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黄巾起义虽然被镇压下去了，但它让东汉统治者意识到了一个问题，就是中央对地方的控制力太弱了。你看，张角在民间传教布道二十多年，吸引了几十万的信徒，筹划了这么大规模的起义，地方的那些官吏都是瞎子吗？如果不是起义军里出了叛徒，提前泄露了计划，没准连皇帝的性命都不保了。
想到这里，汉灵帝就害怕，他对地方的官吏也越来越不信任。但是全国这么多郡县，要是把那些官员全部更换，也不现实。公元188年，一名宗室大臣刘焉给汉灵帝提了个建议，他说，天下之所以动荡不宁，就是因为地方的刺史、郡守贪污腐败、剥削百姓，不如从朝廷里挑选一些既清廉又有才干的官员，去各州当州牧，这样天下就能够安定了。
说到这里，我们要补充一个汉末三国时期行政区划的知识。西汉承袭秦朝的郡县制，将全国划分为若干个郡，郡的长官叫太守；每个郡又下设若干个县，县的长官，大县叫县令，小县叫县长。但是随着国家领土的扩张，郡县的数量越来越多，管理越来越难。于是汉武帝将全国又划分为十三个州，每个州设刺史一名。刺史的职责就是监察本州的那些郡太守，他们如果有贪赃枉法、作奸犯科的事情，刺史可以直接汇报给中央，对地方官吏进行惩治和更替。但是刺史毕竟只是个监察官，没有行政权力，而且级别很低。所以刘焉的提议，归结成一句话，就是将州刺史升级为州牧，赋予更多的权力。
刘焉的意见很快被采纳了，从此之后，地方行政区划就由郡、县两级变为了州、郡、县三级，有点类似于我们现在的省、市、县三级，后来三国也承袭了这种制度。
汉末全国有十三个州，分别是：司隶、冀州、青州、兖（yǎn）州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并（bīng）州、交州。
司隶，大致是今天的河南中西部、陕西中部和山西西南部一带，其长官称为司隶校尉。司隶包含着两汉的都城洛阳、长安，属于京畿之地。
冀州，大致是今天的河北中南部一带，是汉光武帝的起家之地，平原广阔，农耕发达，人才辈出。
青州，大致是今天的山东中北部、河北东南部一带，基本是春秋战国齐国的地盘，文化积淀深厚，盛产海盐。
兖州，大致是今天的河南东部、山东西部一带，虽然土地较为狭小，但是人口密集，河网密布，经济发达。
徐州，大致是今天的山东西南部、江苏中北部一带，是楚汉相争时期西楚霸王项羽的根据地，历来是兵家必争之地。
扬州，大致是今天的江苏南部、安徽中南部、浙江、上海、江西、福建一带，包括了淮南地区和整个江东地区，基本是春秋战国吴越之地。虽然看上去幅员广阔，但东汉时期长江以南的大部分地区尚未得到有效开发，地广人稀。
荆州，大致是今天的湖北、湖南和河南西南部一带，基本是春秋战国时期楚国的地盘，控制了汉水与长江中游，得地利之便，成为南来北往的必经之地，也是战乱时期兵家必争之地。
豫州，大致是今天的河南东南部、安徽北部一带，是当时人口最为集中、经济最为发达的地区之一，尤其是盛产人才，曹氏家族地望沛国、袁氏家族的地望汝南以及盛产谋士的颍川都在豫州。
益州，大致是今天的四川、重庆、云南、贵州一带，也就是俗称的巴蜀之地，因为与中原有崇山峻岭相隔，交通非常不便，因此每到战乱时，都会成为割据者的乐园。
凉州，大致是今天的甘肃、宁夏一带，因为处于当时全国的大西北，也被称为“西凉”。凉州与羌、氐等少数民族活动区域接壤，经常发生战乱，因此凉州人也十分骁勇善战，盛产骑兵。
幽州，大致是今天的河北北部、北京、天津、辽宁及朝鲜西北部一带，基本是春秋战国时燕国的地盘，位于北方边境，周边与乌丸、鲜卑、高句丽等少数民族接壤。幽州人与凉州人一样，也好弓马，善骑射。
并州，大致是今天的山西、陕西北部一带及内蒙古的河套地区，由于南匈奴的内迁，并州成为胡汉杂居的地带，但依然地广人稀，发达程度不及中原。
交州，大致是今天的广东、广西和越南中北部一带，也被称为“岭南”，因为距离中原遥远，朝廷的控制相对薄弱，在当时经济文化也相对落后，甚至被视为“烟瘴之地”，经常被用作流放犯人。
这十三州，在后面的篇章中会经常出现，那时我们还会分别进行更详细的解读。
至此，州牧和州刺史拥有了治民权和一部分军权，为后来的乱世埋下了隐患：当皇权衰落时，那些手握重兵、拥有广大土地和钱粮的州牧、州刺史摇身一变，就成为了割据一方的军阀、“土皇帝”。
提出这个建议的刘焉，其实也有私心，他看到了汉室的没落，想要到一个边远的地方当封疆大吏，躲避灾祸。当时有个擅长观风水的董扶，对刘焉说益州有天子气，于是刘焉就担任了益州牧。后来刘焉和他的儿子刘璋都成为割据益州的军阀。我们后面还要讲到他们。
说完了地方，我们来说中央。为了平定黄巾起义，汉灵帝提拔了自己的大舅哥何进为大将军，让他掌握了军政大权，这样一来，外戚的势力就增长了，外戚和宦官的斗争自然也就加剧了。同样在公元188年，汉灵帝为了加强京师洛阳的守备，在皇宫的西园筹建了一支新军，并设立了八个校尉进行统领，史称“西园八校尉”。“西园八校尉”领头的是上军校尉蹇（ jiǎn）硕，他是宦官集团成员；排第二的是中军校尉袁绍，他是何进的死党；八校尉里面还有一个大家熟悉的名字——典军校尉曹操，他也站在何进那边。可见，这支西园军掺杂着宦官和外戚两股势力，双方都在争夺京师的军政权力。
公元189年四月，汉灵帝驾崩，宦官与外戚的交锋开始了。当时代表宦官一方的蹇硕想先发制人，除掉何进以绝后患，但是他的密谋被泄露给了何皇后，也就是何进的妹妹。何进得知消息后，果断出击，诛杀了蹇硕。然后，何进将汉灵帝与何皇后所生的儿子，也是自己的外甥刘辨扶上皇位，史称汉少帝，何进则独揽朝政。
何进之所以能在与宦官的斗争中赢下这局，并不是他能耐大，而是因为他有一个得力助手，就是袁绍。何进是个杀猪的出身，因为妹妹选入宫中，才靠着裙带关系当上高官，因此但凡有重要的事，他都要找袁绍商量。
袁绍，字本初，出身一个大贵族家庭——汝南袁氏家族，从袁绍的高祖父袁安算起，这个家族连续四代都有人坐到了“三公”的位置，被称为“四世三公”。“三公”是司徒、司空、太尉的合称，在百官里排位最高，一般都由资历最深、威望最高的大臣担任，因此汝南袁氏在当时可以说是首屈一指的豪门，声望极高，门生故吏遍天下。袁绍从小就喜欢结交友人，声名远播，当时许多豪杰争相来拜访袁绍，他们的马车甚至将袁家门口的道路都堵塞了。
诛杀蹇硕，是袁绍为何进立的一大功。袁绍平常就厌恶宦官专政，何进掌权后，袁绍给他出主意，说干脆趁这个时机，把宫里的宦官一网打尽，从此挖掉这个毒瘤，以免夜长梦多。何进是个没主意的人，就去宫里问已经成为何太后的妹妹。可是何太后并不同意，她说宦官统领宫内事务，这是汉家的传统，怎么能说废就废呢。这时候，何进的母亲舞阳君、弟弟何苗因为收受了宦官的贿赂，也替宦官求情，何进举棋不定。
看到何进犹豫，袁绍又出了一计：“我们可以征召天下四方的猛将进京，来威胁太后，那时候就不怕太后不答应了。”这话一出，立即遭到了主簿陈琳的反对，陈琳说，这种行为就像上阵杀敌时，把武器倒着拿，把柄部交给敌人，不但不会成功，反而会带来祸患。“授人以柄”这个成语，就是从这里来的。然而何进这时候非常信任袁绍，对陈琳的劝谏根本没放在心上。
于是何进派人征召几位地方大员带兵进京，其中就有担任并州牧的董卓。董卓这个人，我们上一节提到过，在讨伐黄巾军的时候，他曾经在冀州与张角作战。董卓是陇西临洮（今甘肃岷县）人，从小在凉州长大，凉州与羌人交界，而羌人又擅长骑马射箭，所以董卓也练就了一身骑射的本事，在边境屡立战功，不断升迁。因为长期在凉州领兵，他培养了一支以骑兵为主、骁勇善战的西凉军，这也成为了他手中的一大法宝。
董卓早就有野心，苦于一直守在边疆，没有参与朝政的机会。这次得到何进的征召，他大喜过望，立即就率领他的西凉军向洛阳赶来。然而董卓还没赶到，洛阳城内就发生了变乱。原来，就在何进对除宦官这件事一直犹豫不决的时候，宦官们得到了情报，抢先动手了。“十常侍”假借何太后的名义，将何进骗进宫内，杀死在嘉德殿前。
何进被杀，彻底激怒了袁绍等人。袁绍、袁术率领何进的旧部向皇宫发动了攻击。一时间皇宫里四处火起，洛阳城一片混乱。军士们冲进宫中，只要看到宦官，不分青红皂白一顿乱杀，一些没有长胡须的人也被误认为是宦官遭到杀害。张让、赵忠等宦官见大事不妙，就挟持了汉少帝以及他的弟弟、陈留王刘协，从皇宫北门逃出去，一直往北边的邙（máng）山方向逃窜。等到袁绍等人发现皇帝被劫走，派人出城找寻，这才发现，董卓的大军已经赶到了邙山，将汉少帝控制在手中。
就这样，洛阳城内一场大乱，宦官、外戚两派杀得两败俱伤，董卓渔翁得利，成了最大的赢家。
董卓进入洛阳后，怕自己带的兵马太少，镇不住洛阳的官兵，就耍了一个花招。每天晚上，他把人马悄悄地开到城外去，到了第二天白天，他再让这支人马大张旗鼓地进城。这样一连几次进出，洛阳的人都闹不清董卓到底调来多少兵马。原来何进手下的将士看到董卓势力强大，也纷纷投靠董卓。这样一来，洛阳的兵权就全部落到了董卓手里。
骑都尉鲍信曾建议袁绍趁董卓士卒疲劳的时候袭击他，但袁绍对董卓已经有些畏惧，迟迟不敢下手。这样董卓的权力便一步步地扩大，当初陈琳的担忧果然成了现实。
董卓知道，自己是外将入朝，在朝廷内根基浅，如果想进一步篡夺朝政、排斥异己，就要像西汉的权臣霍光、王莽那样，行废立之举，就是废掉现在的皇帝，立新的皇帝。他所中意的新皇帝，就是年仅九岁的陈留王刘协。
史书上说，董卓中意陈留王刘协，是因为他聪明。当初董卓在北邙迎接少帝与陈留王，董卓向少帝问话，少帝吓得支支吾吾，说不上来，而陈留王则从容地将这场变乱从头到尾一一讲来，没有一点遗漏。董卓于是就有了废立的意思。实际上，董卓选择陈留王刘协，主要还是因为他年纪小，而且没有外戚力量，方便董卓操控朝廷。
董卓的提议引发了很多朝臣的不满，袁绍的反抗尤为激烈，他当场拍案而起，顶撞董卓。董卓大怒，按剑在手，恶狠狠地对袁绍说：“我要做的事情，谁敢不从！你是想试试我的剑锋利不锋利吗？”袁绍也毫不客气地将佩刀按在手里说：“天下有实力的人，难道只有董公吗？”这场冲突双方都比较克制，袁绍出身名门，董卓自然不敢动手，而此时董卓羽翼已丰，袁绍也无法在洛阳城内除掉他。
思前想后，袁绍觉得只有一个办法能对抗董卓，就是离开京城，到地方上寻求兵马，讨伐董卓。与袁绍关系要好的曹操也厌恶董卓的为人，拒绝了董卓封赏的官职，逃出京城，前往陈留招兵买马，发展自己的势力。
没有了袁绍的阻拦，朝廷中谁也不敢再得罪董卓。董卓于是废少帝刘辨为弘农王，立陈留王刘协为帝，这就是东汉最后一任皇帝汉献帝。不久，董卓又残忍地杀害了弘农王与何太后，并自称相国，独揽大权。
董卓为人十分残暴，他掌握朝政大权后，放任他的西凉兵在城中抢劫财物，使洛阳城陷于一片恐慌之中。有一次董卓率领军队路过阳城，看见当地正在举行祭祀活动，他残忍地将手无寸铁的百姓杀害，把他们的牛马和财物掳掠走，回到城中还号称是讨伐贼寇得胜回城。
董卓的倒行逆施，引发了全国各地反对的浪潮，于是，一场声势浩大的关东诸侯讨董之战拉开了帷幕，而汉朝的江山也就是在这个时候开始山河破碎、四分五裂了。
（一）东汉郡、县两级行政区划是如何变成州、郡、县三级行政区划的？东汉末年的十三州都在哪里？
（二）怎样评价袁绍引外兵入京师这一计策？