1.1 财政收入稳健指数的平均趋势

本部分对2008—2019年地方财政收入稳健指数的平均变动趋势进行分析。

1.1.1 总指数的平均趋势

2008—2019年，地方财政收入稳健指数整体呈现出上升趋势（见图1-1），其中最主要的原因是人均财政收入的提高。然而近年来，随着经济增速放缓，以及大规模减税降费举措的实施，地方人均财政收入的增长速度放缓，财政收入稳健指数的上升趋势明显放缓；减税降费的举措更主要体现在增值税、个人所得税等大税种上，各地方税收收入占比、大税收入占比均呈现下降趋势，这也是总指标上升势头受阻的一大原因。总指标呈现出的波动性特征主要源于土地财政依赖程度的周期性变化。下文将说明：提升财政收入稳健程度，不仅仅需要经济增长进而带动财政收入量的增加，更需要优化财政收入结构，尤其是在减税降费的同时促进财政收入质的提升，以及保持地方财政收入的稳定性。

1.1.2 分指标的平均趋势

本小节分别描述人均财政收入、税收收入占比、大税占比、土地财政依赖度等4个分项指标在2008—2019年的变动情况。2008年和2019年，各项指标均发生的总体变化如表1-2所示。人均财政收入从0.25万元增长到0.70万元，这与我国经济基本面的经济增长相一致。与此同时，税收收入占比从76.8%下降到73.1%，大税占比从73.6%下降到61.4%，说明近年来减税力度大于降费力度，政府收入依赖于非税收入的程度进一步加重，况且近年来减税的主角是增值税、个人所得税和企业所得税，但是小税种鲜有减税。小税种的波动性较大，收入质量通常较低。

土地财政依赖度呈现出明显的周期性剧烈波动特征，其逐年波动与房地产市场波动具有高度关联性；同时房地产市场波动也会影响土地增值税、契税、房产税 等税种的税收收入，从而影响大税占比，因此房地产市场波动对地方财政收入稳健程度有较大影响。地方财政收入高度依赖于土地财政这一格局，加大了地方财政收入的波动性和脆弱性。受货币信贷政策、房地产调控等政策影响，房地产市场通常存在较大的波动性，由于土地出让收入与房地产市场具有高度关联性，房地产市场的高波动性将传导至土地出让收入的高波动性。单就每一个城市而言，土地出让收入波动率大，导致城市政府财政收入波动性大，加大了当地财政运行的风险，也客观上加重了地方债务问题。

2015—2019年，土地出让收入与一般公共预算收入之比从33.0%提高到了64.0%，除了土地出让收入自身的高增长之外，也与这一时期一般公共预算的减税降费有关。减税降费主要减少了地方一般公共预算收入，在地方支出压力不减而收入相对减少的情况下，地方政府转而寻求其他收入来源，特别是土地出让收入，以满足支出需要。

分项指标的逐年变动更明显地反映出，总指标的上升来源于人均财政收入的增加，而另外3项分项指标都未反映出向好的发展态势（见图1-2至图1-5）。