引言

这本书打算描述、分析和诠释中国清代州县级地方政府的结构与运作。

清代的州县是实际执行政令，直接管理百姓的地方政府层级。了解它们如何运作，也就能了解，在中华帝国，普通百姓如何被政府统治。关于这一主题，至今没有系统综合的著作出版，无论是中文、日文还是任何西方语文。从前虽有少量关于中国政府的研究论著，但仅仅讨论到对地方政府执行着监管职能的中央政府或省级政府为止。

有志于中西政府比较研究的历史学家和社会学家们，其研究一直因为缺乏中国方面的资料而受阻。我希望本书有助于人们理解清代中国政治制度，从而有助于未来关于政府问题的比较研究。

虽然本书并不直接讨论官僚的行为，但我希望它能为官僚政治与行政的研究提供一些资料。在社会科学界，研究官僚政治的兴趣正日趋强烈。然而，迄今为止，这一领域的大多数著作只是理论性的或纯推理性的。正如默顿所言，在关于官僚政治的学理性研究和经验性资料之间，有着一定差距。无疑，所有行为分析必须放到特定的情境中进行。也就是说，我们必须按照任何行为在具体社会和政治条件中实际显示的情形来思考分析它。从这种意义上讲，在特定政治环境中的中国官僚的行为模式，一般说来也应能说明中国行政管理及官僚行为的一般规律。本书的某些基本概念可以作如下概述。

在讨论地方政府的功能时，必须将它们由行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区别开来。将后者作为主要着眼点，就有了下列问题：地方政府的实际功能是什么？如何执行并由谁来执行这些功能？谁是决策人？

州县官的重要性久已被承认。但他们的幕友的重要角色功能，总的来说，一直被忽视。他们值得我们特别注意。作为州县官的主要顾问，他们是我们理解地方政府运作的关键。

法律法令总是关于政治行为的考查资料的一部分，因为它们规定并在某些情况下制约了官吏及其管辖下的民众的行为。但是，对一个政治体制的研究，如果仅凭据法律法令，总是不全面不充分的。法律法令并不总是被遵守，文字上的法与现实中的法经常是有差距的。因为这一缘故，我力图超越法律及行政典章来勾画实际运作中的地方政府之轮廓。

读者将会看到，本书并不单独讨论正式构建的政府。按照梅里亚姆的观点，所谓政府，应视为“统治过程的参与”，因而它既包括“正式的”政府，也包括“非正式的”政府。毫无疑问，非正式政府存在于不同的社会和政治结构之中。在中国，它在被称为“士绅”即地方精英的权力群体的掌握中。因为士绅参与地方行政，影响甚至决定了地方政策，所以本书专用一章考察他们的角色，以便我们认识非正式政府是如何运作的，是如何与正式政府发生关系的，以及两者间是如何相辅相成的。撇开士绅阶层去研究中国地方政府，就像撇开政党和其他压力集团来研究西方政府制度一样，是不全面不完整的。

当然，不可否认，在中国的行政和社会实践中，地域差异是存在的。但我相信，那些差异是次要的。清代地方政府的主要特征具有一致性，这是由其中央集权制所决定的。因此，我选择将中华帝国作为一个整体来考察——除了国家有特别体制加以统治的满洲和某些由当地部落酋长（土司）统治的地区以外。这样做，相当程度上仅仅是因为资料不足，无法对这些区域进行详细的研究；更重要的考虑是，对前人很少问津的中国地方行政这一课题，从一种更广阔的途径去研究，在我看来似乎更有意义。

最后，我选择以整个清代为研究对象，而不是仅研究它的一个时期。虽然，在整个清朝的不同时期，就像它的历次谕令及法规修纂变更所表明的那样，制度屡有变革；但大多数变化仅是技术性的、程序上的，因而并不重要。况且，只有通过对一个相当长的时段里的情形进行系统考察，我们才能发现清代行政统治的一般模式、特征以及它们是否显示了连续性或非连续性。

本书的计划是：首先开放性地描述地方政府的结构，为读者提供一个关于州县在地方政府体系中的地位作用以及不同层级的地方政府之间的行政关系的大背景或轮廓。接着各用一章分别讨论州县政府中的五类职员：州县官、书吏、衙役、长随、幕友。为了让读者了解政府里的这些职员分别由谁充任，他们做什么及怎样做事，我们将主要围绕着他们的征募、社会地位及法律地位、职责、薪给、升迁、监督和纪律控制之类问题展开讨论。第七章到第九章讨论地方政府执行的职能。州县官是其他一切因素都关联集中的焦点，通过他们我们才能够看清作为一个完整过程的地方政府运作。

一些读者可能会期望有专门章节论述地方财政，但他们很快就会发现本书无此项内容的原因是显而易见的：中国的地方政府并没有自己的岁入；州县官们必须用他自己的收入来支付办公费用和个人开销。公务开支和私人开支之间是没有什么界限的。因此，在州县官薪给的标题下讨论地方财政也许更妥当。陋规制度亦将在此标题下讨论。

最后一章讨论士绅阶层在地方行政中的角色。通过对他们在乡村社会中的身份地位状态、他们与政府官员以及与普通百姓的关系的考察，我们可以看到正式的和非正式的政府是如何运作，如何互动，如何被整合在社会和政治秩序之内的。

关于我使用的资料，应当略加说明。基本资料来自法律、法令、行政典章（则例）、官修政书（如《大清会典》和《会典事例》），以及各类“全书”。但是，更有价值的资料来自州县官本人或他们的幕友、长随们撰写的官箴书或指导手册。这些材料，旨在为后继者的工作实务提供指导，包含作者根据自己在衙门任职经验提出的忠告。另一些有价值的资料是官方档案、记录、函牍及官员、幕友或其他熟谙行政事务的人写的笔记。这些材料就地方政府的行政运作及其难题、官僚体制外附属群体的活动、其各类成员之间的关系（包括紧张关系或别的心理表现）等问题提供了有价值的信息。此外，传记、地方志、随笔、杂记等也为我们的考察提供了一些适宜的资料。