2.1 财政支出优化指数的平均趋势

2.1.1 总指数的平均趋势

图2-1显示，2008—2019年我国财政支出优化指数呈现稳步上升态势，从2008年的41.19分增长至2019年的75.63分。从增长速度来看，除2013—2015年出现了较快的增长以外，其余年份的增速基本保持稳定。财政支出优化指数的上升，除了体现经济增长状况良好以外，更说明了我国的财政支出结构正在不断优化，教育、医疗等民生性支出以及科技、环保等正向指标的占比不断扩大，而行政管理以及财政投资性支出的比重逐渐下降，财政支出职能的发挥正在逐步适应社会与经济发展的需求，侧面说明了我国财政支出效率的提高。

2.1.2 分项指标的平均趋势

虽然财政支出优化的总指数呈现稳步上升趋势，但分项指标在2008—2019年的变动趋势却呈现了不同的特点。各类分项指标的平均变动趋势呈现在图2-2至图2-6中。总体而言，我国财政支出的人均规模不断扩大，教育、医疗、社会保障等民生性支出占比逐步提升至近40%；科技与环保支出占比虽有小幅提升，但总体占比依旧很小；行政管理支出显著减少，逐渐稳定在8%~9%，“吃饭财政”的问题得到了缓解；财政投资性支出占比也呈现了一个先升后降的趋势，“建设财政”正逐步向“民生财政”转变，但仍需进一步优化。具体分项指标的变动情况如下：

图2-2绘制了人均财政支出在2008—2019年的平均变动趋势。与总指数变动趋势类似，人均财政支出也呈现了几乎“线性”的平稳的增长趋势，从2008年人均0.48万元增长到2019年的人均1.62万元，增长了近237.5%。这一方面体现了我国经济的快速增长，另一方面也体现了我国财政支出规模的不断扩大，我国各级地方政府提供公共服务的能力不断增强。

作为财政履行社会职能的重要方面，满足社会公共需求、保障民生、提升居民总体福利的财政民生性支出愈加受到政府重视。地方政府更是承担了大部分保障民生的事权与支出责任。教育、医疗与社会保障支出总的支出变动情况呈现在图2-3中，柱状图体现了三类支出的总占比，可以看出，民生性支出占比经历了2008—2010年的下降趋势，这可能是因为世界金融危机后国家财政需要一段时间来逐步恢复。2011年开始后民生性支出占比逐步上升至2017年的37.98%，2017年后逐步稳定在37%~38%之间。

虽然民生性支出总体呈现上升趋势，但教育、医疗与社会保障支出三者之间存在着互补的变动趋势。2012年之前，教育支出占比逐渐升高，而医疗与社会保障支出的占比相对降低。但在2012年之后，社会保障支出比重小幅提升，教育支出却表现出下降趋势，医疗支出占比变化不显著。这在一定程度上体现出地方政府在承担保障民生的事权和支出责任时，可能存在着财力困难问题。

注：民生性财政支出包含教育、医疗以及社会保障支出。

2012年，义务教育、高等教育、职业教育以及学生资助的财政支持教育政策不断出台，教育支出比重达到峰值，此后逐步减少。而医疗支出比重的增长趋势基本稳定。对于社会保障支出而言，2009—2012年其所占支出比重逐步下降，此后经过不断改革，社会保障支出又逐渐恢复到2008年的水平，稳定在13%~15%之间。

图2-4表现了科技支出所占比重在2008—2019年的变动情况，除部分时间出现小幅下降外，科技支出主要表现出增长趋势，但比重的绝对量却不是很高，最高仅占2.35%，与发达国家支出比重相比，我国财政对科技进步的扶持还有待加强。

我国的环保支出占比变动情况也表现在图2-4中，所占比重主要在2%~4%之间波动，不仅比重较低，而且呈现出增加与减少来回变动的剧烈波动状况。这在一定程度上反映出我国在环境治理方面存在缺乏持久性、费用调整频繁等问题，这一现象可能与地方政府资金不足有关。

近年来，我国针对各级政府的行政管理费用支出进行了严格的改革与管理，例如减少“三公经费”支出、加强预算管理、增加预算约束、强化监督机制等，改革成效显著（见图2-5）。2008—2019年，我国行政管理支出基本呈持续下降趋势，从15.25%下降至8.73%，几乎减少了一半。这一成效节约了我国大量的财政资金，为增加其他方面的财政支出提供了空间，逐步改善了“吃饭财政”的不良状况。

图2-6呈现了2008—2019年财政投资性支出占比的变动情况，我们选用固定资产投资资金来源中的“国家预算资金”的部分作为财政投资支出的度量。我国财政投资性支出占一般公共预算支出的比重由2011年的17.64%上升到2016年的25.36%，此后又逐步下降到2019年的20.71%，这一过程可以在一定程度上反映出我国地方财政正在从“吃饭财政”转变为“发展财政”，继而逐步向“民生财政”转变，从而更好地发挥财政支出的社会职能。