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新旧动能转换是新时代山东高质量发展的战略选择，也为财税改革提供了先行先试的“肥田沃土”，更是推动财税现代化发展的一次重要机遇。财税部门应当站在历史和全局的高度，服从服务于这一战略布局，同时利用好试验区先行先试的机遇，研究落实各项财税政策，为新旧动能转换发挥好财税职能，提高财税站位，为新旧动能转换作出贡献。本文结合山东区域性国家发展战略的历史沿革，分析财税政策新的历史特点、时代方位、功能定位和研究取向，试图为财税政策规划的研究制定咨政建言，当好参谋。
改革开放以来，山东省根据国家区域经济发展的需要，不断制定符合山东实际的区域性发展战略，例如，早在1980年，山东就提出了“海上山东”战略；1986年，山东省委、省政府提出“东西结合，共同发展”战略；2003年，省委、省政府提出西部突破菏泽、中部突破济南、东部突破烟台的构想；“十一五”规划提出建设山东半岛城市群、省会城市群经济圈、鲁南城市带的“一群一圈一带”战略。2009年和2011年，《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》分别被国家认可批复，并上升为区域性国家战略。党的十八大以来，山东进一步加快经济转型升级，按照党的十九大确定的建设现代化经济体系的要求，制定了《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》（以下简称《方案》），并于2018年1月获得国务院批复同意，从而成为山东第三个上升为区域性发展的国家战略。接着，山东省政府印发了《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》（鲁政发〔2018〕7号，以下简称《规划》），省委、省政府发布了《关于推进新旧动能转换重大工程的实施意见》（鲁发〔2018〕99号，以下简称《意见》），从而正式拉开了实施的序幕。
上述三个山东省的区域性国家战略，财税政策都是其重要组成部分。例如，《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》涉及的有：对2007年已到期的30个欠发达县上缴省级营业税和企业所得税比上年增长部分全额返还政策，允许黄河三角洲地区自2008年起继续执行3年，并将范围扩大到区内所有财政困难县等。又如，《山东半岛蓝色经济区发展规划》涉及的主要有：落实国家扶持远洋渔业发展的税收优惠政策；研究对区内符合中国服务外包示范城市条件的城市给予税收优惠政策；落实国家风力发电增值税优惠政策，研究制定扶持太阳能、潮汐能等新能源产业发展的财税优惠政策；等等。通过比较，可以看出新旧动能转换试验区建设从方案设计、规划和意见制定上，财税政策内容更加丰富、作用更加凸显。概括起来，主要呈现以下特点。
第一，着眼国家战略的历史和现代财政发展未来，财税政策具有统筹性。作为财税政策来说，扶持区域性发展需要注重与其他关联的规划相协调，例如，在《方案》中规定，中央财政统筹“蓝黄两区”（山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区）扶持政策给予财力补助，对试验区在化解过剩产能、培育壮大新动能等方面予以支持。同时，还要与国家整个财税政策的改革趋势进行衔接和结合，例如，在《方案》中规定，结合税制改革方向，统筹研究支持新旧动能转换的税收政策。这也意味着除了《方案》批复列举的税收政策之外，还可以开展后续的税收政策完善建议，留下了政策研究和推动完善的空间。
第二，遵循经济与财税的辩证关系，财税政策具有奖励和约束双重性。经济决定财税，财税反作用于经济。国家的产业经济发展离不开财税政策的奖限作用的支撑。例如，在化解过剩产能方面，《方案》和《规划》分别要求“研究去产能和产业升级企业停产期间城镇土地使用税政策”，在创新绿色发展机制方面，“落实好环境保护、节能节水专用设备投资抵免企业所得税设备目录”“结合国家服务贸易创新发展试点，研究探索服务贸易发展的税收政策安排”“加大财政奖励扶持，完善省对市县主体税收增长激励机制”，《意见》中提出“逐步将限制性、资源性行业的税收更多集中到省级，引导各地特别是资源型地区打破路径依赖、加快转型发展”，等等。
第三，围绕新动能主导经济发展的新格局，财税政策具有创新性。在《方案》《规划》中，明确提出“创新财税激励约束机制”“健全财税政策。遵循财税改革方向，强化税收引导、财政激励功能，支持企业加快技术创新和转型升级”“按照国家部署，选择部分战略性新兴产业和新旧动能转换重点行业（项目）先行先试临时性的期末留底退税政策”“科技人员转让科技发明、专利技术等，在计算个人所得税时不能准确计算财产原值的，由税务机关依法核定财产原值”等，这些政策要求无论在政策研究制定原则上，还是具体的取向上都有重要的指导意义。
第四，落实政策与研究政策并举，具有先行先试基础上可复制、可推广的引领性。按照《方案》的试验方向要求，在因地制宜、依法依规开展试验基础上，到2020年，试验区在化解过剩产能和淘汰落后产能、培育壮大新技术新产业新业态新模式、改造提升传统产业等方面初步形成科学有效的路径模式，取得一批可复制、可推广的新旧动能转换经验。这对于财税政策同样提出了落实和研究两个层面的可复制、可推广的要求，因此，财税部门不仅在落实上需要加大力度、创新方式，还要开展前瞻研究、跟踪问效、评估效果、提出建议、总结提高，在政策完善和关键环节取得实质性突破，为全国新旧动能转换提供财税经验借鉴。
《规划》提出，把握全球科技革命和产业变革趋势，加快推动新技术异军突起、新产业培育壮大、新业态层出迭现、新模式蓬勃涌现，积极培育新的经济增长点，形成引领支撑经济发展的强大动能。主攻方向为：产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化。努力实现的目标为：到2022年，基本形成新动能主导经济发展的新格局，经济质量优势显著增强，现代化经济体系建设取得重要阶段性成果。“四新”经济增加值占比年均提高1.5个百分点左右，力争达到30％。到2028年，改革开放50周年时，基本完成这一轮新旧动能转换，创新发展的体制机制系统完备、科学规范、运转高效，要素投入结构、产业发展结构、城乡区域结构、所有制结构持续优化，市场活力充沛，发展动力强劲。到2035年，经济实力、科技实力大幅跃升，法治政府基本建成，美丽山东目标基本实现，文化软实力显著增强，共同富裕迈出坚实步伐，在基本实现社会主义现代化进程中走在前列。基于以上目标，新动能转换成功后，现代化经济体系将为税源壮大、财源发展提供强有力的基础和能量。同时，要达到上述目标，财税需要积极发挥职能作用，积极研究和探索，构建起落实、研究、完善和推广财税政策体系的支撑依据，明确税收政策的功能定位，从而为新旧动能转换重大工程的实施保驾护航和实现自我完善。可以从以下四个方面校准财税政策的职能定位。
一是财税政策要为推进新旧动能转换发挥基础性和保障性作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱，现代化的财税对于优化资源配置、促进市场公平竞争具有重要作用，同时，区域性、合理性、稳定性的财税的激励功能可以有效调动区域性市场主体的创业创新积极性的发挥。因此，财税机关应当深刻理解山东省委、省政府的战略部署和规划，深度对接新旧动能转换方案的各项财税要求，建立与试验区规划相配套的政策落实实施、政策研究完善、政策复制推广的路径、规划和模式，有效发挥税收筹集财政收入的基础性、保障性作用，为试验区财源建设承担起主要责任，为提供财政公共产品提供坚实的财力保证，推动现代财政建设，促进税收收入与经济发展协同增长。
二是财税政策要为新旧动能转换提供政策性新动力。财税机关不仅要发挥好聚财用财的主要作用，同时还要辩证认识服务新旧动能转换试验区创新发展的时代性重任，正确处理好“先予”与“后取”、税收收入与税式支出、财政收入与财政支出的关系，逐步形成财税相互配合、合力衔接、联动相向的能动循环，充分发挥好促进新动能主导下的高质量经济发展的支柱性作用，聚焦“四新”促进“四化”和对外开放的扩大等重点任务，科学研究各项财政税收激励政策，协调落实用足用好财税政策，为企业的创新发展释放活力提供新动能，让财税政策的激励作用产生叠加效应、聚变效应、溢出效应。
三是财税政策要为试验区税收现代化治理发挥积极作用。新旧动能转换试验区与山东省“蓝黄两区”的区域性国家战略不同，它不仅覆盖全省陆域和近海海域，而且发展布局的产业升级协作、要素资源融合互动、资产资本和资源统筹配置的精准性和系统性强，市场开放完善的程度高，势必给财税各项政策的系统性、一体化、竞争力带来更高的要求，并且对现代化的财税治理政策体系提出新的挑战。因此，财税机关要站在今后20多年新旧动能转换未来一个较长时期的高度，把握大局，依法理财，依法治税，科学编制预算，改善和优化政策环境，深化征管改革，将政策研究与政府“放管服”改革结合融合，促进财税治理现代化。
四是财税政策要在服务新旧动能转换先行先试中不断得到自我完善。按照《意见》提出的“研究制定支持新旧动能转换重大工程的财税政策”要求，财税部门在发挥职能研究落实各项扶持政策的同时，需要结合国家财税改革的方向，开展多种形式的深入调研，对现有税收普适性优惠政策进行梳理，对山东区域内制约和不利于创新驱动战略的各种财税政策、体制存在的问题和矛盾进行审视反思，不断解放思想，提倡首创精神，提出完善财税政策、财税体制改革的有利建议并最大限度争取先行先试，破解阻碍创新驱动战略的各种难题，同时，在先行先试的基础上不断完善、改进、总结，为国内其他地区提供可复制、可推行以及国内推广探索路子、当好样板、贡献经验。
按照服务新旧动能转换的支撑依据和功能定位，税收政策取向的基本原则应当是：以《方案》《规划》和《意见》为导向，遵循国家财税改革方向，对接新旧动能转换的各项要求，统筹财税职能，系统研究制定一系列符合试验区实际、有力度、有创新、有预期的财税政策落实和改进规划方案，积极争取上级支持获准，确保落地开花和成效显著，并加强跟踪落实效应，持续改进完善调适，不断总结可复制、可推广经验，优化财税政策环境，为实现新旧动能转换各项目标提供基础性、支柱性功能。基于此，可以以下四个方面作为政策研究的取向。
第一，增值税上扩大进项或者留抵税款退税。鉴于国家税收政策的统一性、公平性的改革原则，对于增值税的奖励和约束性政策需要着眼于税基构成的进项税上，也就是通过进项税的扩大或者缩小以及留抵退税来影响税基进而影响税款总额，以此来研究制定相关的增值税奖励和约束政策，而不是通过税率式优惠或者惩戒来影响市场主体经济行为。这样的政策设计初衷不会破坏国家整体税制的完整、统一、公平，只是通过区域性、属地性的市场主体终端影响企业纳税行为、调节企业投资方向和激励企业创新发展。
第二，所得税上采取税基优惠为主、税率优惠为辅。与增值税税收制度相同，国家的企业所得税制度也是按照集中、统一、公平原则来进行政策设计取向的，因此，作为调节企业行为、鼓励国家产业经济政策的手段，企业所得税的优惠政策是通过产业性政策来推动和落实的，而非以区域性为主要手段。为此，需要考虑十强产业与国家鼓励发展的战略性新兴产业的协调一致性并且在区域性上通过扩大应纳税所得额扣除范围来缩小税基的方式，从而降低所得税税负，达到鼓励企业发展的目的。另外，对于个人所得税，鉴于当前税制的因素，也可以考虑以税率降低为手段，达到科技劳动降低税负的目的。
第三，地方税上采取阶段性可预期的轻税免税政策。除了主体税收以外，需要统筹考虑地方税种的优惠政策研究和制定。例如，鉴于国家税务总局下发了城镇土地使用税减免的权限的政策，因此，为鼓励新旧动能转换先行先试试验区的各项重点项目的推进，需要根据试验区建设阶段性目标，采取不同程度的差异化、可预期的轻税政策，对新项目的引进采取免税与减税兼顾的政策，对老项目改造采取减税的政策。
第四，深入调整省以下地方政府之间以及地方政府与企业的财政分配关系。除了税收职能的组织收入与税式支出影响企业之外，作为政府部门激励新旧动能转换的另一个重要手段就是财政。与“蓝黄两区”规划不同的是，新旧动能转换的《方案》《规划》凸显了财政体制改革和政策的扶持作用，并提出了很多要求。因此，需要高度重视省以下各级政府的分配关系、跨省地区政府之间的分配关系改革和地方政府与企业的分配关系。根据以上基本原则和研究取向，需要研究制定系统的税收政策实施的相关步骤、时间进度和阶段性目标，从而形成一套与新旧动能转换规划配套的财税规划体系。相关建议如下：采取对接调研、积极报批、落地实践、调整完善、总结推广5个步骤。具体内容如下：
第一，对接调研就是税务机关针对全省的《方案》《规划》《意见》、各市自己出台的规划、十强产业以及相继出台的重大项目和去产能项目，积极深度对接到具体的企业，认真开展调查研究，了解相关财税政策需求，提出建设性的财税优惠政策、建议，统筹制定系统协调性强、具体可操作性强、与山东各地实际结合性强、奖励和约束力强、预期性强的优惠政策实施方案，并由各地财税部门进行整合研究，作为上报审批的依据。
第二，积极报批就是财税部门将上述“一揽子”整合后的优惠政策实施方案，上报当地政府审定后按照审批权限分别呈报国家税务总局和省财政部门，同时，在积极对接和听取反馈意见的基础上不断修改调整，争取最大限度获批预期性强、符合区域性特点的、针对性强的优惠措施，从而做到政策上符合财税改革方向，产业上符合国家战略导向，利益上兼顾国家、地方和企业意向，预期上有利于企业的长远经营谋划。
第三，落地实践就是根据上述获批的各项税收优惠政策制定具体的落实办法，通过财税部门积极对接当地发展改革委，将政策项目化、项目具体化。税务部门采取“一对一”方式精准推送到项目上，落实到企业上，并大力宣传辅导，争取企业积极配合，使其真正享受“真金白银”的实惠，助推去产能项目减负、大项目落地生根、改造项目轻装上阵。
第四，调整完善就是在落地实践的基础上，按照半年为执行期限，对财税政策落实的项目和企业深入跟踪问效，听取企业效应反馈，认真评估效果，及时发现问题、剖析难点、研究对策，并提出改进建议，积极对接上级、财政等部门反馈情况，从而在改进期内调整完善政策，持续探索政策改进机制，使得政策更加符合实际、更加可行有效、更加支撑有力。
第五，总结推广就是经过以上各个步骤的推进实施，统筹国家产业政策、财税改革方向，认真总结财税政策助推新旧动能转换的成果，积极反映供给侧结构改革与财政税收政策供给改革的协调效应，提炼成熟、成型、预期性强的政策完善经验和做法，形成可复制、可推广的示范政策模板和成果，为顶层设计提供借鉴，为全国范围内的财税改革贡献山东智慧和山东方案。
根据以上5个步骤，制定相应的时间周期和阶段性目标，充分对接《方案》《规划》《意见》。建议制定以下5个阶段的时间表和目标计划：
第一阶段，2018年内，完成对接调研、积极报批两个步骤，为落实实践提供依据。目标是：在充分调研的基础上，政策实施方案合乎国家税制改改革方向，符合当地实际、具有可操作性和前瞻性并充分考虑信息化征管的升级改造。
第二阶段，2019年内，全面落实执行各项财税新政，积累经验，为调整完善创造条件。目标是：各项政策全面对接项目和企业，政策宣传、辅导培训、信息系统配套升级、企业配合落实到位。
第三阶段，2020年内，认真开展效果分析，评估落实成效，及时发现问题并及时调整完善，初步总结一批可复制、可推广的经验，向国家税务总局、地方发展改革委和财政部门报送。目标是：跟踪问效及时跟进、问题发现全面掌握、解决建议更加科学、调整完善到位见效、经验总结可供初步借鉴。
第四阶段，2020—2022年，持续跟进新旧动能转换存在的新问题、新形势、新局面，一以贯之深入调研改进，提出完善现代财政的合理化财税政策意见。目标是：与时俱进，在新旧动能转换初步效果显现的基础上，财政税收政策的系统性、整体性、协同性进一步提高，为推进质量变革、效率变革、动力变革提供强力的制度支撑。
第五阶段，2022—2028年，通过前期各个步骤的落实，依据新动能变革带来的新趋势、新特征，持续不断地研究财税政策出现的新情况、新矛盾、新挑战，继续探索改进和完善，让财税政策永远与经济新动能合拍融合、协调一致。目标是：扶持创新发展的财税政策和机制系统完备、科学规范、运转高效，政策环境更加优化。
鉴于新旧动能转换的内容、目标、任务的系统性、长期性，财税政策的落实和研究需要在有关各项普适性财税优惠政策基础之上进行整体审视，探索构建系统性、综合性、创新性的财税政策体系，为先行先试提供配套措施。
1．增值税方面
一是建议对钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材等行业过剩产能的企业以及小化工、小炼油低端产能淘汰的企业实行对外开具增值税专用发票与其化解产能的要求进行挂钩，对凡是达到当地发展改革委要求指标进行产能化解有效的，可以允许其销售对外开具增值税专用发票，对没有达到当地发展改革委化解产能指标的部分不允许对外销售开具增值税专用发票，通过配套采用不得开具增值税专用发票的措施，利用税收的外部惩罚来减少其税收成本的转嫁。二是对因为去高耗能、高污染、产能过剩产能的钢铁等企业以及淘汰小化工、小炼油低端产能的企业在停产升级转型期间发生的销售使用过的固定资产增值税实行免税，以弥补企业去产能而造成的损失。三是对因为去高耗能、高污染、产能过剩产能的钢铁等企业以及淘汰小化工、小炼油低端产能的企业在停产升级转型期间发生的增值税留抵部分考虑退税，或者抵顶相应的欠税，以减轻企业税负，减少停产带来的损失。
2．所得税方面
一是落实企业重组所得税减免的优惠政策；对僵尸企业的欠税可以采取特殊的豁免政策，降低重组、破产乃至破产的处置成本。二是对上述因为没有化解过剩产能或者淘汰小化工、小炼油低端产能的企业，可以考虑从2018—2020年取消小微企业减半征收的企业所得税的优惠政策。
3．地方税方面
建议对因为去高耗能、高污染、产能过剩产能的钢铁等企业以及小化工、小炼油低端产能的企业，在淘汰停产升级转型以及“三核”城市老工业区搬迁期间免征城镇土地使用税、车船使用税以及减征房产税，降低企业税负，弥补企业去产能而造成的损失。同时，对钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材等行业过剩产能的企业以及小化工、小炼油企业采取城镇土地使用税最高单位税额，提高其税收成本。
4．环境保护税方面
建议对钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材以及小化工、小炼油等行业过剩产能的企业的大气、水污染物计税单位适用阶梯递进税额的约束办法，也就是在现有“应税大气污染物中的二氧化硫、氮氧化物税额为每污染当量6元，其他大气污染物每污染当量1.2元”，以及水污染物“化学需氧量、氨氮、总铅、总汞、总铬、总镉、总砷的具体适用税额为每污染当量3.0元，其他应税水污染物的具体适用税额为每污染当量1.4元”的山东地方标准基础上，到2020年分别将大气污染和水污染的单位税额提高到8元、6元；到2022年分别提高到10元、12元；到2027年分别提高到12元、14元的法定最高单位税额的标准，以此提高其高能耗排污的成本，逆向倒逼企业转型升级。
5．财政方面
一是建议对去产能困难企业，小化工、小炼油低端产能的企业在淘汰停产升级转型以及“三核”城市老工业区搬迁期间采取清偿职工欠薪、欠缴的社会保险费、经济补偿金的财政补贴办法，有效降低企业处置债券债务、职工安置的成本，切实保障企业发展和维护社会稳定。二是建议对上述过剩产能产业的增值税、企业所得税地方分享部分分阶段上收到省级财政，可以考虑从2019年开始上收，以减少市县区对其税收的依赖程度，鼓励市县区寻找新动能替代过剩产能，从而在财政体制上解决地方政府对过剩产能的财源依赖症问题，倒逼地方政府加快转型发展。
1．增值税方面
一是对从2018年开始新落地的十强产业的企业，对其开办发生的增值税因为没有销售或者销售不能抵扣进项税的采取留抵退税政策，期限为2020年，以后视情况研究决定。从而减轻企业税负，缓解开办初期的资金紧张压力。二是针对原有的新兴产业的企业，对其2018年后因为扩大规模而导致的增值税留抵税款采取留抵退税政策，以减轻企业，税负，鼓励培植新兴产业扩大发展。三是针对战略性新兴企业，尝试对其利用省市政府新旧动能转换基金的利息提取进项税进行抵扣销项税，从而降低资金费用。四是对引进落地国家鼓励的新兴战略产业企业，在达到产业领先应用指标或者开发出新兴高端产品之日起，给予3年内增值税减免照顾，以资鼓励企业在国内行业内创新领先。
2．所得税方面
一是对符合新兴产业的新落地企业，充分考虑企业研发周期较长、前期因为投入较大而销售较少造成的亏损实际，实行延长弥补亏损期限的办法，即对于5年后仍然发生亏损的可以允许企业继续弥补亏损，最长弥补期限为10年，建议以2018—2028年为期限。二是对研发企业允许其初期按照一定比例提取研发风险准备金并在税前允许扣除，从而激励企业研发并减少风险成本。三是可以考虑对十强产业企业在试验区扩大生产规模进行再投资的，制定10年再投资退税政策，可以考虑对其投资总量的10％减计收入总额或者对所得税增加的部分按照50％的比例退税。四是可以考虑在2018—2022年对企业引进产业的领军人才支付的工资薪金采取税前加计扣除或者税收抵免措施，鼓励国内高端人才引进到试验区；同时，对引进到试验区的高端科技创新人才建议实施个人所得税减免的优惠政策。五是建议2018—2022年降低免征个人所得税科学技术奖金的单位级别门槛，可以扩展到副省级城市人民政府或者市级人民政府，从而充分有效、最大限度地发挥好对科技成果的奖励效果。六是为了鼓励企业创新百强、“瞪羚”“独角兽”百强发展，制定研发加计扣除比例更加扩大的优惠政策，可以考虑2018—2022年将加计扣除比例提高到100％。
3．地方税方面
十强产业的项目落地后，对其相关的城镇土地使用税、车船税、房产税可以采用“五免五减”的优惠政策，即2018—2022年免税，2023—2027年减半征税。
4．财政奖励方面
一是对十强产业的落地企业实现的主体税收（增值税、企业所得税）进行增长激励返还，从归属地方财政的部分制定增量返还奖励政策，而且在2018—2022年实行对半比例返还，以后年度在2022—2028年可以考虑“四六”分成比例返还，增强政策的可预期性和长期稳定性。二是改革“飞地”税收分享制度。将先行的“飞地”税收分享比例和期限改进，建议在试验区内均采取“五五”分成的分享比例，同时与整个新旧动能转换的长远目标期限匹配，期限改为2018—2028年，增加投资者所属地与招商地政府之间的利益分享可持续性和预期性。三是增加对投资企业的奖补。建议在完善省对市县主体税收增长激励政策和改进“飞地”税收分享的基础上，各地市财政部门研究制定十年期的长远对世界500强、央企和领军行业企业的奖补政策，可以考虑根据税收贡献对其采取“五五”分成的比例奖励，从而有效增加鼓励企业投资的长远性和奖补的预期性。四是对总部经济机构坐落在“三核”城市之一的，按照省内各市货物或者劳务销售收入比重作为分摊比例，由“三核”所在地财政部门与省内其他地市财政部门分享主体税收，鼓励企业降低办税成本并在“三核”发展总部经济。
1．增值税方面
一是对通过新技术、新模式对传统产业进行融合改造的企业研究试行增值税留抵退税，期限为2018—2020年全额退税，2021—2022年留抵减半退税，从而扶持高端化工、文化创意、精品旅游等传统优势企业减轻税收负担。二是对物联网、云计算、大数据、移动互联网、人工智能等开放式研发、个性化定制、协同式创新等制造业新模式，以及电子商务、分享经济、平台经济等服务业新业态，比照软件企业实行增值税超税负3％的即征即退政策，从而抵消因升级改造带来的不可抵扣因素造成的税负增加。
2．所得税方面
一是对上述通过新技术、新模式对传统产业进行融合改造的企业研发加计扣除企业所得税政策缩小负面清单的规制范围，在2018—2022年先行先试，即对财政部、国家税务总局、科技部于2015年11月2日联合发布的《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》（财税〔2015〕119号）中不适用税前加计扣除政策的活动的“企业产品（服务）的常规性升级”“对某项科研成果的直接应用，如直接采用公开的新工艺、材料、装置、产品、服务或知识等”“企业在商品化后为顾客提供的技术支持活动”等7项难以区别的内容从负面清单中删去，从而扭转企业因不易掌握规制带来的争议和模糊而却步难行的不利局面，激励企业改造升级、跨界融合。二是加大对科研人员自主创新创业的激励力度，对以自行研发的科技发明专利或者非专利技术等非货币性资产投资创业的，2018—2022年在计算个人所得税时可以由税务机关按照非货币性资产转让收入的30％～40％扣除原值。三是提高技术转让的所得税免税收入幅度。建议对居民企业转让5年以上非独占许可使用权取得的技术转让所得，免征享受由500万元提高到1000万元，超过1000万元的减半征收。四是对中小高新技术企业以未分配利润、盈余和资本公积向个人股东转增股本，高新技术企业转化科技成果给予本企业相关技术人员的股权奖励，个人股东和技术人员可在5年内分期缴纳个人所得税的现行政策，改为10年内分期缴纳。五是在2018—2022年，允许企业职工教育经费据实列支并且税前加计扣除，鼓励技术改造企业加大对职工培训的激励力度。
3．地方税方面
建议比照以上制定发展新兴产业的激励政策及配套措施相关内容。
4．财政奖励方面
对上述通过新技术、新模式对传统产业进行融合改造的企业实现的主体税收（增值税、企业所得税）进行增长激励返还，从归属地方财政的部分制定增量返还奖励政策，而且在2018—2022年实行对半比例返还，以后年度在2022—2028年可以考虑“四六”分成比例返还，从而提高企业创新驱动改造传统产业的积极性和发展的后劲。
针对企业“走出去”深入融入“一带一路”的服务贸易发展的需要，积极研究应对营改增后的政策带来的变化，切实最大限度对服务贸易国内承担的增值税实现出口退税。
1．建议对外承包工程企业实行免抵退税管理办法
由于工程项目成本构成较为复杂，且同时开展境内、境外工程项目的，用于境内、境外等项目的劳务、物资等也存在核算困难，无法实行一一对应的免退税计算，建议用工程项目在境外的建筑服务收入作为免抵退税的计税依据，承包工程货物出口不再实行退税政策，企业在国内采购的物资和服务等取得的可抵扣进项税额参与免抵退税计算。这样可以使得工程项目在境外的建筑服务收入可根据承包合同的收入进行确认，企业的国内购进的进项税参与内销业务的抵扣，不占企业资金，退税风险小。
2．建议对服务贸易企业由于计算方法导致形成的虚拟免抵额部分，免征城市维护税和教育费附加
例如，对对外承包工程实行免抵退税办法，以工程收入作为计算免抵退税额的依据，其计算的免抵退税额可能会大于企业取得的进项税额，从而产生较大的免抵税额。根据《财政部 国家税务总局关于生产企业出口货物实行免抵退税办法后有关城市维护建设税、教育费附加政策的通知》（财税〔2005〕25号）规定，生产企业出口货物全面实行免抵退税办法后，经国家税务局正式审核批准的当期免抵的增值税税额应纳入城市维护建设税和教育费附加的计征范围，分别按规定的税（费）率征收城市维护建设税和教育费附加，从而将会导致企业的税负不降反升。
3．建议对外派劳务等支出设计进项税扣除率进行抵扣
从目前对外承包工程企业发展来看，人力成本是工程项目的重要组成部分。由于工程施工方多存在欠发达国家政局不稳定等因素，因此外派劳务成本越来越高，外派员工工资占劳务成本的60％～70％。对外承包工程企业在提高薪酬、福利待遇的同时，境外项目施工建设成本远远高于境内项目，造成了现在境外建设条件艰苦、盈利能力差的现状。因此，可以考虑人工成本按照虚拟比例进行进项税额计算，将出境人员往返机票、签证、考勤、工资发放单及银行流水等作为核定进项扣除率的依据，以对服务贸易这一特殊行业发展出台特殊性政策。
4．提高“走出去”和“一带一路”出口的承包工程国内采购货物退税率，扩展服务贸易零税率范围
一是建议实行差别化的退税政策，对国内企业到国外承包工程而采购的国内过剩产能的钢铁、电解铝、轮胎等产品，提高退税率，由当前的13％、9％、6％等不等退税率提高到16％。二是为加快国家级服务外包示范城市、国家级跨境电商综合试验区建设，开展国家服务贸易创新发展试点，建议对包含对外承包工程等系列的各种文化创意、精品旅游等服务贸易扩大零税率范围，实施免抵退政策，促进服务贸易更上新台阶。
以上政策先行先试可以2018—2022年作为期限。
（课题组组长：刘清鑫
成 员：马 建 陈 青 陈京水 周 鹏 姜 磊
执 笔：马 建）