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州和县，作为一省之内的最小行政单元，合而组成更大的单元——府、直隶厅或直隶州（直隶州下仅有县）。
直隶厅和直隶州不能混同于普通的厅和州。前者是在布政司直接监管之下，
有着与府相等的地位。
因此之故，它们将不包括在我们的研究范围之内。本书所论及的州县仅是指普通州县。
如表一所示，作为地方政府的行政单元数量在不同时期是有变化的。清帝国有一百个以上的散州（即普通州）和一千二三百个县。表二所示是按1899年版《清会典》列出的各省州县及更高一级行政单位的分布状况。
表一 行政单元数
a.康熙朝《清会典》并未注明这些州是散州还是直隶州。然而，我们应该注意，这一总数中有19个是不隶属于府的州。
b.乾隆朝《清会典》卷四在“四川”栏下提到19个直隶州，这显然是誊抄之误。这一数字应是9（见该书卷八，第21页、第22页b—23页；《缙绅全书》，1793年，册四，第1页。）
c.包括京城顺天府的四个厅，即“四路厅”，它们直接隶属于直隶布政司。《清会典》（1899年），卷四，第6页。
资料来源：《清会典》（1690年），卷十八、卷十九；同名书（1732年），卷廿四、卷廿五；同名书（1764年），卷四、卷八；同名书（1818年），卷四、卷十；同名书（1899年），卷六，第13—16页。
表二 各省行政单元分布状况
资料来源：《清会典》（1899年），卷十三至卷十六。
州县的大小规模，通常按其方圆来描述，从大约一百里到几百里不等。
它包括一个州县治所（有围墙的城），
环布在它四周的一些市镇和几十或数百个村庄；
村镇规模大小不等。
州县的人口，从几万到几十万户不等。
每个乡都有“乡长”，镇有“镇长”，村庄有“村长”或“庄头”。
这些人系由当地百姓“推举”以负责地方事务，但这种首领推举从未进化到自治。实际上，镇和村都没有什么法律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和村的规模并不一致。首先是税赋和徭役单元（里甲）。一般来说，在乡村地区，每十户人家组成一个“甲”，每一百一十户人家组成一个“里”或“图”（乡村地区）。在衙门驻地，其单元称为“坊”。在近郊地区，其单元是“厢”。
州县官任命甲的首领（甲长、甲首）和里的首领（里长）作为代理人负责办理征税、户口登记和徭役等事务。
政府还将百姓组织成治安单元（保甲）：十户为一“牌”；百户为一“甲”；千户为一“保”。州县官任命首领（牌头、甲长和保长）作为自己的代理人。
州县官也在每个厢坊或乡村委任一位“地保”或“地方”（即地方治安员或地段监守人）作为自己的一般代理人。
地保也为州县官充当信差，把州县官的命令传达给乡民或厢坊居民。他还负有监视可疑的人，报告盗劫、杀人、私盐、纵火失火等案件的责任。他也应上报轻微纠纷，如关于田土的争讼或亲属间的争讼，但他无权加以裁决。
地保有责任督办特定公事（如为案件调查）所需物品，并须保证有徭役义务的百姓可随时听差遣。
然而，务须记住，地保仅仅是为衙门服差役的人，因此社会地位非常低。
他们经常因为没有及时报告或迅速执行差使而遭州县官笞惩。
我们绝不应像马士误解的那样，把地保看成村民的代表或参与地方政府者。马士曾猜测，地保是由州县官从村民长老中选任，经村民同意的。
显然，马士将“地保”与“耆老”混淆了。耆老是州县官从德高望重的村民中选出，并授予官员顶戴之荣宠者。
耆老的主要活动是出席宣讲“圣谕”的讲座（乡约）。然而，《清朝文献通考》清楚地指出，耆老与村社的官方事务无关；
他们仅仅因其年高德劭而充当一种敬耆德的象征。
简言之，在由官府设立的各类乡村单元中执行特定行政职能的首领，仅仅是官府的代理人，由州县官任命，受州县官控制。不能把他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的。