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为了更好地理解唐代公文形态的变化，首先对两汉以来文书行政的发展和奏事文书形态的变化进行简要的追溯。
文书在处理国家政务中的作用至秦汉时期已经十分显著，出土的云梦秦简《内史杂》规定：“有事请也，必以书，毋口请，毋羁请”
。由于文书行政的发达，到汉代已是“公府掾多不视事，但以文案为务”
。王充《论衡·别通》则说：“萧何入秦，收拾文书。汉所以能制九州者，文书之力也。以文书御天下，天下之富，孰与家人之财？”
所以刘勰《文心雕龙》说：“章表奏议，经国之枢机”。但是，相对于其他各种文书来说，日常政务运行中的章表奏议却很少保留下来，“然阙而不纂者，乃各有故事，而布在职司也”
。
中国古代历朝处理日常政务的公文书，保留在传世文献中的极少，作为实物史料流传至今的就更少。出土的文献资料，虽说可以在一定程度上弥补这样的缺憾，而且如前所述，出土资料对这方面研究的支撑作用越来越明显，但是还不足以反映政务运作的整个流程和整体面貌。尤其是唐代以前的历史时期，关于公文形态的许多环节都缺少必要的资料。所幸东汉末年蔡邕的《独断》，留下了当时公文书形态较为集中的记载。结合出土的简牍资料，学者们已经在汉代的公文书研究方面取得了可喜的进展。前面提到的大庭脩《秦汉法制史研究》、卜宪群《秦汉公文文书与官僚行政管理》、汪桂海《汉代官文书制度》等，在汉代公文制度和政治体制方面都有所发明。《唐六典》中则较为完整地记载了唐代开元时期的公文制度。学者们结合敦煌吐鲁番出土的实物史料，也有了相当深入的研究，此不赘述。至于汉唐之间的公文书形态，则缺乏完整的史料和系统的研究。所以，我们首先需要将汉代的公文形态及其反映的制度变迁做一简要的考析，并从政务申报与审批的角度，将整个魏晋南北朝时期的公文形态变迁，放在政治体制演进的视野中进行概括的分析。