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书院是唐宋时期形成的一种独具特色的文化教育组织，其管理体制既借鉴了传统官学、私学及寺庙制度的长处，又随着时代的变化而不断演变。唐代即有县级官办书院出现，至清乾隆年间，各级官员成为推动书院发展的中坚力量，逐步构建起一个包含省、道、府、州、县的多层级官办书院教育体系，书院进入普及性发展阶段。
县本指那些远离国都，悬于大夫的采邑之间，而直辖于国君的地区，始置于战国时的秦国。秦统一全国后，确立郡县两级制，以郡统县。到隋文帝时始撤郡，县隶属于州。唐沿隋制。宋则以县隶属于府、州、军、监。元代的县有路总管府直辖的，也有府、州所辖的。明清两代，县或隶属于府、州，或隶属于厅。不论如何变化，自秦以降，县始终是统辖乡村镇场的最低一级的正式国家政区。我们所要讨论的县级书院，就是由这个最低的国家政区的官府所创办的书院，也可以称作县立书院。
唐代龙溪县（今福建漳州市）的松洲书院当属县级书院之祖，它由县令席宏聘请陈珦主持，向士民讲学，是县级“乡校”。到宋代尤其是南宋，这类书院日渐多见，元代的县级书院仍然不少。明代，虽然“书院之建非制也”，但各地父母官多以兴教劝俗为务，县级书院得以比较普遍地建立起来，如湖南一省，计有 34 所书院为知县所建，占明代湘省书院总数 122 所的1/4 还强。这些书院绝大多数创建于县城或城郊风景名胜之地，成为全县的文化教育中心。进入清代以后，书院普及，除少数边远落后地区之外，每个县都建立起自己的书院。文化发达的县份，家族、乡村等类型的书院较多，县府除予以支持之外，主要精力则放在经营县级书院上。如清代四川遂宁县，有云龙、金鱼、天睿、桂香、德阳、旗山、安溪、龙翔、仁和、玉堂、云峰、凤栖、莲峰、鹿鸣、凤鸣、敷文、玉泉、昭文等十多所家族、乡村书院，还有湖南籍商人建立的宝善书院。历任知县对这些遍布全县城乡集镇的书院多有支持嘉勉，但其注意力始终集中在县级书院上。
县级书院的学生来源于一县所辖范围之内，“凡本辖生员到院投考，皆得正身正名，以凭取舍，不得混填越辖生员名字，并假冒监生，致乱院规”
。一般来讲，外县生童是不能报考肄业的，主要是因为经费有限，若外县生童入院肄业，势必挤占本县生童名额，减少本籍士人的读书机会。县级书院的学生，有身份上和学业程度上的区别。按身份来分，主要有生员、童生两大类，二者习惯上合称生童。生员，在唐宋时期是指通过州县考试合格，进入州、县学学习的学生，在明清则是指通过郡试合格取得秀才身份的县、州、府学学生。
县级书院的学生除了身份上的生童之别外，还有学业程度上的不同。首先，生童虽同居一院肄业，其学问之大小实际存在着差别。因此，在招生和平时考试时，生童是分开录取，分别确定名次，而且其待遇也是有厚薄之分的。如清代直隶（今河北）唐县焕文书院，建在县城东门外，属县级书院，道光二十一年（1841）知县饶翠酌改旧章，规定：“书院额设肄业生监二十名，童生正课十名，附课均不计名数。俱于正月间由县悬牌扃试甄别，如有携卷外出及起更后尚未交卷者，概不收录”，“每月初三日为官课，十三、二十三为掌教斋课，均扃门考试，榜示等第。所收超等、一等，不拘名数，总以每月官课取定生监前二十名、童生前十名为正课”，“正课生监二十名，每名每月制钱一千文，童生十名，每名每月制钱五百文，附课并正月间甄别，均无膏火”，“每月官课，生监考列正课第一名者，奖赏一千文，二名至五名，奖赏五百文，六名至十名，奖赏二百文；童生考列第一名，奖赏制钱五百文，二名、三名，奖赏三百文。斋课无奖赏”。
一般来讲，生员包括监生系统是以超等、特等、一等分别等第的，童生系统则以首取、优取、上取、中取、次取等名目分别等第。在正式场合，生童的服饰亦有区别，如盛京锦州府义州（今辽宁义县）聚星书院规定，每年第一场考试“甄别场，生顶帽，童缨帽，齐集点名时，行一跪三叩首礼毕，礼房当堂发卷。其寻常考课，一概便衣，亦贵整齐，点名礼节向上恭揖”。
其次，县级书院诸生程度上的差别，还反映在其平日所做的功课上。试以福建台湾府彰化县（今台湾省彰化县）白沙书院为例。白沙书院在县城内，乾隆十年（1745）淡水厅同知摄县事曾曰瑛创建于圣庙左。嘉庆十六年（1811），知县杨桂森订立《白沙书院学规》，院中有三个不同层次的学生肄业，这所县级书院还招收六七岁的儿童学习。换句话说，院中肄业者成年人占少数，这在县级书院中是较为少见的，只能以边疆地区情况特殊来作解释。
县级书院的学生，有参加科举考试，获取举人、进士等功名者。如直隶（今河北）昌黎县揭阳书院，在县城南街。道光二十九年（1849）知县王应奎捐建。其经费筹措、课试规条皆经知县“定式”，是为县级书院。据记载，同治甲子（1864）科乡试，院中高材生五人考中举人，悬“五凰齐飞”匾。丁卯（1867）科又中举人三名，其中经魁一名。癸酉（1873）科再中举人五名（其中经魁一名）、副榜二名，高悬“斗宿腾辉”匾。“至光绪年间，捷春秋榜者踵相接，皆得力肄业考课也”。
像这样春秋两榜连捷的县级书院虽并不多见，但在全国各县级书院生徒中也时见记录，这固然是书院办学成就的体现，也从一个侧面反映出县级书院学生学业水平不低。
县级书院的山长一般实行聘任制，任期多为一年，可以连任。聘任之权，起初操于官府之手，但随着徇情延请、滥充讲席、不亲到馆而遥食束脩等弊端的暴露和地方绅权不断扩大，聘任之权出现了一个由官府逐渐下移至邑中士绅的趋势。下移之后，为了确保官府的权威，也为了防止劣绅作弊操纵地方，发放聘书多由官府主持，其权虽放，而于中仍可起到控制的作用。当然，一些未下放聘任权力的书院，地方士绅亦可通过某种机制对官府予以监督。
县级书院聘请山长时，山长的籍贯也有讲究。有主张聘请本县人，以防山长不能常年住院主讲之弊者。如清代湖北孝感县西湖书院规定，“书院掌教，由首事绅衿择本邑品学兼优之举人、进士公举聘请，住院训迪。其非举人、进士，毋得延膺讲席。如文品不符公论及各衙门荐非本邑之人，许绅士呈明辞退”
。江西万载县龙河书院章程称：“山长专延本邑先达，原以耳目近则见闻易周。……务须自二月至十月常川在馆。”
有主张不请本县人充当县级书院山长者。如直隶（今河北）无极县圣泉书院规定，“延请院长，不由官荐，以杜请托之弊，不准董事擅主，不许请本邑人，必众董事访求外州县品学兼优者主讲。每年议定后，禀官出盖印关书。董事徇情，公议罚款”
。山长是否聘请本县人，也视情况而有变化，如广东三水县凤冈书院山长，起初多聘外省名宿，但县中士人各操“土音”，难以听懂官话，外省籍山长讲授困难，所以来院肄业者很少。到乾隆四十六年（1781），知县改变章程，决定凤冈山长聘请本县举人。语言相通，学者称便。也有不重籍贯而特别注意其品学者，如江西余干县东山书院就规定，“山长须品学兼优方足范围多士，本邑有能胜其任者，脩金一切仍照旧章，不能增益。亦不得泥沾积习，必以本邑举贡轮当，致隘观摩。若延邻封隔省科甲，始得酌加脩脯……官府滥荐亲友，学官、首事概不准徇情承应”
。以上三种情形，前两种各有利弊，当以第三种不唯籍贯而重学行者较为可取。
山长为书院之首，是诸生表率，其选聘自有标准。一般来讲，各书院首先强调的是学问和品行，其次才是出身、资格。唯道德文章皆是软指标，执行时间一长，能够作为标准的也就渐渐只剩下出身、资格了。但这也不是说，那些劣迹昭著不堪师范者仍可窃据皋比之座。如清代后期，鸦片成为公害，人们视其为洪水猛兽，对吸食者也极为痛恨，山长若有此种行为，必不能保其位置。河南临漳县《古邺书院规约》第四条就规定：“山长到馆之后，如有烟瘾难为生童师表者，立即辞复。”
县级书院山长的资格，一般要求是贡生、举人以上。但也有以生员甚至还没有秀才资格者充任的，如康熙四十八年（1709）福州龙溪县《正学书院禁约》就有“正学书院师系乡居列岁试一名”的记录。当然，文化较为发达的地区，其起点至少是举人，有“山长必科甲”“先甲后科”的说法。如直隶（今河北）清河县县级书院为经正书院，在县城，由知县创建并主管。另有春晖书院一所，在县境东部廉塚集，为乡村书院。民国《清河县志》卷八《教育志》列有两院山长表。经正书院载八人，其中六位举人出身，二位进士出身；春晖书院载四人，其中岁贡生三人，增生一人。二者之间的等级区别比较明显。诚然，举贡、科甲、生监等出身的高低不能作为衡量一个人的学术水平、教学能力高下的唯一标准，但它作为书院选择山长的参考系数是必要的，当它和“文行兼优”“学行皆本众望”等软指标结合时，必会为书院生徒延聘到较高水平的师长，即便是软指标系统出了问题，它仍能作为硬指标对保证师资质量起到一定的作用。
以上我们从师生两个方面探讨了有关县级书院的基本情况。元、明、清三代的散州、清代的厅，其下皆不领县，其长官品秩虽高于知县，但州、厅的地位实则与县相同，因此这类州、厅级书院，实际也就是县级书院，其学生皆直接来自乡村或家族书院，其情形不再另述。
宋代，府级书院开始出现。府级书院之祖，当推北宋初年名列天下四大书院的南京（今河南商丘）睢阳书院，又称作应天府书院、南京书院，但后来它被改作应天府学。
南宋府级书院中最有名的要数建康府（今江苏南京）的明道书院。先是以程颢曾任上元县（今江苏南京市）主簿，淳熙初年，知府刘珙建祠于学宫祀之。绍熙年间，主簿赵师秀移祠于主簿厅。嘉定八年（1215），主簿范和改建，更名明道书堂。至淳祐元年（1241）始改名书院，九年，理宗赐御书“明道书院”匾额，祠程颢。其后多有修葺，规模日大，计有程颢祠、御书阁、春风堂、主敬堂、燕居堂，尚志、明善、敏行、成德、省身、养心六斋，以及米廒、钱库、直房、后土祠、大门、中门等建筑。设置山长、堂长、堂录、讲书、堂宾、直学、讲宾、钱粮官、司计、掌书、掌祠、斋长、医谕等共十三种职位，构成书院的组织管理体系，其中前四位居书院的核心地位，各设有专门的办公场所，分别叫做“山长位”“堂长位”“堂录位”“讲书位”，分处主敬、春风左右二堂。另有“职事位”二所，居处其他职事生员。山长以下各有月俸、日供，由“钱粮官掌其出纳”。山长、堂长同居首要，山长主持教务，堂长躬领日常院务。
明清时期，府的建置稳定下来，上隶于省，下辖州县，成为省与州县之间的一级政区。明代的府级书院比较多见，知府成为书院建设中的重要力量。明代知府的建院讲学不能完全等同于元、清两代的官学化，他们在院中所讲的并不都是官方哲学，以广东韶州府为例，嘉靖十九年（1540），知府符锡在府城曲江（今韶关市）为湛若水创建甘泉精舍，集府属各县诸生，听七十余岁的湛老先生讲论“随处体认天理”之学。到二十七年（1548）春天，知府陈大伦又创建明经书院于曲江，延请江右王门胡直“教六邑诸俊。先又延乡缙绅邓纯峰居书院中为侣”。到秋天，王门大弟子钱德洪（浙中王门）至韶州，陈大伦又“延留书院中”，相与讲学。据胡直《困学记》称，陈大伦“尝从阳明先生学，后专意玄门”。胡直为王门高弟欧阳德（人称南野先生）的学生。邓纯峰名鲁，“亦游南野先生门。后专意禅宗”。
由此可知，明经书院，实为宣扬王学，而且是渐趋于禅的王学的阵地。由此可知，一些有名的府级书院，成了王、湛各派的学术论坛，遇有名师、名家讲学，本府以外的生徒皆可慕名前来听讲，府属界限就比较模糊了。
进入清代，府级书院比较普遍地建立起来了，各个府城都有自己的书院，以为所属州县生童的肄业之所，而且在当时人们的心目中，府、州、县级书院的等级概念是相当明确的。有些地方志还明确地将书院标分为“府书院”“县书院”，如广西平乐府所属平乐县，其光绪《平乐县志》卷五《书院》之下列“府学院”道乡书院，“县书院”明贤书院、三渠书院、敬业书院。而民国《平乐县志》卷四《书院》则标分为“府书院”“县书院”。
图 2-2 清代府级书院——金台书院
清代府级书院山长的聘任，各地、各院皆有些许差别，就是同一书院在不同时期，也有不同之处。有聘任之权操于官府并派官监院者，有官绅皆得推荐山长，官府派员监管者，如广东南雄府道南书院，也有绅荐官聘，官府派人监院者，如甘肃兰州府五泉书院、广东韶州府相江书院。
清代府级书院的生徒，和同期州级书院一样，以生童为主，二者虽同院肄业，但招生、课试、奖罚皆自为系统，并不相混，这是通常的情形。一些经济文化发达的地区，间有招收举人入院肄业者，于是院中生徒就分为举人、生员（包括贡、监、增、廪各生）、童生三大系列了。到清代后期，还出现了少数专课童生或者专课举人的书院，前者如苏州府的平江书院，后者如天津府的会文书院。
府级书院的招生范围，如同州、县级书院在本州、本县招生一样，理所当然地是在本府之内，这是常规，一般情况之下，各府皆照此办理。也有个别地处交通要道，商品经济发达的府级书院，为了满足各种人士的就学要求，而打破只招本籍生童的框框，设置一定的名额招取外府、外省籍士人入院肄业。如扬州府，“凡安定、梅花（书院）肄业生监，每取百名，府属生监占额七十名，外府二十名，外省十名。每岁开考时，本籍贡、监均验照收考，外府、外省生监须由本籍或游幕衙门起文，或由同乡在扬官员出请送考。其肄业童生，止取本府八属，外府、外省概不收考”
。
至于府级书院的招生人数，不同地区、不同书院以及同一书院的不同时期，各不尽相同。如甘肃兰州府五泉书院，道光年间定为生监正课十五名、附课十名，童生正课十五名、附课二十名，合计六十名。
陕西汉中府汉南书院，嘉庆年间定住斋名额为生员二十三名，童生二十名。
招生人数有多至数百人者，如江西袁州府（今宜春）昌黎书院，在书院斋舍外增立学舍，按照籍贯以为府属各县生徒的寄宿之所的办法，在各级书院中都属罕见，院中肄业者数百人，在全国府级书院中也属少有。招生数额的大小，主要取决于经费的多少，概而言之，经济发达地区的书院比不发达地区书院的数额要大，同一书院的前期比后期的数额要小。但不论数额是大是小，与所属各州县书院相比，府级书院的招生人数一般都要多一些，这是没有问题的。府级书院高出州县书院的情形，从这些数字亦可得到反映。
道，在历史上曾被当作监察区、军事区、政区的名称，我们所讨论的道级书院是指政区“道”所属书院。道级书院之设仅限于清代。清代道级书院一般建在各道长官驻节之地，其择师选生的范围有几个府，因此其程度自然高于府级，其有关情况，兹以湖南省的船山书院为例而予介绍。
船山书院在湖南省衡永郴桂道驻地衡州府城（今衡阳市）。光绪初年由湖南学政朱逌然倡议，至十年（1884）始由士绅集资创建于衡州城南门外大码头横街。次年，以院舍逼近城市，湫隘嚣尘，不足以安心教学，遂由兵部尚书、邑人彭玉麟个人独捐白银一万二千两，买地改建于城南六里之湘江东洲，而将原院舍改作船山祠。自此，船山书院一直办学不辍，延至民国四年（1915）始改为船山存古学堂。船山书院是为纪念其邑人、清代著名的思想家王夫之而创建的，创办之初，两江总督曾国荃就将家藏《船山遗书》三百二十二卷的全部刻版捐置院中，以便刊印，其纪念性很强，而其时它还只是衡阳县县级书院。但改建东洲之后，它“集衡永郴桂府州所属举贡生监肄业其中”，“凡延聘师儒，甄别生徒，整饬院规，发给膏火，皆应归衡州分巡道主持其事”
，是名副其实的道级书院。
船山书院的领导权集于道台，士绅则参与民主管理。前引延师招生、整饬院规、发给膏火诸权皆归于巡道，明确规定了道台“主持”书院事务的权力。在具体操作上，道台主要掌握着选师择生两途。船山院长“不以借才异地为嫌，及外省籍贯皆可，惟择学问名望素优者，由本籍士绅商请巡道关聘，由巡道转达学政，不得徇私由人滥荐，亦不得掌教不到院”，这是彭玉麟所一再强调的。《章程》也规定院长“永不聘衡永郴桂四府州之人，藉杜请托”。巡道以行政权力干预院长选聘，主要是为了保证院长人选学问、名望的双重质量，同时也显示着官府对书院的实际制控权。在招生过程中，这种权力显示得更加充分，“先由巡道札饬各府县及各学公同详慎举报，出具切实考语，送道应试。每年定二月初旬由道甄别一次后，复试以定录取”。从报名、甄别、复试、录取，一切权力皆操于地方官之手。如此这般，书院的主体师生二者皆制于掌中，这是一方面。另一方面，书院又设监院一员、首士二员主持院中管理工作，监院、首士皆由地方士绅出任，并由选举产生，这与推荐院长一起，构成了地方士绅管理书院的权力。官立绅办是有感于时弊而提出来的，它既可保证官府对院政的控制，又可发挥士绅的能动性，从管理体制上来讲是一种进步的表现。
船山院长学行并重。最先任院长的是李扬华，其时书院为县办。改成道办之后，聘有邓辅纶、王闿运二位掌教。邓为本省宝庆府（今邵阳市）新化人，曾与王闿运同学于省会城南书院，声名播于湖湘，著有《白香亭诗文集》，任院长六年（1885—1890）。王闿运为本省长沙府湘潭人，为晚清一代硕学鸿儒，出掌船山以前就曾应张之洞之邀任四川省级书院成都尊经书院院长，代郭嵩焘掌长沙思贤讲台，其声名特盛，时有“南王（闿运）北俞（樾）”之说。他任船山院长达二十五年（1891—1915）之久，成为船山的旗帜。因为有全国一流的学者任院长，船山不仅发扬王夫之之学，成为“清末王学（特指王夫之之学）”的大本营，而且“海内执经问学者踵相接”，时有“经学大明，弟子称盛”之誉。船山生徒定有名额。按《章程》规定，每年只招住斋生徒四十名，其中正课、副课各二十名，“如遇文卷不敷或者院款不足，可酌减拾名或捌名”。船山以衡州、永州二府及郴州、桂阳二直隶州共二十三县为生源之地，举贡生监何止千百，而四十名之定额及报名、应试、甄别、复试的严格把关，使得入院肄业者必为百里挑一的名优之士。对于船山后裔除正常考取之外，也只照顾一个名额，而且“必经院长考核认定，告知首士查明属实”之后，方准入院。这里所体现的原则精神和延聘院长的原则一样，都是唯学问是举，唯道德是闻，船山之门只向真才实学者敞开。入院之后，“分经授徒”，“分经命题”，每月官、师两课。正课与副课可以根据月课成绩互为升降，月课第一名课卷还存档收入课艺刊印。将竞争机制引入教学管理之中，大大提高了学生的学习积极性，因而培养了杨度、丁奎联、谢玉立、廖卓夫、蒋啸青等这样一批名人，至于“船山之士经四川、山东、江西及本省各学堂聘充教习者，已不下数十百人”，其于中国教育由古代向近代转化中所起的积极作用显而易见。船山生额虽然有限，但并不拒额外之人于门外，如光绪二十五年（1899），除杨度、夏寿田等四十名正副生徒“住斋讲习”外，还有王兆涵、颜楷等“居院外问业”，“其余西江、苏、浙流寓衡、永、郴、桂人士往来受业者，不可悉纪”，以至“斋舍不能容”，只得“别开学舍”，以居住这些从游受业之人。船山书院不仅是清末与省城长沙岳麓、城南、求忠、校经诸书院鼎立湖湘大地的著名学术研究中心、教育中心，还是一个出版中心，除刊印曾国荃所赠《船山遗书》三百二十二卷本之外，还先后刊印了张宪和增补的《船山遗书》六十种、王闿运的《湘绮楼全集》十一册、《周官经》一册、《周易说》一册、《尚书笺》二十八卷、《尔雅集解》十九卷，以及作为课本用的《唐诗》和优秀课卷《船山课艺》等。这些书籍为传播船山绝学，促进学术研究，提高学生学习积极性等都有着积极的作用。
以上以船山书院为例，从师资建设、学生管理、办学规模与层次、书院的功用等几个方面对道级书院作了描述。但要指出的是，道级书院并不如府级书院那样普遍，在很多省份都找不到其踪迹，道台参与书院建设的记录也比较少。之所以造成这种情况，与道台“佐藩臬，核官吏，课农桑，兴贤能，厉风俗，简军实，固封守，以倡所属而廉察其政治”
的职掌仍然偏重于监察官吏而轻于地方军民之政这一点有很大的关系。也正是因为这一点，造成道级书院不甚发达。官办书院除了上述县级书院﹑州级书院﹑府级书院与道级书院外，至明代始又有省级书院的出现，其相关情形此处不再做具体分析。