第二节
各级政府之间的行政关系

中国地方政府的行政是高度集权的。在一省之内，每一级政府都在上司控制下；所有层级都在省级最高长官的统一管理监督之下。知县（县长官）在知府（府长官）或直隶州知州（直隶州长官）、直隶厅同知/通判（直隶厅长官）的管辖之下。散州知州（普通州长官）受知府或直隶厅同知/通判管辖。散厅同知/通判（普通厅长官）受知府管辖。知府、直隶州知州、直隶厅同知/通判都受道员（巡回监督官）的管辖。道员可能为常驻官（称“分守道”），也可能仅是巡察官（称“分巡道”），或是被委以一个或多个特别职责的监督官。例如，河道（河务监督官） ^[1] ，督粮道或粮储道（粮谷监督官） ，盐法道（盐务监督官），驿传道（邮政监督官），驿盐道（邮政及盐务监督官），盐茶道（盐茶监督官）。

在道员之上是布政使（省级民政长官或副省长） 、按察使（省级司法长官）和盐运使（省级盐务官） 。按察使负责一省司法及邮驿事务。布政使负责一省税赋及其他财政事务，还有考核、评估各类文职官员政绩的职责。

每个省都有一位巡抚（省长），仅直隶省 、甘肃省、四川省是例外。在这三个省，这一职位则均由总督兼充。巡抚，一省之内最高文官，受总督节制。总督统辖一省、两省甚至三省， 受其节制的包括全体文官和武官。一般说来，在未设总督的省份（河南、山东、山西），或在总督衙门驻地之外的省份，巡抚均实际扮演一省最高长官角色。在总督、巡抚同驻的省份，一切行政均在前者的控制之下。

行政命令由总督、巡抚发出，下达给各级官府。每一级官员都有责任监督这些政令在其辖下执行情况。下属官员有责任定期向上级报告政令执行情况。分巡道常巡行地方以检查地方政府的实绩，特别是检查讼案处理情况。 布政使经常派员对各类地方政府掌管中的钱粮收支情况进行审计。

集权化向上延伸，从地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官员的任免。一省之内的所有官员，从总督、巡抚到州县官，都由吏部任命。虽然省级长官可以就下属官员的晋升、降级、免职提出建议，但建议必须按吏部确定的规则和程序提出，且研拟每一人事案并作出正式决定的只能是吏部。

最为重要的是，地方官员，无论高低，都必须遵守中央政府颁布的行政规章。皇帝或吏部发出的命令传到省里后，总督、巡抚就马上传达给下属。督抚必须向皇帝奏事，向各部呈交报告；若有需要，朝廷会派钦差调查地方事务。

中央政府也完全控制着地方政府的财政事务。实际上，布政使及其他地方官仅是中央政府的征税代理人。地方政府的预算和支出，包括薪水和办公费，都由户部规定。司法事务也受中央政府监管。虽然每一级地方官都有一定范围和程度的司法权，但下级官员所作的判决都必须经上级长官复审并批准。 所有涉及徒刑 以上刑罚的案件都必须由省级最高长官上报刑部，判决必须得到刑部批准。 如果判决为刑部否决，则案件必须重审，或者由总督巡抚改判，或由刑部直接改判。

所有死刑案必须上报刑部，由中央官员依法定程序研商审理，然后上奏皇帝作最终判决。皇帝是帝国最高司法官。 如果有案件上诉到京师高级衙门，且指控原审地方官不公正，皇帝也可能命令该省总督巡抚亲自审理此案，或派遣钦差到该省重审此案，或交刑部重审。

注释：

[1] 河务道员在河道总督的监管之下。控制黄河、大运河的河道总督（总河）一职设立于1644年，副河道总督（副总河）的职位设立于1724年。后来总河职衔改成了总督江南河道（负责江南河政的总长官），副总河的职衔于1729年改为总督河南山东河道（负责河南山东河政的总长官）。
在随后的几年里，直隶专设了负责河道、水利的总督（河道水利总督）一职。这一职位于1749年裁撤，其主管事务由直隶总督接管。总督江南河道一职于1858年裁撤，其主管事务由负责粮食运输的总长官（漕运总督）接管。最后，总督河南山东河道一职也于1902年裁撤，其主管事务相应地分别由山东、河南两省的巡抚兼管。参见《清会典》卷六，第16页a—b；《清朝续文献通考》（以下简称《清续通考》）卷一百三十二，第8616—8617页；《清史稿》卷一百二十三，第6页；H.S.卜内特、V.V.哈盖尔斯特罗姆：《当代中国政治组织》（上海，1912年），第399—400页。 fSIcucQiYPuRV8t8BZQ2vSBZGc9ieASVC9Ba95dRRQT5XqNDBI1NvX0eHy29H8nm