房地产税的支付意愿与纳税能力
——基于微观调查

刘金东 高凤勤 陶 然

本文基于全国30省份127个城市的调研数据，研究了房地产税的支付意愿与纳税能力问题。发现：其一，房地产税的支付意愿受到年龄、住房套数和地方治理关系的显著影响，相比大面积住房持有者和高价房持有者，多套房持有者更为抗拒房地产税，中年家庭和地方治理关系融洽的家庭支付意愿更强；其二，受中国偏高的房价收入比影响，在各种模拟征收方案下房地产税的纳税能力问题始终存在；其三，尽管房地产税无法决定房价的长期走势，但在推出之后纳税能力问题会促使多套房持有者抛售房产，造成短期内的硬着陆式房价下跌，该结果并不符合中央政府“既抑制房价泡沫、又防止房价大起大落”的调控原则。

一、引言

2011年，我国率先在上海和重庆两大直辖市分别以“首套房免税＋人均面积扣减”组合方案和家庭面积扣减方案进行了“新房产税”的试点。2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”。2018年3月25日，财政部部长刘昆称，将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则推进房地产税立法和实施。结合现实情况来看，立法进程明显低于预期。究其原因，除去房地产税开征面临的技术和制度性障碍以外，纳税人层面的社会接受程度是一个重要原因。税收征管法律和征管水平不到位以及不动产权登记缺失等技术和制度问题可以依靠国家解决，而民众主观的支付意愿问题，则需要有的放矢的长期引导。如何设计税率、减免方案和相关配套措施，使民众在纳税同时增加获得感，从而提高纳税人的支付意愿，成为应当解决的首要问题。中国长期实行的是企业为主要纳税群体的税制结构，在当前经济新常态下，这一税制结构就成为阻碍经济发展的一大弊端。在给企业减税降负的同时，个人所得税和房地产税改革是优化税制结构的必然选择。与所得税起步较早不同，自1986年推出《中华人民共和国房产税暂行条例》之后就一直对个人居住用房暂免征税，故而个人所得税改革是“多和少”的问题，房地产税改革则是“有和无”的问题，只有让大多数社会民众从心理上接受房地产税，才能走出关键的第一步。

盖伊·彼得斯（2008）在《税收政治学》一书中提到，评估一个新税种是否合理的基础是支付能力原则和受益原则。前者保证公民在完成纳税后还能维持合理的生活水准，后者则要努力平衡公民因纳税损失的效用和接受公共服务获得的收益，这两个原则恰好分别对应了房地产税的财产税和受益税的双重属性。要推出房地产税，这也是必须首先厘清的问题：鉴于中国极高的房价收入比，会有多少家庭“收不抵税”，这个比例是否在人们可接受的范围之内？按照国际经验，房地产税要用于地方公共服务支出，那么在现有国情下，要如何支配房地产税收入才能最大化平衡民众的收益和损失，进而提升对房地产税的接受程度？

房地产税在国外历史较长，关于支付意愿和纳税能力的研究早有涉及，如Mark和Carruthers（1983）针对加拿大的研究认为，房屋市场价值与现金流之间的相关程度极其微弱，“富资产、贫现金”的特殊情况将会危及房地产税的支付能力。Yinger和Nguyen－Hoang（2015）利用特征价格模型分析了美国克利夫兰居民对社区服务和房地产税的支付意愿。不过，受限于房地产税在中国尚未开征以及国内公开数据库的指标范围狭窄，国内针对房地产税支付意愿的研究仍然匮乏，少数研究是针对纳税能力的测算。例如，张平和侯一麟（2016）只是计算了相对纳税能力而非绝对纳税能力，刘金东和丁兆阳（2017）虽然计算了绝对纳税能力，但其纳税能力是按照扣除衣食住行基本开支后的当年家庭净收入来计算，而实际上房地产税支付能力要依家庭持久性收入而定，本身收入的波动和支出的波动都会影响测算结果的准确度。基于此，笔者以“房地产税的支付意愿和纳税能力调查”为主题有针对性地在全国30个省份的127个城市进行分散化调研，以期呈现房地产税支付意愿和纳税能力的真实图景，为了增强本文结论的可靠性，还结合已有的中国家庭追踪调查（CFPS）数据做必要的稳健性检验。

二、房地产税的支付意愿分析

（一）支付意愿现状

笔者在调查问卷中询问了受访者家庭对房地产税开征的态度，按照“坚决反对、总体反对、无所谓、总体支持、坚定支持”五个等级设定了问题选项，在1240个城镇家庭有效样本中，持支持态度的有505个家庭，占比40.72％，持明确反对态度的有391个家庭，占比31.53％（如图1所示）。这表明两个事实：其一，对房地产税的争议仍然存在，起码有接近1/3的家庭受访者对房地产税持较为抗拒的态度；其二，在房地产税的区域试点和宣传引导之下，民众对房地产税的主观接受程度总体呈现较为乐观的趋势，支持者要多于反对者。

笔者在问卷设计中进一步引导受访者对房地产税的征收范围、减免方案、税率设定、配套措施等出台形式做了设想和回应。图2是对于房地产税征收范围的受访者意见统计，认为应当“按照持有房产数量或价值由多到少排序，大约前10％的人设为纳税人”的比重最大，占到36％；应当“按照持有房产数量或价值由多到少排序，大约前30％的人设为纳税人”的比重稍低，占到31％。认可更大征收范围的受访者较少，合计仅为33％。究其原因，在长期的试点工作和舆论宣传下，广大民众已经认定最终方案一定会有足够的减免，会将大部分普通家庭剔除在征收范围之外，也正是因为这个公共预期和社会认知，才使他们对房地产税的主观评判以默许和支持为主，反对声较少。近几年，随着城镇化进程加快，对于房屋需求量增多，出现了大量的持有多套房坐等增值的投机者，有房者和无房者、大房者和小房者、多房者和少房者之间的财富分配差距越来越大，这是比收入分配差距更加严峻和积重难返的社会公平问题，社会民众寄希望于能够通过房地产税缩小贫富差距，这从税率形式的选择上即可窥见一斑（如图3所示）。受访者对于“税率按价值累进”的认可程度最高，约占37％，“税率按套数累进”和“税率按面积累进”的支持者所占比例分别为33％、21％，“所有应税房产按同样的税率征收”的认可度最低，仅占9％。通过以上数据可以看出，90％以上的受访者都赞成采用累进性质的差异税率。虽然刘甲炎和范子英（2013）、Bai等（2014）等学者利用中国沪渝试点数据的实证研究发现差别税率容易造成房价溢出效应，但累进税率的确是广大民众最易于理解的调节公平的征税形式。

图4显示，在减免方案上，首套房免税的认可程度最高，根据本次调研结果，380个家庭有多套房，占到全部样本的约30％，七成比例的单套房持有者和无房者就成为了掌握话语权的关键多数，他们认为单套房免税、多套房征税就是最为直接而简洁的公平方式。

为减轻纳税人的抵触情绪，不仅要对房地产税本身进行征收设计，还要采取一系列相对应的配套措施，例如，2017年财政部部长肖捷首次在官方文件中提到房地产税出台会辅以“适当降低建设、交易环节税费负担”。如图5所示，通过对受访者的意见调查显示，41％的受访者对于降低建设和交易环节税费配套措施存在疑虑，不确定其是否会给自己带来实实在在的收益。34％的受访者认为降低开发、交易环节税费影响不大，反而是手里的房子要额外每年缴纳一次房地产税，因而总体税收负担是上升的。而认为可以显著降低税费负担的受访者占比最小，只有25％。此项调查结果显示，受访者对目前提出的在交易环节减费降税的配套措施预期并不乐观。究其原因，此项配套措施仅针对建设开发和交易环节，前者收益归入房地产开发商，后者收益归入住房交易者，并不能为广大有房者带来直接利好。

（二）支付意愿影响因素

需要进一步深思的问题是：到底是什么因素影响了民众对房地产税的主观评判？这一部分，笔者将利用实证方法剖析支付意愿的影响因素。考虑到房地产税支付意愿的五级指标具有从小到大的优劣排序特征，此处选择更为稳妥的排序probit和排序logit回归方法。被解释变量和解释变量的描述性统计见表1。

排序probit和排序logit回归结果见表2。

回归结果显示，房地产税支付意愿与地方治理满意度和社区服务满意度显著正相关，即对本地政府和所在社区越满意，越支持房地产税的推出。这一点非常契合房地产税的受益税属性，房地产税取之于民，用之于民，基层地方政府就是本地房地产税的征缴和支出责任单位，居民与本地基层政府关系越融洽，意味着对本地基层政府公共服务满意度越高，也更为信任地方政府利用房地产税提升本地公共服务的能力。房地产税当前的舆论宣传和讨论过度聚焦于“收”，而忽略了“支”，反而会不利于提升房地产税的社会接受程度。只要能从根本上解决房地产税的支出渠道，让民众相信房地产税收入未来对口用于提升其所在地（区县甚至具体到社区、学区层面）公共服务水平和基础设施建设，民众的支付意愿一定会显著提升。在调查问卷中，笔者设计了两个问题：“如果与物业费类似，房地产税高低与小区服务质量直接挂钩，您愿意居住在什么样的小区？”和“如果设定一定的机制，保证政府将房地产税用于提供您所在社区或街道的基本公共服务，如提升学区教育质量、基础设施水平等，您每年愿意缴纳的房地产税额度会增加吗？”从图6可知，选择居住在“低税负、低质量服务”小区的受访者仅占到5.16％，每年不愿意多缴纳房地产税的受访者仅占到27.58％，表明即使是最厌恶房地产税的人也不愿意因为少缴房地产税而影响自己享受到的公共服务质量，绝大多数人都愿意为获得更高质量的公共服务而付出必要的税费。

房地产税支付意愿还与年龄显著正相关，与年龄的平方显著负相关，这意味着支付意愿随户主年龄呈现“先升后降”的倒“U”形曲线变化，年轻的受访者家庭和年老的受访者家庭支付意愿较低而中年受访者家庭较高，这与支付能力的潜在年龄特征有很大关系。年轻群体的购房资金往往是来自于父母经济支持，年老退休人群则失去了劳动收入能力，二者的房地产税支付能力均较为有限（刘金东、丁兆阳，2017；刘金东、孔培嘉，2018）。

除此之外，房地产税支付意愿还与住房套数显著负相关，而与住房总面积、住房每平方米单价均无显著相关性。这表明大面积住房持有者和高均价住房持有者均没有对房地产税表现出明确的抗拒态度，相比而言，多套房持有者是心理上最为恐慌的人群。这与笔者上文中的分析相一致，相比大面积住房持有者占有舒适的居住条件，高均价住房持有者占有优质的公共服务，多套房持有者从字面上更容易被看作是占有更多财富的投机者。作为炒高房价的推手和拥有大量不动产的食利者，政府、学者和民众都不约而同将其视为“被调节”的首要政策对象。

三、房地产税的纳税能力分析

支付意愿只是代表了民众的主观接受程度，客观支付能力也是一项重要的考量因素。按照中国城镇家庭当前的住房情况和收支水平，房地产税负担是否会显著影响民众的基本生活？是否会有人出现收不抵税、无力支付税款的情况？这一问题既关乎社会民生，也关乎房地产税落地实施的可行性。

（一）纳税能力测算

国内关于纳税能力的测算往往受限于数据指标，以当年家庭总收入减去基本生活开支作为税款支付的上限，但其实这种测算方法有较大的误差，当期收支总是会有较大的波动性，其中，持久性收入以外的偶然性收入不应作为计算纳税能力的依据。在计算中出现较多的净收入为负的贴水家庭（underwater family）即是其中明证。笔者在问卷中设计了两个关于税款支付上限的问题，一是每年剩在手里的家庭净收入能有多少；二是可接受的房地产税年税额在什么范围。以前者作为最底线的可负担标准，以后者的上限作为最保守的可接受标准，分六套征收方案来测算家庭的纳税能力：参考上海和重庆试点方案，选取人均扣减60平方米、家庭扣减180平方米、首套房免税三种减免方法。考虑到Bai等（2014）、刘甲炎和范子英（2013）的研究发现差别性税率容易产生房价溢出效应，对低税率住房价格产生不利影响，因此，本文测算采用0.6％的单一税率。0.6％是上海试点过程中实行的税率，相比欧美国家的税制设计和国内研究者普遍使用的0.8％（如胡海生等，2012；李文，2014）而言属于适中的一档税率。当然，未来房地产税推出之初可能采用比0.6％更低的过渡税率以利于其被社会所接受，为了加强结果的稳健性，本文也同时使用了0.2％的低税率进行对比计算。三种减免办法、两档税率就构成了六套征收方案。从表3可知，无论是在哪套方案下，总有家庭应纳税额超出家庭可负担和可接受标准。按照Bahl和Martinez－Vazquez（2007）的统计，发展中国家房地产税拖欠率普遍在10％以上，发达国家房地产税拖欠率普遍在3％～5％。那么从可负担标准来看，中国的房地产税纳税能力接近发达国家水平，但是按照可接受标准来看，中国的房地产税纳税能力接近发展中国家水平。

为了增强文章的稳健性，笔者也同时利用中国家庭追踪调查（CFPS）数据按照刘金东和丁兆阳（2017）的方法进行了同步测算。表4为六套征收方案的测算结果，如果考虑全部家庭样本，无论是哪一套征收方案均有一定比例的家庭单靠家庭收入无法支付当年房地产税。使用0.2％的低税率重新测算，结论与前者一致。鉴于多套房家庭住房面积已经超出基本生活需要，即使“收不抵税”，仍可以将手中多余的住房出售以规避房地产税或者获取财产转让收入以支付房地产税，笔者进一步单独测算了单套房家庭在四套方案下的支付能力。测算结果显示，除了首套房免税方案外，其他三种方案仍然有一定比例的家庭存在“收不抵税”的情况。尤其是在单套房家庭中，无纳税能力的家庭往往是收入水平偏低的中低收入阶层，这就造成了“公平悖论”：以调节社会公平为职能的税种最终却损害了低收入家庭的利益。

（二）纳税能力带来的房价问题

正如上文所言，多套房持有者均是高净值者，表现出房价收入比偏高的特征，其房地产税的计税依据较高，而可用于税款支付的收入水平较低，两者之间的偏离容易带来纳税能力问题。随着房地产税的开征，多套房持有者一旦纳税能力出现问题，最显而易见的选择就是抛售手中的多余房产。习近平总书记在2016年12月的中央经济工作会议上提出，要促进房地产市场平稳健康发展，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。因此，有必要搞清楚：会有多少这样的住房一次性释放到供给市场？短期内会给房价带来多大的振幅？

长期以来，无论是学术界还是社会民众都对房地产税平抑房价的功能期待甚高，也争论甚多。本课题调研结果显示，有38.63％（479个）的受访家庭认为开征房地产税将有助于平抑房价。遗憾的是，研究者对于房地产税平抑房价的时效问题一直没有明确区分。正如王敏和黄滢（2013）所说，房地产税推出伊始的短期影响和平稳运行之后的长期影响截然不同。长期来看，房地产税只能是补齐税制的短板，中国高房价问题不可能归因于某一个特定税种的缺失，其背后是公共服务非均等化的户籍制度以及金融、土地等政策发挥长期影响。但房地产税推出伊始的短期内，很容易因为纳税能力和主观看空等原因促使多套房持有者抛售住房，供给陡然增加的同时需求小幅收缩，供需失衡必然让房价迅速下跌。随着新均衡点的建立，房价将重新走上原有的变化轨迹。

笔者在调查问卷中第36个问题设计的是虚拟情景：“如果您有多套住房，一旦开征房地产税，您预计会怎么做”。根据表5可知，多套房家庭选择将多余住房全部卖掉的有38个，占到多套房家庭的10％，对应住房套数一共是43套，选择先卖掉一部分多余住房的有91个，占到多套房家庭的23.95％，假定这些家庭先卖掉一套，则对应住房套数是91套，那么将有134套住房在房地产税开征后被持有者投放到交易市场，占到全部住房套数的7.63％。根据刘洪玉和杨帆（2012）的研究，我国的存量供给弹性（即住房存量规模边际变化与住房价格边际变化之比）平均为0.4左右，那么短期内全国房价平均降幅将达到19.08％，这种房价大幅波动的情形明显不符合中央提出的房地产市场治理原则。

如上文所言，卖掉多余住房往往基于两种情况：一是无客观纳税能力而被迫出售；二是主观不看好后市而主动出售。为了增强结论的稳健性，本文也利用2012年CFPS数据测算会有多大规模的住房因为无法“以租养税”而被迫出售，以此保守评估住房市场受到的短期冲击。CFPS数据提供了每个家庭现住房月度市场租金价值，即虚拟租金（imputed rent）。以此为依据可计算该住房每年每平方米的可得租金，此处假定多套房家庭其余住房租金单价与现住房相同，进一步可估算出其余住房的可得租金额。虚拟租金的使用也可以克服受访者刻意瞒报、低报租金收入估计偏差等问题。笔者以多套房的年租金价值与其应当缴纳的房地产税额作比较，一旦前者低于后者，即视为无法“以租养税”。表6罗列了全部城镇家庭样本住房情况，剔除拒绝回答虚拟租金问题的家庭样本，家庭样本仍有3428个，对应的存量住房规模4187套。

测算结果见表7，笔者做了两种假定，一种情况是假定多套房家庭将多余的住房全部出售，另一种情况是假定多套房家庭只将其中的一套住房出售。无论是哪一种情形，待售住房数量都达到了全部存量住房的1％左右。鉴于还有相当一部分能够“以租养税”的多套房家庭主动选择及时出售，1％的比例属于保守估计。

考虑到处于不同经济发展水平的住房情况有所差异，笔者按照2012年CFPS社区经济状况评分划分的七个不同经济发展水平子样本分别在0.6％税率下做了测算，以无法“以租养税”家庭只卖出一套房的保守口径计算结果如图7所示。从图7可以看出，随着经济发展水平由低到高（1～7），需要卖出的存量房比例呈现先升后降的倒“U”形变化趋势。从图7可知，除了经济水平最低地区无法“以租养税”的家庭比例为0外，其他所有地区都会受到房地产税的冲击，占比最高的第5层次地区甚至达到了3％以上。依存量供给弹性系数计算，随着征税后占比1％的存量房的一次性释放，全国住房价格平均下跌2.5％左右。最引人注意的是，部分三线城市无法“以租养税”的家庭占比偏高而存量供给弹性偏低，两者相除计算而来的房价跌幅有可能达到惊人的15％。以上跌幅还是笔者只考虑无法“以租养税”而抛售住房的保守估计结果，由此可见上文结论具有稳健性，如何杜绝房地产税推出带来的房价“大起大落”是下一步必须慎重考虑的现实问题。

四、结论与政策建议

通过本文的研究，可以得到如下三条基本结论：其一，房地产税的支付意愿并不像预期中那么低，非多套房持有者、中年家庭以及地方治理关系融洽的家庭对房地产税表现出更为包容的支持态度。对普通家庭基本不征税已经成为大多数人普遍的社会预期，同时民众也特别关注取之于民的房地产税如何用之于民，会在多大程度上提升其享受到的公共服务质量。其二，由于中国偏高的房价收入比等问题，房地产税纳税能力在各种模拟征收方案下始终存在。按照受访者可负担的标准，无纳税能力家庭占比6％左右，接近发达国家水平；按照受访者可接受的标准，无纳税能力家庭占比高达10％以上，符合发展中国家水平。其三，房地产税对房价的影响要区分长期和短期的不同时效，长期内房地产税无法决定房价的长期走势，但在推出之后纳税能力问题会促使多套房持有者抛售房产，造成短期内房价硬着陆式下跌，部分地区跌幅将达到20％，该结果并不符合习近平总书记提出的“既抑制房价泡沫、又防止房价大起大落”的调控原则。基于此，本文提出如下政策建议：

首先，对房地产税的制度设计不能仅着眼于“收”，更要先期确定“支”的去向，引导社会公众对房地产税有一个全面的认识。将房地产税切实用于与纳税人息息相关的公共服务方面才能有效提高纳税人的获得感，减轻其对房地产税的抗拒程度，让房地产税能以更快的速度被社会所接纳。

其次，要研究结构性调整房地产税收体系的最佳方案，仅仅降低开发或者交易环节税费负担无助于提高民众对房地产税的主观接受程度。与国外开放式街区不同，封闭式小区属于中国特殊国情，环卫、安保等部分小区层面的公共服务已经由物业服务公司提供，因此，未来中国开征房地产税有必要处理好房地产税与物业费的关系，在应纳房地产税中针对物业费作专项扣除是一个较好的减税选项。同时，对已纳房地产税在个人所得税中作专项扣除能够持续性惠及所有有房者，从而减弱有房者的抵触情绪。

最后，要将保证家庭纳税能力作为征收方案设计的首要宗旨。保证单套房家庭纳税能力最为简易可行的方案是首套房免税，但该方案很容易在推出之际从投机者手中一次性挤出太多的存量房供给，放大短期波动风险。2017年11月，财政部部长肖捷提出，未来房地产税将遵循“立法先行、充分授权、分步推进”的原则实施。按照这一思路，可以在中央制定房地产税首套房豁免方案的前提下，给地方政府充分授权，酌情把握开征的时机，一线城市先行，二、三线城市分散跟进，通过分批逐城施策将房地产市场的冲击最小化，避免短期硬着陆的可能。

参考文献

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（作者单位：山东财经大学） pwFF6Oxc5MfldPDy8gG2mLSHV3tRuuZ9zbwF5v0XndXkiC7tMVNfrPRfYRH/S9ei