实际上,在更早的时间里,尤其是党的第十八次全国代表大会以来,党内法规的体系化建设工作已经在实践层面具体展开了。有数据统计,为加强党内法规的统一性、协调性和实现体系化的目标,中共中央在十八大以来的仅仅4年多的时间里,共计制定和修正了70余部中央党内法规,占到现行170多部中央党内法规的1/3还多。
中共中央于2012年启动了两个阶段的党内法规和规范性文件的集中清理工作,整体上摸清了党内法规的家底,理顺了党内法规之间的关系,为党内法规的体系化建设奠定了坚实的基础。例如,中央在20世纪五六十年代制定的刑事案件处理程序的规定与现行《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)相抵触,均在废止之列。 2012年,具有党内法规“立法法”性质的《党内法规制定条例》和程序性的配套实施规定《党内法规和规范性文件备案规定》同步颁行。此外,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》也顺利出台,对党内法规的制定工作提出了“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标。随后,2015年,中央党内法规工作联席会议制度成立;2016年,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》印发,确立了党内法规制度建设的领导体制、指导思想、总体目标、重点任务和重要举措。
其中,《党内法规制定条例》第1条明确将规范党内法规制定工作、提高党内法规质量、形成完善的党内法规体系、推进依规治党作为制定条例的目的。第15条提出了党内法规制定工作的规划、计划和目标:制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进,构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。后续章节还依次规定了党内法规的起草、审批、发布、适用、解释、备案审查、清理、编纂以及附则。《党内法规和规范性文件备案审查规定》则对党内法规和规范性文件的备案审查的范围和原则、义务主体、报备程序、审查标准、处理、保障和监督等方面作了具体规定,重在保障党内法规和规范性文件的制定与《党章》和党的理论、路线方针政策相一致,与《宪法》和法律相一致,与上位党内法规和规范性文件相一致,并且不存在明显不合理、不符合制定权限等情形,以维护党内法规制度体系的统一性和权威性。
《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出,要对现有党内法规进行全面清理,抓紧制定和修订一批重要党内法规,力争经过5年的努力,基本达到:党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规更加健全,实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规及时出台,基础主干党内法规的实施办法、细则以及程序性、保障性、惩戒性规定等配套的党内法规更加完备,党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全和有效运行,在不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接的基础上实现党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高,从而在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备和运行有效的党内法规制度体系。
我们可以看到,从2012年《党内法规制定条例》到《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》和2019年《党内法规制定条例》,虽然党内法规制度体系的建设目标仍然是从内容、程序、配套、效力等角度予以展开的,但在表述上,“内容协调”被修正为“内容科学”,“有效管用”被修正为“运行有效”,从而形成了“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的整体目标。其中,从“内容协调”到“内容科学”,反映了我们对党内法规建设现状的认识和评价,因为内容协调只是强调党内法规的形式合理性,而内容科学则更多地体现了对实质合理性的追求,包括党内法规的制定符合客观实际并具备前瞻性,党内法规之间相处融洽,党内法规与国家法律之间相互协调,等等。据中共中央办公厅法规局负责人介绍,尽管中国共产党制定的党内法规数量庞大,但其科学性、实效性、可操作性不强是一个不争的事实,容易使党内法规建设流于形式。 程序严密则突出党内法规的制定程序和实施程序的内在价值和正当性,无论是制定阶段的计划、起草、审批、发布、适用、解释、备案、清理、评估、审查、通报等程序及其中的规划调研、征求意见等环节,还是实施阶段的监督、执纪、问责及其中的对党组织、党员的处罚等环节,均应奉行正当程序理念,这是作为目的性价值的实体正义是否得到实现的有力保障。配套完备要求党内法规体系实现基础主干党内法规对党的执政和建设的全覆盖,并且与之配套的非基础主干党内法规不存在明显结构性缺陷,实现实体性与程序性、处分性与救济性、激励性与制约性,以及党内法规具体可行、层次分明、逻辑自洽、衔接顺畅、统一协调。与“有效管用”相比,“运行有效”更多地强调了党内法规贯彻和执行的整个运行过程,讲究党内法规体系在管辖上要能够管人管事管权力,在执行上要到人到事到结果,严格做到党内法规面前人人平等,有规必依、执规必严、违规必究;并且摒弃了“管用”这一带有不严谨色彩的口语化表述。
在《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》中,中央党内法规被分门别类地概括为六个方面:第一,党的领导和党的工作方面的党内法规,主要包括关于地方党委工作制度、党组工作制度、党领导国家法治建设、意识形态工作、统一战线工作、群众工作、外事工作、军队政治工作等八个方面的党内法规。第二,党的思想建设方面的党内法规,主要包括党员干部的理论学习制度、党员的党性教育和分析制度、党员和干部的道德建设制度等三个方面的党内法规。第三,党的组织建设方面的党内法规,主要包括干部宏观管理制度、干部选拔任用、领导干部考核评价制度、党政领导干部职务任期制度、党政领导干部问责制度、党的基层组织工作制度、党员队伍建设和党管人才等八个方面的党内法规。第四,党的作风建设方面的党内法规,主要包括党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度、党政机关厉行节约反对浪费、领导干部待遇和作风建设监督惩戒制度等四个方面的党内法规。第五,党的反腐倡廉建设方面的党内法规,主要包括权力运行制约和监督体系、预防腐败的党内法规、查办腐败案件的党内法规、纪律处分制度和党员申诉制度、处理检举和控告的制度、纪检监察体制机制等六个方面的党内法规。第六,党的民主集中制建设方面的党内法规,主要包括党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党委议事决策制度、党员领导干部民主生活会制度、党内基层民主制度、政治纪律规定和党委督促检查工作制度等八个方面的党内法规。
此外,基于身份的特殊性,由中央领导同志批准,中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室和中共中央组织部办公厅联合编纂的《中国共产党党内法规选编》,也可以视为有权机关对党内法规体系化建设的一次有益尝试。这一系列参考资料主要以《党章》及其章节名称和体例编排作为参照标准,从而把党内法规划分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等十个方面。