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本书是关于唐代政治体制变革的研究，有必要首先确立考察制度变革的角度和方法。本书借助制度经济学的理论，提出在制度的演进模式中具有“制度的成长性变革”一途。
在制度经济学的研究中，从制度起源的角度，将制度分为内在制度（Internal Institutions）和外在制度（External Institutions）。内在制度是从人类经验中演化出来的，在社会中通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来。外在制度是自上而下强加而执行的
。按照这种划分，我们可以将制度的演进模式分为自觉的创设改革和实际运作中的成长性变革。所谓成长性变革，是日积月累的制度变迁，它存在于历史运动的进程之中。对这种方式的制度演进的研究，不可能仅仅依靠经典化或法典化的文本，如各种典制体文献，而必须研究历史进程本身。公文形态的演变，正是在历史进程中体现了制度的成长性变革。这种渐进式的成长性制度变革，由于不是统治阶层有意识的制度改创，只是在实际运作的过程中发生着悄然的变化，故流传下来的记载相当缺乏。而从公文形态及其运作机制的变迁入手，正是了解这种成长性制度变革的一个重要切入点。
在以往的研究中，我们很容易将政治制度理解为相对静止的存在，至少在一个相当长的时期内是行之有效的，甚至不惜以朝代或习惯上的断代来划分政治体制的形态。学者们还试图寻找不同时期政治体制之间的衍变关系，进而确定不同的转折点。与此同时，也存在一种偏向，即过于强调王朝初创时期的制度建设和王朝中期的政治体制改革，而忽略制度本身日积月累的变迁。实际上，我们除了应该关注王朝初建时期的创制和某些重要的改制外，还应该探究在这些改创点之间的不断的变化。这种变化可能是细微的，但并非没有意义。
把中国古代的政治制度史按照朝代划分为几个阶段来加以描述，并冠以一定的名称，例如，将秦汉时期的政治体制归结为三公九卿制，隋唐时期则是三省六部制，这虽说是研究工作的必要，但也因此束缚了人们的思维，使得我们对政治体制的理解简单化，似乎秦汉时期几百年都实行三公九卿制，而整个隋唐时期都实行三省六部制。随着政治制度史研究的深入，研究角度也在不断转换，以上情况有了很大的改观。一个朝代未必只有一种一成不变的政治体制，一种政治体制也未必只在一个朝代范围内存在。本书的努力方向，就在于通过对文书形态及其运作机制变迁的研究，来揭示政治体制在实际运作过程中发生的日积月累的变革。对于唐代政治体制从三省制到中书门下体制的变革，本书理解为政治体制的成长性变革。
文书形态及其运作机制的变迁之所以能够体现政治体制的变革，主要是因为中国古代帝国对政务的管理，很大程度上是一种依靠公文书运作进行的文书行政。到隋唐时期发展成熟的三省，其实都是自秦汉以来随着文书行政的发展而成长起来的。公文书运作系统总体可分为上行文书和下行文书两条线索。臣民向官府和君主奏事以及下级官府向上级官府和朝廷奏事的文书，构成了上行文书；皇帝的命令文书和各级官府下发的政令文书，构成了下行文书。各类文书在不同时期有着不同的名称和形态。如臣民和各级官府向君主奏事文书中与“奏”有关的一类，在秦汉以后诸朝，就有“奏”“奏案”“奏抄”“奏状”“奏疏”“奏札”“奏折”等不同的名称。国家政务普遍的裁决程式是由各级官僚向皇帝申报有关事务，经皇帝批准后予以实施。历史上各种不同名称的文书，都具有各自的时代性，其背后都体现着不同的体制。人们一般只注重其名称和文体的变化，如明人吴讷《文章辨体》及徐师曾《文体明辩》
承《独断》和《文心雕龙》之说，皆列“奏疏”一目，统叙其文体之变。即使在今人的研究中，论及名称之变背后文书形态变化者很少，更鲜有从这种变化论及体制变迁者。
本书研究文书制度和政治体制的基本思路是，首先要搞清文书的具体形态和应用场合，以及此种形态的文书应用的时段性；其次将文书形态与制度结构和制度运作结合起来，尽量复原特定时期制度运作的基本程式；再次回到特定人物的政治活动中，探讨某种文书形态及其所依托的政治体制的意义，如政治结构、宰相权力、君相关系等；最后还想通过文书形态的变迁研究政治体制的演进。
事实上，不仅不同的政治体制对应着不同的文书形态，或者说不同形态的文书以其特定的签署程式和适用范围而体现着不同的行政运行机制，而且，在文书形态和适用范围变迁的背后，还有着深刻的政治体制变革的背景。如奏事文书一类，从作为动词的“奏”到作为文书专名的“奏案”“奏抄”的变化，正是汉唐间国家政务申报和审批机制变迁的反映。这种变迁体现在，政务申报从以官员个人为主体转变为以官府机构（尚书省）为主体，政务审批也从皇帝个人的审批转变为门下省负责审批而后由皇帝画“闻”通过。而发生在唐代的从“奏抄”到“奏状”的变化，则更是体现了三省制向中书门下体制的转变，以及君主与宰相在政务裁决方面更加走向一体化，君主因此走到了处理国家政务的前台，宰相也由以协助君主进行决策为主的“坐而论道”的咨询者变为协助君主裁决政务的“参总庶务”的政务官。这是中国古代帝制前期政务申报与审批机制变迁的基本趋势，也是政治体制变革的基本趋势。这是本书在公文形态与制度变迁相互关系问题上的一个基本认识。
需要说明两点，一是公文形态的变迁并不被理解为制度变迁的动因，而只是制度变迁的体现。决定制度变迁的，是国家统治形势的变化。国家治理的目标就是追求政治支持的最大化和经济利益的最大化
。这是国家统治效率的内涵，也是国家治理制度不断调整和演进的内在动力。二是所谓成长性变革并非没有相对的固定性，以至不可捉摸，只是说引起变革的动因不是统治阶层发动的创制或改革，而是在历史进程中呈现的日积月累的变化因素导致了制度的变迁。制度的成长性变革，同样体现在一些关节点上的人事调整和制度调整。一旦调整之后，新的体制又进入一个不断完善和发展、演变的历史进程。
本书强调公文形态所体现的制度变迁，与以往关于公文与制度的研究相比，还是有所不同的。当然其间对前人成果的利用也非常明显。除了上文总结的有关唐代政治制度史尤其是三省制研究的学术史之外，如果我们在更大的范围内对中国古代政治制度史的研究进行一个简要的学术史考察，就会发现，将公文书以及公文程式与官僚制度相互结合起来的研究取向，是在大量实物史料被发掘整理的基础上，政治制度史研究取得突破性进展的重要体现。例如，由于大量秦汉时期简牍文书的出土，在罗振玉、王国维、劳榦以来几代学者整理文书的基础上，出现了将出土文书与秦汉政治制度相结合的一系列重要著作，日本学者大庭脩的《秦汉法制史研究》
是此类著作中的代表。由于敦煌吐鲁番文书的整理研究取得重大进展，通过出土文书与传世文献相结合研究政治制度的努力，在南北朝隋唐史的研究中显得更加突出。祝总斌的《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》、王永兴的《唐勾检制研究》、李锦绣的《唐代制度史略论稿》
，以及前文提到的日本学者内藤乾吉的《唐代的三省》、砺波护的《唐代政治社会史研究》等，都是在这方面研究中具有重要影响的论著。反过来，由于政治制度史的研究在出土文书的支持下不断深入，又将促进文书学研究本身的提高。秦汉史方面，如由李均明主编的《简牍文书学丛书》，目的即在于从简牍文书入手探讨汉代的文书制度。汪桂海在修订博士学位论文基础上出版的《汉代官文书制度》
便是其中一种。隋唐史方面有关官文书专门研究的代表作则有大庭脩的《唐告身古文书学的研究》
，中村裕一的《唐代制敕研究》
《唐代官文书研究》
《唐代公文书研究》
等。
以上简要回顾表明，有关文书学与政治制度相互结合所进行的研究，大体循着以下步骤展开：以出土文书的整理刊布为基础，将出土文书作为实物史料，结合文书的程式，对有关政治制度进行研究，包括对于政治制度运作规程的复原，并进而深化对出土文书的认识。这些无疑都将政治制度史的研究推向了一个新的高度，使其不再停留于平面和静态的职官制度的描述，而是进入到真正意义上的政治制度史研究，体制、机制、程式等涉及制度结构和制度运作的名词被大量引入。不过，这些研究基本还没有涉及文书形态变化与政治体制演进之间的关系，大都还停留在按朝代划分政治体制的框架中。如大庭脩在研究汉代的公文书时，便是将东汉末年蔡邕在《独断》中的记载，运用于分析整个汉朝的公文形态。而实际上，随着社会政治经济形势的发展变化，两汉数百年间政治制度始终处于不断变革之中。蔡邕所说的公文形态，并不能反映整个汉朝的情形，只是某种特定体制的反映
。
既然政治体制的变迁存在着一个不断演进、日积月累地发生着成长性变革的动态过程，那么，作为政治体制运作具体体现的公文书，其具体形态和运作程式自然也随之发生不断的变化。例如《唐六典》关于唐代公文书的记载，无论是上行文书中的奏抄、奏弹、议、表、状等，还是下行文书中的制敕（各种王言之制）和尚书符等，大都是开元以前某些特定时期公文书的形态，而且是一种符合制礼作乐需要的人为概括，并非整个唐朝公文书制度都是如此。澄清出土文书的具体特性并将其与文献记录对应起来，这样的研究固然具有重要的学术意义，但一定不是出土文书提供给我们的唯一学术资源和研究视野。本书的研究，正是基于以上认识，将公文程式的变化与政治制度的演进结合起来。即以唐代公文形态的变化为切入点，探讨唐代政治制度的变迁轨迹。为了更好地理解唐代的此种变化，我们首先对两汉以来奏事文书形态的变化进行简要的追溯。应该说，这样的研究视角并不具有全新的意义，但本书立论的前提是制度的变迁，在文书学（或公牍学）和政治制度史之间找到研究的结合点，这与以往的研究并不尽相同。
本书所指的公文形态，主要包括公文书的类别、名称、应用范围、处理程式及其他文书学的特征。公文书是一个研究术语，指与各级政府公务有关的文书，它的含义可以很广，而不同于在不同时期具有特定含义的其他概念，如官文书等。不同时期有着不同类别和名目的公文书，即使是同一类别或名目的文书，在不同时期也可能有不同的应用范围和处理程式。这些变化是与政治体制的变化结合在一起的。虽然我们很难见到有关公文书形态演变的直接记载，但通过对这个演变过程的分析，我们能从另外的角度看到中国帝制时代政治体制演进的更广阔的背景。
公文书的分类标准和类目划分本身也是不断变化着的。卜宪群指出公文有广义和狭义之分，广义的公文包括与处理公务有关的一切文书，狭义的公文系指与法律条令有关的文书
。汪桂海《汉代官文书制度》也指出官文书有狭义和广义之分，并根据历史上对狭义官文书的分类习惯，将汉代的官文书分为诏令文书、章奏文书、一般官府往来文书三大类。这里的官文书，实际上就是本书所说的公文书。这种划分自然不是汉朝自身的概念，但也基本可以概括汉代公文书的一般情况。中村裕一将唐代的公文书分为制敕文书和官文书两大类，更接近当时的概念。在唐代法律用语中，公文即指各种官方文书，包括制敕、奏抄和各种官文书三大类。《唐律疏议》卷十“诸公文有本案”条疏议曰：公文，谓在官文书
。《唐律疏议》卷九“诸稽缓制书者”条疏议曰：官文书，谓在曹常行，非制敕、奏抄者
。
本书无意对公文书的分类进行讨论，也无力就隋唐时期所有类目的公文书形态的演变进行分析，而主要研究以君主或朝廷为中心的政务申报与批复的文书形态的变化，及其反映的政治体制的变革。随着三省制向中书门下体制转变，奏事文书也由以奏抄为主变为以奏状为主，与之相关的制敕文书的形态和成立签署的程式也发生着相应的变化。这些方面的变化，是政治体制变革的结果，也继续影响到政治体制的进一步演进。
为了更好地说明“中书门下体制”在唐朝乃至整个中国中古时期政治体制演进过程中的地位，也为了更鲜明地突出本书所论唐代政治体制处于不断变革之中的主旨，有必要对唐代政治体制演进的基本线索进行一个全景式的勾勒。
魏晋以后，政治体制由三公九卿制向三省六部制演变，但还没有形成隋唐时期那种完备的三省六部体制。尽管中书、门下两省的权力有了很大发展，但两省长官还不是宰相，两省仍为秘书咨询机构，设于禁中，称为“内省”。除北周以外，南北各朝的宰相制度大体是：名义上尚未摆脱宰相之称的三公机构，仍设于宫城之外；真正的宰相机构是尚书省，分为上省和下省，上省即是宰相议事的朝堂，虽在宫城之内，但与禁中仍保持一段距离，称为“外朝”；而中书、门下两省设于禁中的建制也基本未有改变
。尚书省所统六尚书之下曹司一级的建制，与隋唐时期六部二十四司的制度相比，还比较混乱，尚书诸曹与寺监在行政体制中的地位和作用还没有从制度上加以明确界定。西魏北周则实行新的六官制度，在这个制度框架中，已经包括了汉魏以来三公九卿和三省六部两大系统，而已完全不同于《周礼》中的六官制度。北周政治体制的这种特点，对于隋唐政治体制的形成具有两方面的重要意义。一方面，它彻底抛弃了三公九卿制向三省六部制过渡过程中二者并存重叠所造成的混乱体制，将寺监官和尚书六部官都纳入《周礼》六官的体系之中，这就为尚书六部最终取代卿监成为政务机构的主体迈出了关键性的一步。另一方面，它又将中书、门下两省从禁中移到了禁外，使之成为六官系统下的外朝机构，为三省制的形成创造了条件。隋朝建立后，“文帝废三公府僚，令中书令与侍中知政事，遂为宰相之职”
。但在三省长官共为宰相的权力格局中，处于核心地位的还是尚书左右仆射，所谓“朝之众务，总归于台阁”，“尚书省，事无不总”
。
隋朝建立后的一系列制度变革尤其是地方行政制度变革，给中央政府带来了大量的新事务，这些事务许多是旧体制下无人负责的，尚书省只好向皇帝汇报取旨，因而出现尚书省闻奏过多的问题
。隋炀帝大业三年（607），设立殿内省，将尚食、尚药等在生活上侍奉皇帝的部门从门下省移出；又改给事黄门侍郎为黄门侍郎，借用吏部给事郎之名在门下省置给事郎之职，“置员四人，从五品，省读奏案”
。这样不仅解决了尚书省闻奏过多造成的皇帝躬亲细务的矛盾，而且使门下省摆脱了皇帝侍从顾问的色彩，是三省制确立的关键。因为门下省不仅要签发中书省起草的诏令，而且要省读尚书省的奏案，这就使得三省在处理国家政务的不同环节上连接成为一个有机的整体，门下省也因此取得了政务裁决中的枢纽地位
。政事堂的设立与此有关。唐人关于政事堂的记载，都认为是最先设于门下省的议事之所，在宰相议事的时候，侍中执政事笔
。这种制度必须以门下省处于三省结构中的枢纽地位为前提，而大业三年（607）对门下省的调整，便提供了这样一个前提条件。加上大业年间已经出现了以他官和三省长官共参朝政的新格局，所以认为政事堂始设于隋炀帝时，也就成为一种合理的推测
。政事堂初设于门下省，说明门下省实际已经处于决策中的关键地位，从隋唐之际实际政局的演进过程看，宰相集体在政事堂议事和由侍中执政事笔的制度，当定型于贞观初年
。
由于隋炀帝时制度的调整没有得到很好的落实，武德年间许多制度又回到了开皇之制。到唐太宗即位后，关于如何运用君权的问题，便再次被提了出来。贞观四年（630），太宗在与萧瑀讨论隋文帝时，吸取了张玄素的建议，提出了君主不能一人独断的政治原则，他表示自己不能像隋文帝那样“不肯信任百司，每事皆自决断”，说：“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通。皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行。岂得以一日万机，独断一人之虑也？”
宰相筹画，就是宰相在政事堂议事。在这种思想的指导下，三省之间以及君主与宰相之间在国家政务的裁决和执行中互相配合、互相制衡的体制真正得到落实，隋炀帝时确立的三省制得到进一步完善。
三省制的确立和完善，有一个历史过程。三省的具体职掌，如中书省负责起草诏令、门下省负责审核诏令的下达和尚书省奏事文书的上传，至晚在南北朝时即已制度化，但由于中书、门下尚在禁中，尚未完成向国家政务机关的转化，三省之间也就没有形成真正的分权。一直到隋初，尚书省仍然是“事无不总”的最高权力机关。开皇官品令规定，尚书令为正二品，尚书左右仆射为从二品，纳言、内史令为正三品。炀帝时门下省的地位有所提高，但依然没有在制度上落实三省之间的平等关系。自唐初开始尚书令缺而不置，到贞观末年仆射一职长期空缺，高宗即位之初开始以仆射同中书、门下三品，正是三省之间实现平等制衡关系的一个动态过程，也是三省制真正实施的时期。也就是说，三省制不是一个静态的制度，而是存在于隋唐之际至开元前期的一个不断调整的动态过程。在这个过程中，三省的职官设置和具体职掌不断完善，分工制衡的关系日渐明确。
行政体制是整个政治体制中由于统治形势变化而最先发生变化的部分，行政是政治体制中的主导因素。只要国家统治形势发生了重大变化，行政体制往往会做出调整，甚至是被迫跟进。唐朝初年在行政体制上基本继承了隋朝的制度，隋唐易代之际并未带来制度上的根本变化。而到高宗武则天时代，行政体制却发生了重要的转折。
随着地方社会经济形势的变化，唐高宗武则天时代国家统治面临着许多新的转折，行政使职大量出现。在不断派遣使职的过程中，逐渐衍生出一种新的行政机制，临时派遣的使职演化为固定的职务，并逐渐形成一个与原有尚书六部行政体系不同的、按照新的机制处理政务的体系。使职的出现和原有行政部门的使职化，势必与原来由尚书六部统领寺监和州县的行政体制发生冲突。而且使职因为有皇帝的特别授权，在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部，直接向皇帝或宰相负责，这又将进一步引起宰相制度和整个政治体制的变化。最为显著的后果是，由于中央使职行政体系在发展过程中逐渐取得对地方政务的领导权，中枢体制中三省制受到冲击，三省制向决策行政合一的中书门下体制过渡。开元十一年（723）中书令张说奏改政事堂为中书门下，是中书门下体制建立的标志。
政事堂改为中书门下之后，三省机构依然存在，且三省出入命令的分工在形式上日趋严密和完善。但三省与宰相分离，中书门下成为宰相府署，独立于三省机构之上。在这种体制下，中书门下直接指挥诸使、诸郡、诸军执行皇帝的命令，其决策权也就表现在对于一般日常政务的处理，而不再体现为对于大政方针的议定。尚书都省成为纯粹勾检文案、收发文书的机关。中书、门下两省的内部结构和职权也发生了变化，逐渐演变成为与宰相分离的、具体负责起草和审查诏令的机关。
中书门下体制建立后，行政体制依然随着统治形势的变化而不断变化，经历了一个逐渐演变的过程。使职差遣在安史之乱以前已经很普遍，但安史之乱给唐帝国带来的一场全国规模的战争，为唐王朝的统治带来了一系列的新问题，从而促成使职体系的初步形成。尽管代宗和德宗初期有过恢复三省制的改革，但尚书都省始终没有恢复其唐初那种“政源”和“会府”的地位。到贞元时期全国政务汇总于中书门下，中书门下作为行政枢纽的地位逐渐巩固下来。
从唐宋间行政运行机制转换的大背景来看，唐后期实行的是基本不同于尚书六部体制的使职行政体制。以往的研究中，关于唐代中后期的行政体制，还缺少整体上的清晰的概念。在有关唐代中央行政体制的论述中，往往以尚书六部和九寺五监涵盖整个唐代的行政体制
，或者认为唐后期尚书六部和九寺五监只是一些职权被侵夺，而没有发生体制性的变化
。最近，一些学者开始从宋代制度向前追溯，为整体地认识唐宋之间的制度变迁开辟了一些新的学术论域
。本书认为，唐代中后期的政治制度，在中枢体制上已不再是三省制，而应称为中书门下体制；在中央行政运作中也不再是尚书六部体制，而是与北宋制度更接近的使职差遣体制。在行政运行机制上，唐后期的变化趋势已经奠定了北宋初年行政体制的格局
。
事实上，唐代的行政运行机制在高宗武则天时期开始出现突破尚书六部二十四司格局的发展，使职在行政运作中的地位日显重要
。但是，新旧行政体制的转换不可能是一刀切式地完成于一朝一夕，而是在并存和冲突中逐渐完成的。从高宗武则天时期一直到安史之乱爆发前后，六部和九寺五监体制与使职体制之间一直处于冲突调整之中。在安史之乱的冲击下，使职体制逐渐取得主导地位
。这一行政体制转换的过程，在安史之乱以后还在继续。尽管尚书六部和九寺五监还起着一定的作用，使职行政体系实际上已经确立下来。晚唐五代到北宋前期，使职行政体制不断完善。直到宋神宗元丰年间的官制改革，最后完成了使职体系的组织化。从行政运行机制的角度看，北宋元丰官制改革的一个重要意义，在于用尚书六部的框架容纳唐中期至北宋前期发展起来的以使职为主体的运行机制，也就是将不同政务系统中的使职重新按照尚书六部的结构组织起来，使原本有些混乱无序的使职严密地组织化
。唐宋间行政运行机制的转换至此告一段落。
中书门下体制的一个重要特点，就在于宰相通过中书门下对行政事务的干预越来越强，甚至直接下行过去由尚书六部处理的事务。宰相的职权进一步朝着掌管具体政务的方向发展，本书称之为“宰相的政务官化”。是否参与最高决策和行使政务裁决权，成为判定一个官职是否为宰相的标准。中书门下体制在政务运作方面完全不同于唐前期以尚书六部二十四司为主体的行政体制，形成了中书门下与使职、中书门下与尚书部司和寺监、中书门下与节度观察使以及中书门下与地方州府等多方面的新型关系。晚唐五代时期，这些方面关系的调整，是唐制向宋制过渡的历史运动的内在要求，是中国古代官僚政治制度演进过程中的一个重要环节。而宰相的政务官化，又是宋朝建立以宰相职能的分离和职权的分化为核心的政治体制的前提。元朝宰相的职权在议政和施政两方面都有了一些新的发展。其议政权更多地表现为对政务文书的讨论和提出处理意见，施政权则体现为主持日常政务，尤其是体现在宰相亲自处理政务上
。总之，从唐代中后期一直到宋元诸朝，宰相职权进一步朝着掌管具体政务的方向发展。这是后来明朝可以废丞相而以尚书六部直接面对皇帝进行施政的一个重要的制度上的前提。
中书门下体制的另一个重要特点，就在于开创了君相关系的新局面，表现在宰相有了统一而独立地行使政务裁决权的衙署及配合执行皇帝诏敕起草和审核任务的下属，君相在国家政务处理的过程中更加走向一体化。西汉的丞相与御史大夫府，原本有一些功臣诸侯与皇帝共治的色彩，丞相府虽说可以独立地行使某种程度上的政务裁决权，但与皇权之间还没有完全融为一体，皇权行使过程中其实还有一套内朝系统在运作。汉哀帝绥和改制以后，以及东汉的大部分时间里，三公是开府置官属的宰相，宰相权力分为三府，并无一统一而独立的机构参与最高决策和行使政务裁决权。而且，丞相和三公都是个人开府的宰相，相府非常设，府属非常任，宰相府署作为机构在制度上并不完善
。魏晋南北朝时期，个人开府的三公逐渐淡出，基本上是以尚书省长官为宰相，尚书省朝着宰相机构的方向发展。但是，皇权的行使还是有一套更加完善的内廷系统，尤其是中书、门下两省，作为皇帝诏敕的起草和审查机构，还处于禁中，而与外朝宰相机构相分离。到隋唐之际三省共同构成宰相权力系统，中书、门下两省在走出宫禁的同时，也把皇帝拉出了后宫，君相之间在处理国家政务方面的距离拉近了。但是，三省制下的相权是依据国家政务处理的不同环节分而为三的，宰相只有依托政事堂会议参与最高决策，而无一独立的行使政务裁决权的机构。开元以后中书门下体制的建立，从形式上说，标志着由几个不同机构共同行使宰相职权的制度回到了由独立的专门机构行使宰相职权的制度，三省制发展到一省制。北宋的元丰改制并未改变此种格局，名义上恢复三省，实际上是三省长官互兼，南宋以后改称为左右丞相，仍为中书门下的运作机制
。元朝和明初的中书省，就是从中书门下发展而来的，而与唐前期以前的中书省大不相同。由此看来，三省制只是从尚书省宰相制到中书门下宰相制的过渡形态，中书门下宰相制并非向尚书省宰相制的简单回归，而是纳入了三省制的运作机制，使皇帝与宰相之间的权力运作更加一体化。皇帝在不断强化最高决策权的同时，逐渐走向处理国家政务的前台，宰相逐渐纳入政务裁决和执行部门的体系之中，宰相与君主的联系更多的是作为“参总庶务”的政务官而不是“坐而论道”的咨询者。这是中国中古时期君相关系和国家权力运作方式的重大转变。