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我国经济发展从 2014年步入新常态
，其特征是经济从高速增长转向高质量发展，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在经济新常态下，“减税降费”政策扮演着越来越重要的角色，成为宏观调控、实现“六稳”目标不可或缺的经济杠杆。本文从山东省实际出发，分析研究新常态下“减税降费”政策效应，并就进一步优化“减税降费”政策提出建议。
1.国际压力
2008年，美国次贷危机引发了全球金融危机，为应对金融危机对我国的冲击，我国陆续出台了包括减税降费在内的一系列稳增长、调结构、促发展的政策。我国经济在艰难的转型中下滑势头趋缓，2014年经济开始稳中向好发展，但经济下行压力依然很大。2015年，为进一步促进实体经济的发展，我国出台了以“结构性减税”为主线的财政激励政策。2017年，随着美国特朗普政府“减税风暴”的到来，尤其是中美贸易摩擦持续升级，对我国经济产生重要影响，主要体现在四个方面：一是部分行业出现向国外转移的倾向；二是我国进出口产品结构调整、市场选择风险加剧；三是我国对美贸易结构改变、贸易总值下降；四是我国企业面临经营战略加速调整的压力。为应对国际政治经济形势的突变和进出口贸易市场的转换，我国需从深层次上推进经济体制改革，释放经济发展活力。
2.国内形势
党的十八大以来，我国应对金融危机的冲击取得一定成效。但经济出现了新常态，呈现出“经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期”的三期叠加特征，经济运行中产能过剩、库存过多、成本攀升、短板明显等问题越来越突出。为了解决这些问题，我国从 2015年开始实施以“三去一降一补”为主线的供给侧结构性改革，“结构性减税”财政措施开始发力。但经济下行压力依然很大，加上国际压力，我国企业发展面临的市场竞争压力越来越大，需要采取更大规模的减税降费政策，以稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定。
3.企业困境
第一，企业发展面临的市场竞争压力持续增大，市场竞争主体数量剧增，一些企业为了争夺市场竞相压价，甚至降低产品质量。第二，企业生产成本增加，主要是劳动力成本、生产资料价格和污染治理、环境保护等成本增加。第三，供需结构出现失衡，我国的钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化等重点传统产业处于微利运行状态，产能严重过剩，市场活力不足。第四，受中美贸易摩擦持续升级的影响，我国企业对美贸易额急剧下降，出口企业面临出口受阻、寻求新市场等困难，进出口市场正在发生变化，国际市场竞争的不确定性风险增加。这些因素的叠加影响，给实体经济带来沉重负担。
1.第一阶段：需求侧结构性改革下的减税降费（2008—2014）
2008年 9月，全球金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落，出口出现负增长，经济面临硬着陆的风险。为此，我国于 2008年 11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，拉开了我国“减税降费”的序幕。
（1）统一内外资企业所得税法。自 2008年 1月 1日起，内外资企业实行统一的企业所得税法，将内外资企业所得税税率由 33％降为 25％；将内资企业计税工资税前扣除制度、外资企业工薪据实扣除制度统一为采用据实扣除制度；对涉农项目、公共基础设施项目、节能环保项目、小型微利企业和高新技术企业实行新的优惠政策。这有利于降低企业所得税税负、促进投资、优化产业结构等，内资企业减税幅度大于外资企业，有利于公平税负和公平竞争。
（2）改革增值税，开启营改增试点。2011年 11月 16日，财政部、国家税务总局发布《营业税改征增值税试点方案》（财税〔2011〕110号）。2011年 10月 28日修改《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》，自 2011年 11月 1日起施行。自 2009年 1月 1日起，增值税在全国范围内实现由生产型向消费型转型，对一般纳税人购进机器设备的进项税款允许抵扣，未抵扣完的可结转下期继续抵扣。降低一般纳税人认定标准，将小规模纳税人征收率由工业 6％、商业 4％，统一降至 3％。对满足一定条件的废旧物资回收企业按其销售再生资源实现的增值税的一定比例（2009年为 70％，2010年为 50％），实行增值税先征后退政策。
（3）以定向优惠为主实行结构性减税政策。除营改增外，我国实施了对高新技术企业、研发费用扣除、小微企业税收优惠、支持“三农”发展、节能环保等特定减税政策。
（4）体现产业政策导向，加大出口退税优惠调整力度。自 2008年以来，调整出口退税率和退税货物种类，出口退税在结构性减税方面主要体现在退税率的调整和出口货物退税、取消退税、加征关税、减免关税等，目的是通过出口货物退税政策改善进出口质量，进一步影响经济结构性转型。
（5）减轻企业非税负担，降低行政事业性收费。自 2011年 2月 1日起，在全国统一取消 31项涉企行政事业性收费。自 2013年 10月 1日起，降低 14个部门 20个行政事业性收费项目。非税负担的减轻，使企业的成本支出缩减，增加了企业自有资金。
2.第二阶段：供给侧结构性改革下的减税降费（2015—2018）
自 2015年 11月，我国开始了供给侧结构性改革，在适度扩大需求的同时，加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给侧适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。供给侧结构性改革以“三去一降一补”为主线，在减税降费方面主要表现为结构性和指向性。
（1）完成营业税改征增值税。自 2016年 5月 1日起，在全国范围内全面推开营改增试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部纳入试点范围。至此，所有营业税行业全部改征增值税，建立起了以增值税为主体的流转税体系。营改增由试点到全部完成，理顺了增值税征扣机制，实现全部行业税负只减不增的改革目标，为促进实体经济发展起到了重要的作用。营改增的减税效应主要体现在扩大抵扣范围、增值税转型、税收制度转换三个方面，据不完全统计，仅 2016年营改增就减税 1.7万亿元。同时，自 2017年 7月 1日起，简并增值税税率结构，取消 13％的税率，原 13％的税率减并为 11％。自2018年 5月 1日起，将 17％和 11％税率分别调整为 16％、10％；购进农产品的扣除率调整为 10％。原 17％出口退税率调整为 16％，11％调整为 10％。自2018年 5月 1日起，增值税小规模纳税人标准调整为年应征增值税销售额 500万元及以下。
（2）加大小微企业税收优惠。自 2015年 10月 1日起，小微企业减半征收企业所得税，标准由 20万元提高至 30万元。自 2017年 1月 1日至 2019年 12月 31日，小微企业年应纳税所得额不超过 50万元的，其应纳税所得减按50％计入应纳税所得额，按 20％的税率缴纳企业所得税。自 2018年 1月 1日至 2020年 12月 31日，小微企业年应纳税所得额不超过 100万元的，其所得减按 50％计入应纳税所得额，按 20％的税率缴纳企业所得税。据相关数据显示，2012—2016年，受益于小微企业税收优惠政策，约有 1500万户次小微企业享受了税收优惠，减免所得税近 700亿元。
（3）减税政策指向更加明晰。在供给侧结构性改革中，减税政策的指向性越来越明晰，主要体现在对创业创新、科技研发、节能环保、转制改制、绿色低碳等行业的鼓励发展。2015年 2月 25日，国务院常务会议提出“用减税降费鼓励创业创新”。自 2015年 10月 1日至 2016年 12月 31日，对购置 1.6升及以下排量乘用车减按 5％的税率征收车辆购置税。自 2018年 10月 1日起，工资薪金所得按照每月 5000元扣除。自 2015年 1月 1日至 2017年 12月 31日，对改制重组免征契税。自 2015年 6月 1日起，对符合标准的节约能源车船减半征收车船税；对使用新能源的车船免征车船税。自 2017年 1月 1日至2019年 12月 31日，将科技型中小企业开发新技术、新产品、新工艺实际发生的研发费用在企业所得税税前扣除的比例由 50％提高至 75％。
（4）减降规费与转变职能并进。在推进“减税降费”过程中，政府职能也随之转变，积极实施“放管服”改革，向服务型、节约型、效率型政府转变，压缩行政事业性支出，降低行政事业性收费。自 2018年 4月 1日起，停征首次申领居民身份证工本费。自 2018年 8月 1日起，停征专利登记费、公告印刷费、著录事项变更费等费用。自 2018年 4月 1日起，降低部分政府性基金征收标准。
3.第三阶段：应对中美贸易摩擦的结构性与普惠性叠加的减税降费（2019年至今）
针对结构性减税效果欠佳，以制造业为主的实体经济税负和非税负担依然较重，经济下行压力加大等国内问题，尤其是美国推行税制改革，挑起中美贸易摩擦，推动美国制造业振兴和资本利润向美国回流，导致我国经济面临巨大的外部压力，需要更大规模、更大力度的“减税降费”，以支持我国经济克服时艰，实现高质量发展。2018年全国经济工作会议确定了“实施更大规模的减税降费”方向。
（1）深化增值税税制改革。自 2019年 4月 1日起，增值税一般纳税人原适用 16％的税率调整为 13％；原适用 10％的税率调整为 9％；增值税一般纳税人购进农产品扣除率调整为 9％。纳税人购进用于生产或者委托加工13％税率货物的农产品，按照 10％的扣除率计算进项税额；原适用 16％的出口退税率调整为 13％；原适用 10％的出口退税率调整为 9％。自 2019年4月 1日至 2021年 12月 31日，允许生产、生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计 10％抵减应纳税额。自 2019年 4月 1日起，试行增值税期末留抵税额退税制度。自 2019年 1月 1日至 2021年 12月 31日，对增值税小规模纳税人减按 50％征收资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加。
（2）加大小微企业税收优惠力度。自 2018年 1月 1日至 2020年 12月 31日，对小微企业月销售额不超过 3万元的纳税人暂免征收增值税。自 2018年1月 1日至 2020年 12月 31日，小微企业年应纳税所得额不超过 100万元的，其所得减按 50％计入应纳税所得额，按 20％的税率缴纳企业所得税。同时，放宽小微企业认定标准，加大优惠力度。
（3）个人所得税税制改革。推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革。自 2018年 10月 1日起，工资薪金所得每月扣除额由 3500元提高到 5000元。同时，增加个人所得税专项附加扣除。自 2019年 1月 1日起，纳税人计算个人所得税额时除按 5000元和“三险一金”等专项扣除外，还可享受子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金，以及赡养老人等六项专项附加扣除。
（4）地方税及规费制度改革。在推进大规模减税的过程中，通过完善地方税体系和“费改税”等改革，采取减免地方税（“6＋2”地方税减税）、停征规费基金等措施进一步减轻纳税人和居民的税费负担。国务院允许各省（区、市）政府对增值税小规模纳税人，在 50％幅度内减征资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税等地方税费。对高新技术企业缴纳的城镇土地使用税在优惠税率（每平方米 12元减按 9.6元）的基础上进一步减征 50％降低至每平方米 4.8元。自 2019年 5月 1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例至 16％。自 2019年 5月 1日至 2020年 4月 30日，继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率。
减税降费第三阶段的主要特点。
覆盖面广。从特惠式减税到普惠式减税，从税基式减税到税率式减税，实际上几乎覆盖了全部行业和纳税人。减税降费措施不仅惠及制造业等传统行业，对适应 6％一档的税率的邮政、电信、现代服务业、生活服务业等行业，采取加计扣除的方式，使其税负只减不增；2019年增值税小规模纳税人增值税起征点由月销售额 3万元提升到 10万元。
规模空前。实施增值税和个人所得税等减税改革，同时通过下调部分政府性基金征收标准、降低企业“五险一金”缴费比例等措施降低了企业非税负担，2018年全年为企业减负 1.3万亿元。
指向精确。本阶段减税降费的目标十分明确，即普惠性减税与结构性减税并举，以减增值税和降社会保险费为着力点，将重点放在生产经营环节、直接构成产品和服务价格要素的流转性税费上。相较于税基式减税和税率式减税，此次增值税税率调整，充分体现了“简税制、低税率”的改革原则。
制度性强。与以往减税方式相比，此轮减税在方式上更注重制度化构建，更重视税收制度的完善和优化，着眼于创造更加公平、中性、较低税率的大环境，这与传统的为配合产业政策、科技政策、教育政策等需要而出台临时性政策措施不同。
由于减税降费统计计算口径、数据来源等实际问题，暂以 2019年以来山东省日照和烟台两市的相关数据为基础，对大规模减税降费政策效应进行系统分析。
2019年 1—7月，日照市累计新增减税 195589.26万元，新增降费 6900万元，出口退税 185900万元，合计落实减税降费 381489.26万元（见表 1）。新增减税降费主要分为三类：一是 2019年新出台政策减税 130155.04万元，包括深化增值税改革减税 102170.13万元、小微企业普惠性政策减税 23062万元、个人所得税专项附加扣除政策新增减税 4907.37万元等。二是 2018年年中出台减税政策在 2019年的翘尾减税 64722.17万元，包括调整个人所得税减除费用和税率翘尾减税 32516.04万元、调整增值税税率翘尾减税 19355.77万元等。三是 2018年到期后 2019年延续实施政策新增减税 712.05万元。
表1 2019年 1—7月日照市新增减税降费和传统减税情况
单位：万元
注：1.出口退税作为传统优惠政策，因其数额较大，在此一并统计便于比较。
2.降费仅统计教育费附加和地方教育费附加。
1.增值税政策优惠面广且税额大
从日照市看，增值税减免金额共计 119878.5万元，占全部新增减税金额的 61.30％，惠及该市 50949户次纳税人（见表 2）。一是深化增值税改革优惠力度大。截至 2019年 8月底（所属期，下同），日照市增值税一般纳税人约22415户次，合计减税 102170.13万元（含减免附加税费），占全部新增减税的 52.24％，惠及 20830户次增值税一般纳税人，优惠面达 92.93％。二是小规模纳税人免税标准由 3万元提高到 10万元，惠及九成小规模纳税人。截至2019年 8月底，日照市小规模纳税人累计申报 12290户次，其中，享受小规模纳税人税收优惠政策 109439户次，优惠面达 89.49％，累计减免增值税17708.37万元，有效减轻了小微企业的税收负担。
表2 2019年 1—7月日照市落实减税分税种统计
从烟台市看，2019年 1—7月共减免增值税 20.1亿元。其中，自 2019年4月 1日起实施的增值税税率下调及增加抵扣等配套措施，惠及纳税人 5.29万户次，占一般纳税人总户数的 96.36％，平均降税幅度达到 21.56％。提高增值税小规模纳税人免税标准政策，惠及 1.73万户次纳税人，累计减税 1.62亿元，体现了较好的普惠性。
2.个人所得税优惠获得感突出
从日照市看，2019年 1—7月个人所得税两步改革叠加减税 37423.41万元，占全市减税降费的比例为 19.12％，仅次于增值税优惠，惠及 525380人次纳税人。其中，全市落实工资薪金所得基本减除费用从 3500元提高到5000元以及税率级次的调整，带来减税 32516.04万元，惠及 406793人次纳税人；专项附加扣除政策实施减税 4907.37万元，惠及 118587人次纳税人。2019年 8月，个人所得税累计入库 49112万元，同比下降 48.14％，减收 45597万元。
从烟台市看，个人所得税改革减税 14.58亿元，工资薪金个人所得税占工资薪金收入的比重为 2.39％，比上年同期下降了 2个百分点，税负明显降低。个人所得税改革使烟台市个人所得税纳税人数量由 117万人减至 58万人，总体税负下降 45.6％。
3.企业所得税优惠明显，其中，小微企业所得税享受金额超过五成，享受户次超过九成
从日照市看，2019年 1—7月全市企业所得税优惠涉及 16338户次，减免金额 15962.51万元，占全市减税降费的比例为 8.18％。其中，放宽小微企业所得税标准后，享受小微企业所得税优惠纳税人为 15859户次，占企业所得税优惠户次的 97.07％；减免 8635.72万元，占企业所得税优惠金额的 54.10％，户均减免企业所得税 5445.31元。小微企业中民营企业减免企业所得税8342.2万元，占小微企业总户数和享受金额的比例分别为99.92％和96.60％。落实提高研究开发费用税前加计扣除比例政策优惠 5901.36万元，惠及该市148户次纳税人。
从烟台市看，企业所得税累计减税 7.86亿元，占烟台市减税降费的比例为 13.72％。其中，放宽小微企业标准政策，惠及 3.81万户次，减税 2.93亿元；研发费用税前加计扣除 75％由科技型中小企业扩大到所有企业，惠及 879户次，减税 4.29亿元。
4.小规模纳税人“六税两费”优惠面广但占比低
从日照市看，2019年 1—7月全市享受小规模纳税人减半征收地方“六税两费”政策的有 62766户次，减征 7369.26万元，占全部减税降费总额的3.77％。其中，印花税减免 342.72万元，惠及 17131户次；房产税减免478.12万元，惠及 2766户次；城镇土地使用税减免 1360.61万元，惠及 2357户次；资源税减免 858.22万元，惠及 421户次；耕地占用税减免 1179.99万元，惠及 32户次；城市维护建设税减免 1819.89万元，惠及 52757户次；教育费附加减免 797.81万元，惠及 15956户次；地方教育费附加减免 531.9万元，惠及 15938户次。
从烟台市看，地方“六税两费”共惠及纳税人 12.42万户次，减税 4.21亿元。其中，印花税减征 1074.22万元，惠及 59721户次；房产税减征4403.62万元，惠及 12410户次；城镇土地使用税减征 13479.49万元，惠及10603户次；资源税减征 319.09万元，惠及 98户次；耕地占用税减征15483.85万元，惠及 11户次；城市维护建设税减征 3221.61万元，惠及72106户次。从绝对数看，“六税两费”占比虽然不高但优惠面广，体现了国家对实体经济的支持。
从总体减税降费数据看，实体行业受益最为明显，如 2019年 1—7月日照市制造业净减税金额为 85122.81万元，占减税总额的比例为 43％；批发零售业净减税金额为 49056.94万元，占比为 25％；建筑业净减税金额为16773.82万元，占比为 9％（如图 1所示）。
图 1 2019年 1—7月日照市分行业落实减税降费情况
从 2019年 1—7月烟台市数据看，制造业减税 19.61亿元，占减税总额的比例为 43.8％；批发零售业减税 9.17亿元，占比为 20.5％，是减税最大的两个行业。特别是增值税降率政策效果，更是集中地反映在制造业和批发零售业上。1—7月，烟台市制造业增值税减税 7.14亿元，惠及 1.75万户次，占该政策减税总额的比例为 55.23％；批发零售业增值税减税 4.63亿元，惠及2.28万户次，占该政策减税总额的比例为 35.77％。
在 2019年上半年日照市新增减税中，内资企业减税 137849.82万元，占减税总额的比例为 77％，惠及 413840户次纳税人。其中，日照市民营企业享受税收优惠 11.12亿元，占减税降费（剔除个人所得税）总额的 70.29％，惠及 81721户次纳税人。另外，日照市个体经营业户实现减免 5145.03万元，惠及 52638户次纳税人，非企业单位实现减免 11659.35万元，惠及 136959户次纳税人。
从烟台市情况看，民营企业减税 28.2亿元，占减税降费总额的53.8％；个体经营业户减税 1.2亿元，惠及 8.85万户次纳税人，户均减税1360元。个体经营业户减免税额的总量虽然不大，但其有效地提振了纳税人的创业信心。
1.改善地方政府的财政收支状况
优化政府职能和财政支出范围，发挥市场在资源配置中的主体作用，制定政府行为负面清单，对政府过度干预行为进行有效管控，对过高标准的支出项目进行梳理，逐一进行压缩、精简，以此缓解财政压力；注重全口径预算管理，从政府性基金预算中调入或者提高国有资本经营收益比例以降低减税降费带来的预算收入压力；提高财政资金使用效率，积极引导社会化资金投入民生、基建项目，缓解部分地区因减税降费带来的财政压力。
2.提高减税降费政策的落实效率
围绕减税降费政策的出台和执行，提前做好相关准备工作，尽量缩减从制定到基层执行之间的时间；减税降费政策出台后，要尽快完善相关配套制度、规范、标准等内容，避免因更新不及时导致企业无法及时享受减税降费的问题；加强与人民银行等部门的沟通协调，提高出口退税、留抵退税等工作的效率，逐步探索即征即退模式；同时，自上而下对各类减税降费政策进行梳理排查，并及时制定详细的政策解读，使其更加清晰明确，更具操作性。
3.建立完善的工作落实监管机制
税务部门内部要加强督导考评，将各项减税降费工作列入全年绩效管理考核，纳入工作质量评价体系，定期进行督查督导，提升内部各单位工作落实的积极性和主动性；纪监审计部门要强化督导问责，建立联动监督、审计机制，建立工作约谈和问责追责机制，推动减税降费工作有力有序有效向纵深推进。
4.加强评估评价，确保政策执行准确
建立健全减税降费事前评估、事中考核、事后反馈的评估机制，强化对政策推行前的评估测算、执行中的效益分析、落实后的效应反馈，推动减税降费扎实推进、取得实效，让减税降费成为稳定市场预期、激发市场活力的重要保障；制定客观评价指标体系，对各级减税降费政策落实情况、政策执行效果、纳税人和缴费人满意度进行第三方调查，了解实际情况、发现问题、征求意见、进行公开排名，倒逼各地区和各部门加大落实力度。
5.加强宣传服务，营造良好税收环境
积极提升宣传层级，加大国家层面的减税降费宣传力度，并依托官方网站平台、微信公众号等载体，通过推送视频动画、专题课件、政策解读、直播课堂等方式，及时将减税降费政策推送到纳税人和缴费人手中；加强减税降费服务体系建设，积极创新服务制度和方式，充分利用好 5G、大数据、电子签章等信息化手段，为纳税人和缴费人提供便利；搭建减税降费综合监控服务平台，开展好各类调研服务活动，积极采取个性化措施帮助解决纳税人和缴费人的实际问题和困难；规范基层税收管理，提升基层税务人员的综合业务素质，集中整治第三方借减税降费巧立名目乱收费等行为，切实营造良好的税收环境。
（成员：张德志 杨率征
姜旭军 王 晖）