1.3 三个阶段的概要式回顾

1.3.1 “新自由主义”与城市更新：20世纪80年代—90年代

作为工业革命发源地，英国是一个传统的工业强国，航运、船舶、汽车、机械、煤炭、钢铁等行业自19世纪以来一直是英国的支柱产业。但自20世纪70年代开始，伴随着西方国家的能源危机以及全球化背景下资本主义经济结构方式的改变，英国的传统工业急剧衰退，在许多以制造业为支撑产业的城市（如伯明翰、曼彻斯特、利物浦、卡迪夫等），工业厂房、港口、码头、铁路、矿山、电厂等相继关闭，留下大量“棕地”（brownfields）、闲置建筑和工业设施（截至20世纪80年代末期，英格兰“棕地”总量近456.7平方公里 ^[11] ；英格兰、威尔士的闲置工业建筑多达1 620万平方米 ^[12] ）。城市空间被这些工业遗迹所割裂，变得难以利用并迅速荒芜。更严重的是，大量制造业的失业人口离开城市（例如，制造业的中心地带西米德兰兹郡的失业率在20世纪80年代增加了300% ^[13] ），导致城市功能需求减退、商业衰微、社会服务设施关闭（如学校、医院、警局等），进而造成富裕阶层也寻求迁往郊区。内城空心化和贫困化现象迅速凸显，犯罪滋生、社会隔离、阶层异化等问题也随之而来。

20世纪70年代末期开始执政的保守党政府认为，内城问题首先是城市经济的问题 ^{[14 ]} 。作为应对策略，英国政府并无意“重振”传统制造业，而是提出城市向“服务型经济体”转型，大力发展金融、传媒、信息服务、零售、房地产等第三产业，推动城市从简单的物质化改造（urban renewal）迈向以经济结构调整为主的城市更新（urban regeneration）。时任首相撒切尔夫人态度鲜明地提出摒弃以中央调控为主的国家凯恩斯主义，实行强调市场自行调节的“新自由主义”（Neoliberalism）。结果是，长期以来中心化的城市规划管理体系在20世纪80年代土崩瓦解，在某些区域，城市功能分区和规划控制被废止，规划管理部门的行政许可职能被取消或者合并，以更好地“为市场力量松绑，发挥资本的主体性”。中央政府设立了众多城市开发区（Urban Development Zone）和企业区（Enterprise Zone）作为“自由规划区”，允许在其区域内自由地进行规划调整；同时组建城市开发公司（Urban Development Corporation），赋予其规划管理、基础设施建设、招商引资、开发经营等兼具行政与企业色彩的“一揽子职能”。在此背景下，城市规划的宏观调控职能被削弱，城市设计在微观层面的活跃性却得以激发，作为一种促进产业转型和空间重塑的有力手段，在各个地区的内城更新项目中得到广泛应用。例如，格拉斯哥的皇冠大街（Crown Street）项目集中体现了如何利用城市设计手段与新业态来促进内城再开发：它提供了两个主要购物中心——圣依诺克购物中心（St. Enoch Centre，1989）和之后的布坎南长廊（Buchanan Galleries，1998），构成了这个城市最具活力的商业街；同时突破了规划功能分区的束缚，提供了一个占地16公顷、包含1 000个住宅单元及相关配套设施的大型混合社区（图1.1）。该项目拥有专门的公共部门办事处，负责制订总体城市设计及开发纲要，并向私人开发商提供公共基础设施建设与开发补贴。再例如，伦敦的金丝雀码头（Canary Wharf）曾经是英国最繁忙的航运集散地，在20世纪80年代停止运营后长期荒废。由城市开发公司接手后，它被重新规划为伦敦新的中央商务区（CBD），大力吸纳国际金融、传媒、教育类机构（如摩根士丹利、汇丰银行、花旗银行、路透社、《镜报》、伦敦城市大学等）。城市开发公司为该地区制订了充满浓郁北美城市特征的总体城市设计方案（由美国SOM公司设计，特征是拥有笔直的林荫大道、宽敞的城市广场、大量高耸的玻璃幕墙建筑等）。该区域汇集了20世纪90年代英国最高的三栋建筑，体现了显著的后现代主义（postmodernism）特征，也由于“毫无顾忌地突破了伦敦的传统规划范式”而引发争议 ^[15] （图1.2）。金丝雀码头是英国20世纪80年代至90年代最重要的城市更新项目，并至今仍是英国最重要的城市设计遗产之一。

1.3.2 “第三条道路”与城市复兴：20世纪90年代—2009年

进入20世纪90年代，新自由主义主导的城市更新政策的弊端逐渐显现：过度依靠城市开发公司和开发区来进行招商引资，并对私人开发商采取“放任主义”（laissez-faire），使城市建设被经济利益及房地产开发所裹挟，公民福利、社会公平、社区包容、文化提升等重要议题却被长期搁置。为此，保守党政府作出了一系列“聚焦社会需求最凸显的地区”的努力：加大对内城中心区空间的集约化更新、增大社会住房（social housing）的投放量、在城市更新中鼓励采取地产开发与地方社区合作的模式并为弱势群体提供更多就业机会。城市设计在其间的作用被中央政府进一步强化：时任环境大臣克里斯·帕滕（Chris Patten）、约翰·古默（John Gummer）极力倡导城市设计是提高城市建设质量、促成城市综合更新的重要途径，并开始推动制定国家层面的城市设计导则。

1997年上台的新工党政府提出“第三条道路”（the Third Way）的理念，寻求在保守党的新自由主义政治经济学和凯恩斯主义下的福利国家体制之间“找到一条折中的道路”，来更好地平衡市场力量和政府管治，兼顾资本利益、社会公平与个人自由，建设更具有包容性和参与性的城市社会。在此理念下，新工党政府提出，以社会福利色彩强烈且具有悠久城市设计传统的“欧洲大陆城市”为榜样（如阿姆斯特丹和巴塞罗那），进一步明确将城市设计作为制定城市战略、解决城市问题的重要抓手。1999年，由建筑师理查德·罗杰斯（Richard Rogers）领衔成立的“城市工作组”（Urban Task Force）受中央政府委托，编制了影响深远的研究报告《迈向城市复兴》（Towards an Urban Renaissance，1999），用更具包容性和象征性的“复兴”理念涵盖了传统的“更新”概念。该报告在城市设计、交通联系、环境管理、城市更新等9个专题下给出了共105条政策建议，标志着以城市设计为主导的城市复兴运动的全面兴起 ^[16] 。

在此后的10年时间内，中央政府根据《迈向城市复兴》的建议，致力于“发展并实施一个全国性的城市设计框架”，包括修改《规划政策说明》来为城市设计确立法定地位；出版《通过设计》（By Design）和《城市设计纲要》（Urban Design Compendium）等指导手册来普及城市设计理念与知识；编制《更安全的城市》和《无障碍街道设计手册》等专项技术手册来指导地方政府实施城市设计；成立了“建筑和建成环境委员会”（Commission for Architecture and the Built Environment，CABE）作为国家层面的城市设计咨询机构。相比保守党政府的“放任主义”，新工党政府倾向于鼓励中央政府、地方政府、营利机构和非营利机构达成“多层面的合作伙伴关系”（Public Private Partnership），“共同承诺”好的设计。一些城市涌现了一批对设计品质怀有强烈责任感的政府官员，如伦敦[时任市长肯·利文斯通（Ken Livingstone），可能是英国最积极推动城市复兴和城市设计的地方行政首长]、曼彻斯特、谢菲尔德、伯明翰、利物浦等。他们消除城市开发公司垄断型开发体制的弊端，吸收“更多善用城市设计价值”的中小型开发公司进入城市更新市场；同时在社区层面，也更注重将社区参与纳入地方政府的综合更新绩效评估，并实施了“携手共建”（Together We Can，2004）、“活跃公民”（Active Citizens，2005）等政策来鼓励公众参与城市设计 ^{[17 ]} 。在此期间，英国内城中心区空间的集约化更新得到相当程度的加强，表现出学习“欧洲大陆城市”建设开放式步行商业街和购物中心的倾向，如曼彻斯特千禧街区（Millennium Quarter）、利物浦1号天堂（Liverpool One Paradise）、伯明翰斗牛场项目（Bullring）、卡迪夫皇后大街（Queen’s Street）等（图1.3）（详见第9章）。政府在改善交通、共享道路、城市步行化、城市景观等方面增加投入，显著提升了城市公共空间的品质。例如，诺丁汉新建或修复了9个城市广场；谢菲尔德建设了3套穿越市中心的高质量步行体系；伦敦则启动了“世界广场计划”（World Squares for All，1996）项目，全面更新了包括白厅（Whitehall）、特拉法加广场（Trafaglar Square）和议会广场（Parliament Square）等在内的具有标志性意义的历史区域（详见第6章）。在“棕地”改造方面，这一阶段主要体现在对滨水空间的再开发[一些城市明确提出要再造“毕尔巴鄂效应”（Bilbao Effect），即以滨水区改造来促进城市腹地的复兴]，如伯明翰运河区（Birmingham Canal）、卡迪夫湾（Cardiff Bay）、利物浦码头区（Liverpool Dockland）等（图1.4）。在这些区域，开发业态趋于多元化（包括餐饮、零售、旅游、文化创意、商务办公、居住等），并注重对场地肌理的保存及对工业遗迹的改造利用，这与20世纪80年代金丝雀码头以商务为主导的大新建模式颇为不同（详见第8章、第10章）。

1.3.3 “后衰退时期”与伦敦经验：2010年至今

（1）“后衰退时期”的危机

2007—2008年美国次贷危机（the Credit Crunch）引发全球性的金融震荡，英国的城市建设受到重大冲击：金融机构被清算，开发商因银行信贷枯竭而破产，大量开发项目被搁置，持续上涨了10年的房价步入下降通道。急剧的衰退持续了近两年，直到2009—2010年，伦敦地区才开始出现复苏迹象。一些研究者由此将2010年至今的时期称为英国的“后衰退时期” ^[18] 。2010年，保守党政府重新上台执政，在一定程度上重归新自由主义路线——削减公共开支，放松政府对市场的管制，这对自20世纪90年代以来采取的英国城市设计政策造成较大影响。具体措施包括“建筑和建成环境委员会”（CABE）于2011年被关闭，标志着国家层面城市设计指导框架被暂时搁置；2012年，中央政府大幅简化国家法定规划体系，将过去的《规划政策导则》（Planning Policy Guidance，PPG）和《规划政策说明》合并为单一的《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework，NPPF）；地方规划部门再次被缩减并削弱行政权力——原则上只执行“法定规划”（statutory planning），将城市设计列为“可选择性的服务”（optional services）；一些地方政府开始将开发项目的“经济可行性”（viability）视为最重要的评价标准，而不再重视“设计品质”。一些研究者指出：经济形势和政策环境的变化，使许多擅长开发高质量、小尺度项目的中小型开发商退出城市更新市场，造成近十年来英国的开发项目设计质量下降，出现了大量品质平庸、互相复制的“标准化开发项目”（standardized development）。此外，网络购物的出现也冲击了上个十年内回归内城中心的商业街和购物中心，许多零售店铺相继关闭，街道被快餐店、赌场和抵押公司所占据，城市公共空间的活力开始下降。面对这些现象，有悲观者认为，20世纪90年代以来所建立的城市设计主导的“复兴愿景”（vision）正在消亡 ^{[19 ]} 。但也有研究者指出，作出悲观的结论为时尚早，而经济衰退可能成为城市复兴“新的战略转折点”，促使城市复兴的政策路径从“设计导向”（design-led）转向更具弹性和兼容性的“设计协同”（co-design）——证据之一是中央政府虽然简化了城市设计政策框架，但开始更强调“可持续的城市设计”（sustainable urban design）及“可实施的城市设计”（viable urban design） ^[20] ，这意味着城市复兴仍然需要更多城市设计实践的介入与推动。

在“后衰退时期”，英国全国范围内的城市复兴进程总体放缓；但与此同时，英格兰东南部（经济发达区域）与其他区域的城市开发差距有加大的迹象，伦敦的表现尤为突出：2009年以来，伦敦平均房价上涨近70%，而北爱尔兰则下跌超过40% 。其中的重要因素之一，是伦敦作为世界金融中心和英国首位城市，成为金融动荡期内全球资本的“避风港”；但另一重要因素，是伦敦较好地延续了20世纪90年代的城市复兴大战略，是近十年来英国城市设计实践最为活跃的城市。在城市设计实践的本体领域（公共空间和城市形态），伦敦提供了大量案例。

（2）持续的公共空间建设及与文化的结合

伦敦具有悠久的公共空间建设传统，市区内现存600余个历史广场，被称为“广场之城”（a city of squares）。《迈向城市复兴》报告明确提出，应将“以公共空间为核心的城市设计”作为一种“动态的发展策略”，贯彻到伦敦的城市复兴过程中。时任市长肯·利文斯通（2000—2008年任职）尤其重视城市空间的“去机动化”和“可步行性”：在他执政期间，伦敦开始征收“交通拥堵费”（Congestion Charge），使中心区机动车交通量减少15%，交通拥堵减轻30% ^{[21 ]} ；规划部门编制了《伦敦街道设计导则》（London Streetscape Guidance）、《步行环境改善计划》（Improving Walkability）、《街道设计手册》（Manual for Streets）等政策手册，对城市街道的色彩、材料、设施、功能类型等作出精细的规范，并建立相应的城市设计管理流程 ^{[22 ]} ；同时，在前述的“世界广场计划”基础上，利文斯通持续推出“100个世界广场计划”（100 World Public Spaces，2002）、“伦敦步行计划”（The London Walking Plan，2005）、“可识别的伦敦”（Legible London，2006）等充满雄心的战略，来提高伦敦步行场所的数量和品质，使许多公共空间得到全面更新 ^[23] （图1.5）。

在“后衰退时期”执政的市长鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson，2008—2016年任职）延续了公共空间建设的战略：进一步强调伦敦的公共空间建设要涵盖从中心区到城郊的范围，提出建设“开放与清晰的”（unrestricted and unambiguous）公共空间网络，启动了“50条更美街道计划”（50 Better Streets，2009），鼓励公共空间与社区生活更紧密的联系 ^{[24 ]} 。约翰逊也倡导通过规划奖励（planning bonus）来激励私人开发商提供“私属化公共空间”（privately-owned public spaces，如建筑底层架空广场、建筑骑廊、半开放的建筑中庭等），以提高私人开发项目的空间开敞度和步行可达性（图1.6）。

总体来看，2007—2008年的经济衰退没有造成伦敦公共空间建设的中断或者重大收缩，政府确保了以城市设计为主导的公共空间政策的连贯性和持续的财政投入。研究者对比了十年前后伦敦公共空间的变化，发现伦敦市民的步行方便度和步行意愿都有显著提高（步行路程减少16%、选择步行方式的人增加23%）；在空间类型方面，社区空间（community spaces）和企业空间（corporate spaces）占据了较大比例，分别达到45%和23% ^[25] 。

近十年来，伦敦的公共空间建设十分注重与城市特色文化相结合。

一是与传统文化的结合，如皇家历史、城市历史、市井集市、戏剧表演等。体现在对一些典型性的文化场所进行空间整合和精细化管理，如国会区（Westminster）、白金汉宫区（Buckingham Palace）、伦敦塔（London Tower，古监狱）、诺丁山（Notting Hill，露天集市）、剧院区（theatre district）、考文特花园（Covent Garden，老市场）等。拥有三百年历史的考文特花园在多轮更新中十分注重保护街区结构和建筑风貌，以及根植于这里的市集文化和传统技艺（图1.7）（详见第7章）。

二是与现代文化的结合，侧重于对工业空间和现代主义规划遗产的重新包装利用，较多聚焦于泰晤士河南岸（传统工业区），典型项目包括泰特现代美术馆（Tate Modern，由伦敦最大的发电厂改造而成，详见第3章）、新南岸广场（New Southbank Square，建于20世纪60年代的现代主义建筑，一度荒废）等（图1.8）。目前，泰晤士河南岸已从衰退的旧工业区转型为世界上最大的艺术中心聚集地之一。

三是与自然文化的结合，除了继续维持、保育伦敦著名的城市公园系统以外（伦敦人均公园面积超过25平方米），尤其重视“城市河系设计”（urban river design），体现在对城市内的河流、湿地进行生态恢复（ecological restoration）及“提升水岸空间的美学价值”（aesthetic value）；泰晤士河现已成为欧洲最清洁的城市水道之一，两岸建设了连续的滨水步道（Thames Path）和众多的景观眺望点（详见第2章）。在城市公园湿地中也增添了许多具有“美学价值”的空间要素，如肯辛顿公园（Kensington Park）湖畔的“蛇形艺廊”（Serpentine Gallery）、海德公园（Hyde Park）的戴安娜王妃纪念喷泉等（图1.9）。这些项目形成较为显著的“触媒效应”，带动了伦敦文化产业（包括旅游、创意、消费等多方面）的发展。一些研究者认为，这些举措表明，伦敦在城市复兴的进程中，有意识地将自身置于“全球性的关于知识、旅游业和文化方面的新经济浪潮中”，在保持“世界金融中心”地位的同时，也试图成为“文化创意之都” ^[26] 。

（3）标志性建筑及旗舰项目重塑城市形态

与公共空间更新同步发生的，则是近十年来伦敦标志性高层建筑的涌现和集聚，造成中心区三维城市形态和建筑天际线的显著变化。自17世纪以来，伦敦一直保持了中世纪致密紧凑的城市肌理，城市天际线总体水平舒展，圣保罗大教堂（St.Paul’s Cathedral，高约111米）在两个多世纪中一直是泰晤士河畔的最高建筑。20世纪80年代至90年代在金丝雀码头及金融城（the City of London）开始出现较多高层商务楼宇[如劳埃德大厦（Lloyd’s Building），88米；瑞士再保险公司大厦（the Gherkin），180米]，伦敦的天际线产生明显变化。而同时期内，伦敦市政府一直试图通过城市设计政策来约束高层建筑对城市形态和历史地标的冲击：1991年的《圣保罗大教堂战略性眺望景观规划》（Strategic View Landscape Plan of St. Paul’s Cathedral）划分了景观视廊（Viewing Corridor）、广角眺望协议区（Wilder Setting Consultation Area）和背景协议区（Background Consultation Area）三个视线区域，来对大教堂景观实施保护。此后出台的大伦敦范围内的《伦敦规划》（London Plan）、《伦敦视景管理框架》（London View Management Framework）及金融城区域的规划文件《伦敦本地规划》（London Local Plan）中均对大教堂的景观控制体系作出延伸或修改。除大教堂外，威斯敏斯特宫（Palace of Westminster）、伦敦塔（Tower of London）也作为“战略地标”被一同纳入了景观管理框架，并据此在大伦敦范围内划定了伦敦全景（London Panoramas）、线性景观（Linear Views）、河流前景（River Prospects）及城市景观（Townscape Views）4种类型共27处景观眺望点（其中13处具有法定地位） ^[27] （图1.10）。总而言之，伦敦景观管理体系的制度内容和技术手段日趋成熟、精细和灵活（详见第3章）。

自21世纪初期以来，随着更多国际金融企业进入伦敦，伦敦市政府不断动态调整城市设计管控，赋予开发项目更大弹性：在2005年和2011年两次编订新的《伦敦景观视线管理框架》，将大教堂两侧景观视线通廊由对称改为非对称，减少通廊控制宽度，为修建更多高层建筑创造空间 ^{[28 ]} 。在“后衰退时期”，针对金融城和泰晤士河南岸区域，伦敦市政府更进一步采取“特议制”（district and site specific）来审批开发项目，从而规避普适性的规划管控 ^{[29 ]} 。作为结果，近十年来，伦敦中心区“竖向增长”的趋势极为明显：共有236栋超过20层的建筑处于建成、在建或规划阶段，包括碎片大厦（the Shard，306米）、“对讲机”大厦（Walkie Talkie，160米）、兰特荷大厦（the Leadenhall Building，224.5米）等尺度巨大的超高层建筑（图1.11）。这引发了广泛的争议：一些政治家认为“标志性建筑”是一种“品牌”（branding），有助于提升伦敦的城市形象，同时金融资本在伦敦的空间集聚也有利于城市的持续繁荣；但反对者认为，过多的标志性建筑已经对伦敦独特的城市肌理造成破坏，同时金融商务功能的涌入降低了中心区居住与零售功能的比例，“排挤”了真正的市民使用者的空间权利。英国“第一高楼”碎片大厦（the Shard）的诞生更是将这一争论推向了高潮（详见第4章）。

此外，伦敦近十年来强力推动了一批“旗舰项目”，对区域层面的城市复兴及城市形态重塑形成重要影响。例如，2008年启动的伦敦北部国王十字区改造项目（King’s Cross Redevelopment），围绕区域内两座交通枢纽国王十字火车站（King’s Cross Railway Station）及圣潘克拉斯火车站（St.Pancras International），开发约36万平方米的新城市综合体。在总体城市设计方案指引下，两座带有历史风貌的火车站全面更新，其周边的城市空间被整合与修补，并植入教育、医疗、科技、商务、居住等多元化城市功能（图1.12）（详见第5章）。2012年，又启动了伦敦西南部巴特西电站改造项目（Battersea Power StationRedevelopment），项目以已经关闭近30年的巨型电站为中心，开发约17万平方米的高端社区。众多来自英国海外的开发商取得不同标段的开发权，并在拉斐尔·维诺里（Rafael Vinoly）编制的总体城市设计框架内，聘请诺曼·福斯特（Norman Foster）、理查德·罗杰斯（Richard Rogers）、弗兰克·盖里（Frank Gehry）、BIG等建筑师制订了特色鲜明的分地段开发方案（图1.13）。更广为人知的是，伦敦东部斯特拉福德（Stratford）和下李河谷（Lower Lea Valley）是举办2012年夏季奥运会的区域，为此进行了大规模的奥运设施建设和配套房地产开发。该项目强调以“可持续的城市设计”为主要标准：场馆大量采用可再生材料及易维护结构，新住宅的碳排放量坚持比平均水平低80%，对工业“棕地”进行严格的“毒地清洗”和水体治理，从而为伦敦东部创造了一处有价值的“城市绿肺”（图1.14）。可以看到，这些旗舰项目总体布点较为均衡，有利于伦敦各区域的协调发展，并多选址于长期衰败的工业中心或交通枢纽，具备潜在的“触媒效应”；这些项目进行时都遵循总体城市设计框架和开发指引的要求，呈现出对空间形态及更新策略的整体思考。但与此同时，不少研究者注意到，这些旗舰项目及其“标志性的城市设计”（iconic urban design）加大了社会阶层的“空间分化”。例如，按照伦敦市政府的初始计划，国王十字区的新住宅面积的40%应为“可支付住宅”（affordable housing），以满足当地低收入居民的需求。但在实际方案中，“可支付住宅”数量只达到初始计划的50%，这使未来住宅总体价格将远远超过当地居民的承受能力 ^{[30 ]} 。与此类似，巴特西电站改造项目的住宅价格约为1.7万英镑/平方米，主要成为“海外买家”（overseas buyers）的投资对象，与本地社区的居住需求基本无关 。