在实践中的应用， 就是解决上述问题的一次很好的尝试。
羁押必要性审查制度是我国2012年修改的《刑事诉讼法》创设的一项制度。其全文表现在2012年《刑事诉讼法》第93条： “犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后， 人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的， 应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”由于刑事诉讼法关于羁押必要性审查制度的规定太过于原则， 在随后颁布的《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》第616条至621条进行了较为详尽的规定。
此外， 2016年2月最高人民检察院在汇总分析了各个地方试点经验总结的基础上， 公布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定 （试行） 》文件， 对我国实践中羁押必要性审查制度的实施进行了较为系统和明确的规定。由此， 我国羁押必要性审查制度得以基本确立。
从立法层面上对我国的羁押必要性审查制度进行分析不难发现， 我国羁押必要性审查制度有其本身体系化的设计思路： 在原有的严格限制审查逮捕措施的适用基础上， 赋予检察机关对已经采取逮捕措施的相对人审查和救济的职责，并为此制定了一系列的制度、程序保障。
首先， 从审查主体上看， 虽然《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》中规定在不同的诉讼阶段， 检察机关内部的侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门分别负责不同诉讼阶段的逮捕审查任务， 这一规定无论是在地方实务界还是学界都存有争议。然而， 将羁押必要性审查这一职责交由检察院来行使却是毫无争议的事实。在实践中， 检察机关决定逮捕的情形主要有两种： 其一， 对自侦案件中依法需要逮捕的嫌疑人决定逮捕； 其二， 在审查起诉中对此前未逮捕的嫌疑人决定逮捕。其余的大部分案子都是由公安机关提交申请人民检察院审查， 而检察院对上述该案件批准逮捕的情形。由此可见， 检察院是逮捕的主要决定机关， 对于逮捕权的严格适用， 应当从检察机关自身做起。
其次， 从羁押必要性审查原则上看， 我国羁押必要性审查条件被规定在《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》第619条。其中， 前4项均规定的是不符合适用逮捕条件的情形； 而第5、 6项则规定的是法定的应当变更强制措施的情形。由此看来， 我国羁押必要性审查的审查原则并没有突破我国审查批捕的基本条件， 依然是围绕着适用逮捕嫌疑人、被告人的人身危险性、羁押必要性进行。并没有刻意强调对当事人羁押延续的必要性条件的审查。
再次， 从逮捕适用的程序上看， 2012年修改的刑事诉讼法加强了对于逮捕程序的控制。一方面， 增加了第86条， 规定检察机关在审查批准逮捕的过程中， 可以讯问嫌疑人； 在某些情形下， 对是否符合逮捕条件存有疑问的或者其他情形的， 检察机关应当讯问嫌疑人。不仅如此， 检察机关在决定嫌疑人是否被逮捕的同时， 还可以询问其辩护人、听取辩护律师的意见。从逮捕的入口程序对逮捕的适用进行严格限制。另一方面， 从羁押必要性审查方面， 本次制度设立采取了依职权启动和依申请启动两种形式。其中依申请启动的主体包括犯罪嫌疑人、被告人， 其法定代理人、辩护人和近亲属， 而依职权启动的主体则是人民检察院。
最后， 对于检察院进行羁押必要性审查的方式上，《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》规定了前后七种情形， 最后一条则属于兜底性条款。其主要内容包括： 羁押评估； 向侦查机关了解进展情况； 听取相关办案人员的意见； 听取嫌疑人、被告人及其法定代理人、辩护人等的意见； 调查核实有关嫌疑人的审议情况； 查阅关于嫌疑人的相关案卷材料以及其他相关文件等。上述情形的定位并不相同： 一方面， 对于嫌疑人的羁押评估、了解情况、听取办案人员的意见和查阅相关的住院信息等手段都是检察机关主动性了解嫌疑人的相关情况，这是赋予检察机关主动查明情况的职权性规定； 而对于检察机关尚未掌握的情况， 则一般由当事人或者其代理人、辩护人主动申请， 并向检察机关反映， 对于这一种情形， 则很明显适用于当事人依法提出羁押必要性审查申请的情形。明确这两项不同性质的审查手段， 有助于弥补检察机关在羁押必要性审查工作中的不足。
通过对羁押必要性审查制度的立法分析不难看出， 其核心不在于审查当初批准或决定逮捕时是否有必要逮捕犯罪嫌疑人、被告人， 而在于审查逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人时至今日是否还需要继续逮捕； 对于不需要逮捕的， 检察院可以建议公安机关、法院释放或者变更强制措施， 从而保障犯罪嫌疑人、被告人的正当权利。可见， 该项审查是针对公安机关和法院的审查， 而不是针对检察机关的内部审查。如果再结合我国目前侦查阶段的高羁押率以及超期羁押现象严重的实践问题， 我们甚至可以说， 羁押必要性的审查， 其审查对象主要是公安机关。原因在于， 如果捕后羁押必要性审查的对象也包括检察机关内设部门， 那么2012年《刑事诉讼法》第93条所表述的“对不需要继续羁押的，应当建议……”, 检察院对自己没有办法提出建议。
而无法向自己提出建议，专门负责对其他机关羁押必要性进行审查的权力， 就少了一些司法救济权力的性质， 而多了一些诉讼监督权的性质。加之我国目前检察机关的性质定位及其逮捕权行使性质的模糊， 学界对于羁押必要性审查活动属于司法救济权还是诉讼监督权尚在探讨。不过从立法上看， 羁押必要性审查属于诉讼监督权的性质似乎毫无争议， 毕竟在《人民检察院刑事诉讼规则 （试行） 》中， 关于羁押必要性审查的条款就规定在刑事诉讼法律监督一章中。
将羁押必要性审查定位为诉讼监督权， 不仅符合我国国情， 而且相较于法院行使而言， 也更加具有可操作性。首先， 西方的法院司法审查模式在我国建立的条件并不成熟， 法院承担羁押必要性审查工作的效果不容乐观。我国法院系统内部的案件质量评估体系对于审判质量的考核尚且存在问题， 如果将是否羁押以及羁押审查结果纳入法官的考核内容中， 难免会使法官受到前期羁押决定的影响， “在判决中能否摆脱前期自己所做的逮捕和羁押的影响还是未知数”
。其次， 将该项权力定位成一项诉讼监督权而非司法救济权， 没有将其移交“客观中立”的法院行使， 而是将其移送给了具有检查监督职能的检察机关，本身比较契合我国检察机关诉讼监督职能的定位和检察机关属于司法机关的约定俗成的认同观念。不能否认， 虽然对于检察权的性质， 目前学界尚有不小的争论， 但是检察机关承担着部分司法机关本应承担的诉讼职能却也是众多法律人有目共睹的事实， 加之我国目前“一府一委两院”的国家权力体系设计， 检察机关作为诉讼监督机关承担羁押必要性的审查工作， 并不会对我国原有的诉讼制度产生不良后果。最后， 检察机关肩负客观性义务， 应当全面审查案件事实， 收集不利于嫌疑人、被告人证据的同时， 也要收集有利于被告人的相关证据， 并且自觉地屏蔽对于控诉的“狂热追求”, 保持理性客观态度面对嫌疑人的定罪量刑。无论在实践中这种“角色冲突”是否严重， 但是至少检察官行使羁押必要性审查， 将其定位于一种诉讼监督权的立法处理方式在目前来看是可行的。
我国刑事诉讼重实体、轻程序的诉讼传统以及“以国家权利为本位、重打击犯罪轻保障人权”的诉讼理念， 依然是致使我国实践中超期羁押、非法羁押等情形发生的重要原因。从现有的法律渊源来讲， 我国宪法明确规定了我国尊重和保障人权， 2012年《刑事诉讼法》在刑事诉讼原则中专门增加了“尊重和保障人权”的字样。同公平、正义、秩序、自由和效率一样， 人权在刑事诉讼领域也越来越成为一项独立的法律价值， 需要法律规则和相关制度的维护。从刑事诉讼的目的来看， 打击犯罪和保障人权都是刑事诉讼法所追求的两项重要诉讼价值， 两者之间并非是截然对立的关系。应当说， 惩罚犯罪和保障人权是一体两面， 两者既对立又统一： 两者对立于刑事诉讼程序， 两者统一于刑事诉讼价值。从程序的角度来看， 刑事诉讼程序本身的设置， 如侦查阶段公安机关对于案件现场的勘验检查、搜查扣押并制作相关笔录， 法庭之上控辩双方相互认证、质证的程序设计， 不仅有助于帮助查清案件的事实真相， 而且这些程序还具有自身独立的价值。通过设计上述程序并赋予嫌疑人、被告人相应的程序权利， 它们可以保障嫌疑人、被告人不被作为诉讼客体受到任意的非人道对待，同时可以享有作为诉讼权利主体应当享有的如无罪推定、不得强迫自证其罪等权利。从程序的角度考虑， 两者似乎是对立的。然而， 如果从刑事诉讼的目的和价值来考虑， 又会发现， 刑事诉讼的制度设计， 就是在查明案件事实的基础上， 既不冤枉一个好人， 也不放纵一个坏人。从这个层面考虑， 刑事诉讼是在惩罚犯罪和人权保障之间寻求一种微妙的平衡， 而这两者的平衡就统一在刑事诉讼对犯罪惩罚和对人权保障的追求中。
随着现代人权保障理念的不断发展深化， 越来越多的实务部门和学者、民众纷纷意识到， 对于一个未经判决的人， 给予其超过必要限度的羁押是非正义的。这是因为，“在法官判决之前， 一个人是不能被称为犯罪的。只要还不能断定他已经、侵犯了给予他公共保护的契约， 社会就不能取消对他的公共保护”
。正是因为这样， 世界法治发达国家和地区往往对于审前的羁押程序予以严格的限制， 并将该权力交由客观中立的司法官来行使， 针对审前程序的司法审查惯例也就由此产生。羁押必要性审查制度确立的出发点正是吸收借鉴西方司法文明的成果， 探索逮捕与羁押二者的适当分离， 设置羁押过程中的审查程序， 厘清办案需要与羁押必要性的界限， 限制羁押， 从而保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
这种羁押必要性审查制度， 不仅仅从立法层面为嫌疑人、被告人的不当羁押设置了合理的救济途径， 更为重要的是，有关逮捕审查的程序规定， 对逮捕适用进行了更为严苛的制度设计。其中包含无罪推定原则、权力制约原则和正当程序原则的相关思想， 表明了我国的刑事诉讼制度设计开始由单纯的惩罚犯罪导向转入保障人权和惩罚犯罪并重的价值导向。对于嫌疑人在侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段的逮捕适用无疑提出了更为严格的要求。
宽严相济的刑事政策最早于2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出。宽严相济的刑事政策包括“从宽”和“从严”两个维度： 从宽是指对于应当从轻、可以从轻的情形要坚持予以从轻考虑， 做到区别对待， 而对于犯有严重罪行但是悔罪、自首或者立功的情形， 或者犯罪情节轻微、危害不大的罪行的嫌疑人、被告人， 应当本着教育改造的方针， 给予其悔过自新的机会。从严指的是对于危害国家安全、黑社会性质组织犯罪和严重影响人民群众安全感的犯罪， 应当严格、严厉、严肃地予以坚决打击， 并且对于以报复社会、危害公共安全为目的的暴力犯罪予以坚决处理。
宽严相济是我国的传统刑事政策。“坦白从宽、抗拒从严”就是我国宽严相济政策的集中体现。事实上， 不仅是羁押必要性审查制度， 对于近期司法改革推进的完善认罪认罚从宽制度， 也体现出了我国宽严相济的刑事政策。设置宽严相济的刑事政策， 其目的还是在于落实刑罚实施的差异化， 实现刑罚惩罚犯罪、感化育人的目的。对于可以改过自新的， 应当予以积极的感化、教育和挽救， 而对于少数极端的不法分子， 则应当予以坚决的孤立和打击， 从而促进社会和谐稳定， 维护国家长治久安。
实践中， 对于被逮捕后的嫌疑人， 经过审查之后认为其可捕可不捕的予以释放， 可以变更强制措施的予以变更， 这本身就是我国宽严相济的司法政策的体现。其目的不仅仅在于降低我国的高羁押率， 解决看守所人满为患的局面，更为重要的， 是通过对羁押必要性的审查， 逐步引导人们放弃“一捕了之”“刑期倒挂”的不良理念， 彰显文明、公正和客观的司法权威， 从而贯彻我国尊重和保障人权的宪法条款， 将保障人权的理念落到实处。
在任何国家都会面临司法资源的有限性和诉讼需求的不断提高之间的矛盾，有时两者看起来是那么的不可调和。司法最核心的价值追求在于公正， 没有公正的司法简直毫无意义可言。然而， 从程序正义的角度考虑， 刑事诉讼活动又不得不考虑有关诉讼成本和诉讼效率等因素， 因为任何程序的设计实施都必然遵循一定的时效期限。古法谚： “迟来的正义非正义”, 如果说前一个正义是在指代实体正义， 那么后一个非正义指的就是程序正义了。“刑事诉讼之机能， 在维持公共福祉， 保障基本人权， 不计程序之烦琐， 进行之迟缓， 亦属于个人无益， 于国家、社会有损， 诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视。”
我国现阶段正处于社会转型和司法改革时期， 在这一特定的历史期间， 追求诉讼对我国司法有着特殊的意义： 其一， 随着社会转型和企业改革， 社会处于矛盾多发期，犯罪率也在逐年攀升。加之立案登记制的实施， 从地方各个司法机关实地考察的情况来看， 公安机关、检察机关、法院面临的“案多人少”的矛盾愈发突出。员额制的改革虽然将我国大部分具有办案能力的司法官推上了办案第一线， 缓解了部分来自实践的压力， 然而毋庸讳言， 法官、检察官加班办案， 周末平均加班半天至一天的情况依然普遍存在。其二， 在我国传统的司法观念和较高羁押率的作用下， 我国看守所常年处于不堪重负、人满为患的状态。包括在押人员的消费支出、看守所软硬件设施建设等支出都在逐年增加， 财政支出也在逐年递增。此外， 国外某些国家总是不怀好意地聚焦于我国的审前羁押情况， 并以此作为攻击我国人权保障措施未能落实的依据。其三， 我国目前正在进行“以审判为中心”的诉讼体制改革， 这一项改革的核心内容在于落实庭审实质化， 加强法庭上控辩双方的质证力度， 强调言词证据在法庭上的出示和证人的出庭作证， 强调证据收集和来源的合法性。试想， 如果没有认罪认罚从宽制度改革和速裁程序等一系列追求效率的简化性程序的出现， 使得案件被快速处理，那么在“以审判为中心”的诉讼制度改革下， 法院检察院迟早会被淹没在如潮的案件中， 该项改革也会最终宣告失败。