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最早对于唐代政治制度予以集中关注的是唐人本身，《唐六典》和《通典》的修纂，为后人保存了基本完整的唐代制度史料。宋朝编修的史书和宋人笔记中也有大量关于唐代制度的记载，对唐代制度的探讨往往成为宋朝政治改革的重要组成部分。但是，清代考史著作中，对唐代制度却没有充分关注。近代史学的关注点基本也不在制度方面，吕思勉的制度史以贯通地汇编史料为主
，陈寅恪探讨隋唐制度渊源，则主要是从文化融合与文化传承的角度切入
。所以，今天对唐代制度进行研究，往往要回到宋人的基点上去。通常所说的三省制，就基本是在宋人对唐代制度理解的基础上形成的研究术语。
吕振羽所著的《简明中国通史》在论述唐代执行政权的组织机构和行政系统时，称“中书省掌皇帝诏敕政令的颁布，门下省掌审查诏令，尚书省掌管行政”
，没有超出宋人的理解。尚钺主编的《中国历史纲要》在论述唐代制度时，只谈到“初唐的科举制和府兵制”
，并未涉及三省制的问题。范文澜所著的《中国通史简编》，也只是简单地提到“唐初沿隋制，以尚书、中书、门下三省长官共议国政，行施宰相的职务”
，对三省制并未深究。
从学术发展史来说，中国内地学者的相关研究中对后来学者影响较大的，是吴晗、聂崇岐和汪篯的相关论述。吴晗在论述历史上君权受到的限制时，特别提到封驳制度和隋唐的三省制度。他认为，“三省的职权是中书取旨，门下封驳，尚书施行。中书省有中书舍人掌起草命令，中书省在得到君主同意或命令，就让舍人起草，舍人在接到词头（命令大意）以后，认为不合法的便可以缴还词头，不给起草。……门下省有给事中专掌封驳，凡百司奏钞，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事覆奏而请施行，小事则署而颁之，其有不便者，涂篡而奏还，谓之涂归”
。
聂崇岐的长篇论文《中国历代官制简述》，对后来人们关于中国古代制度的理解影响很大。他认为，隋文帝代周以后，就确立了内史省（中书省）取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度。唐承隋制，也以三省长官为宰相。但唐代三省制度经历了三次大的改变。一是尚书省地位的下降。“因太宗曾当过尚书令，后来就空着它不再授人，而以尚书省的副长官——左右仆射为宰相。高宗以后，左右仆射渐渐不能参决大政，成了听令执行的官员，虽在玄宗时一度改称左右丞相，也只具空名而已。”二是中书令和侍中的宰相职权被一些加衔宰相分割。“自高宗以后，则以同中书门下平章事或同中书门下三品行宰相事。”三是政事堂制度的变化。政事堂“初设于门下省，后移于中书省，又称‘中书门下’，表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公，而正式长官——侍中、中书令又不常置，于是审核一层当无必要，这样，门下省的审查职责，实际就落到给事中的肩上了”。聂文指出，“三省制度经过这几次改变，中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下，到了宋代遂简称为‘中书’”。对于隋唐的行政机构，他认为：“隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗时为避太宗讳，改民部为户部。从此直到清末，六部制基本未变，司则间有增减。……本来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官，迨六部制立，他们只是事务官，一切须听部令，其职权之缩小，不问可知。”
此文对三省制的理解还比较片面，尤其对于三省地位变化的动因理解不准确。但是，作者已经敏感地意识到，“中书门下”的出现意味着三省制度的重大转型，并过渡到宋代的“中书”制度；对于尚书六部与诸卿的关系，也有较为准确的把握。
汪篯和吴宗国先生在《中国史纲要》隋唐五代部分对三省职掌和机构性质进行了相当准确的定位，提出：“中书省和门下省是机要之司。中书省负责整理、陈奏来自各方的表章，并提出处理的初步意见，起草并宣行皇帝的制诏。门下省负责审查中书省起草的制诏和尚书省拟制的奏抄；制诏有不便施行的，封驳奏还。尚书省是最高行政机关。”
就是说，中书省的职权不仅是起草制诏，还要侍奉进奏、参议表章；门下省的职权也不仅是审核制诏，还要审驳尚书省拟制的奏抄。不过，对于中书舍人侍奉进奏、参议表章之职以及给事中审驳奏抄之职，当时的认识还是比较初步的，没有上升到政务运行机制的高度。对于三省制度的变化，也还没有予以重视。
在日本，较早对三省制度进行专门研究的是内藤湖南和内藤乾吉。内藤湖南在比较日本和唐代的制度时，对唐代制度有过集中的表述。他认为，唐代分为尚书省、门下省、中书省三大主要机构。中书省是天子的秘书官，主要执掌诏敕之类的事务。门下省是审议机关，如果认为中书省起草的诏敕不妥当，可以进行辩驳。“唐代的政治，是由中书省、门下省双方商谈，中书省代表天子的意志，门下省是审议机关，这两省反复修改，一旦决定下来便移交执行官尚书省。”所以说，唐代是一种“贵族的合议政治”
。内藤乾吉在《唐代的三省》
一文中，尽管未用“三省制”一词，但基本是将三省看作统治枢纽和核心机构，对三省的含义和相互关系进行了考证和论述，奠定了后来日本学者关于三省制研究的基础。文章指出，在唐代庞大的政权组织系统中，尚书、中书、门下三省是最高统辖机构。三省在最高权力系统中的分工和相互关系是，“中书省主起草诏敕及天子批答章表的文案，传达颁行天子的旨意，故具有天子秘书官的性质。门下省主审查复核中书省所下的诏敕，如有异议则修正返还；此外还审查（尚书省）各司申报的奏抄，驳正违失，是给天子旨意以获准的机关。尚书省统辖吏、户、礼、兵、刑、工部六个行政机构，是实施已为天子与门下省许可的诏敕奏章的实体。因此重要国事，大体都要经过这三个机关”。关于三省所具有的职能和关系在政治形态上的意义，内藤乾吉特别看重门下省的作用和地位，认为门下省所具有的复审权力，表明治国之策并非完全取决于天子一人，“从而也就意味着唐代的政治并非是君主独裁政治，而是综合天子和贵族意志实行的贵族政治。门下省则堪称为代表贵族意志的机关”。无疑，这种认识是建立在日本京都学派关于中国古代历史发展阶段总体结论基础之上的。为了避免让人误解门下省的此种作用就是贵族代议制，内藤乾吉特地做了一句补充性的解释：“当然，这并不等于说门下省是法定的权力代表机构，而是指它在事实上具有这种性质。”
内藤乾吉对三省所具有的职能和相互关系进行的总体论述，是从唐代史料出发进行的客观描述，对事实的认定非常准确，突破了以司马光为代表的宋人的套路。但是，后人没有充分重视这一点，殊为可惜。
内藤乾吉还进一步将三省与宰相制度结合起来进行分析。他认为，三省都是以天子的近侍之官发展成政治上的重要机关，三省长官成为事实上的宰相，但三省长官并列为正宰相的情况，只限于唐初。自贞观末年，尚书仆射不能成为正宰相。正宰相唯有中书令和侍中，与各种授予宰相资格者一起议政于门下省之政事堂。后政事堂移往中书省。开元十一年（723），政事堂易名为中书门下，政事堂印改为中书门下之印。中书门下之下列吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房五房，主全部事务，中书门下即宰相之司。中书门下在连称的情况下大致即指此宰司之义，与中书、门下省之义稍有不同。
对于改政事堂为中书门下的意义，内藤乾吉并未深究，但对于中书门下不是两省的连称，而是作为宰相之司（宰司）的含义则已明确指出。为什么宰相之司要以中书省和门下省的连称来表示呢？这当然与三省关系及两省的性质和地位有关。内藤乾吉显然意识到了这一点，并试图加以说明。文中指出：“虽然在唐初确立了以三省长官为宰相的制度，但最终唯有中书、门下省的长官成为真正的宰相，并由此导致了中书省和门下省的本职在性质上的变异。就其机构的本质而言，中书省代表天子，门下省代表贵族，确切地说是代表贵族官僚。然而当其长官作为宰相而商议国政时，就不能认为他们是各自代表天子或贵族在议政。既然身为宰相，就必须超越中书与门下的差别。况且宰相不仅仅是两省的长官，更重要的他们还必须是贵族。因此，作为宰司的中书门下实际是贵族官僚的最高机构，重要国策经该机构与天子合意后得以决定。所谓中书省代表天子、门下省代表贵族官僚，应当说只是形式而已。换言之，唐中书、门下两省的制度，是将中国中世的贵族政治最有效地形式化了的产物。”文中还进一步通过公文书包括诏敕和奏抄等来论证三省关系及最高政务运行的程序，对我们理解唐前期政治体制及其运行机制有很大的启发。
但是，内藤乾吉关于三省分工及其相互关系是贵族政治在官制上的形式化的观点，乃是以日本的贵族制来理解魏晋以来的士族门阀，未必契合于中国历史实际。其有关三省地位及其相互关系的论证，也还需要进一步结合唐前期国家政务运行程式进行深化，尤其是改政事堂为中书门下以后的政务运行及其与此前的区别，更是内藤乾吉没有涉及却是有关唐代政治体制的大问题。
砺波护在内藤乾吉关于三省制度研究的基础上，从三省内部具体负责政务运行的官员及其职掌出发，利用唐人文集中的一些制敕文书史料和出土告身等，对唐代的三省六部制进行了更深入的综合研究，发表了《唐的三省六部》一文
。文章分为两节，分别论述“中书舍人和给事中”与“尚书六部的诸官”，用许多具体的任官文书和事例，论证中书舍人（及知制诰）是敕命的真正起草人，给事中则是封驳之职的实际承担者，并分析了六部之尚书、侍郎、郎中、员外郎之职权与地位。砺波护此文，主要是为了配合其关于唐代使职的研究。他先后发表了《三司使的成立——唐宋变革和使职》《唐代使院的僚佐和辟召制》等论文，并以“唐宋的变革和使职”为题，作为第一部分收录于其《唐代政治社会史研究》中。他认为，唐代安史之乱以后各方面制度的变化，是由贵族政治向君主独裁政治过渡的制度体现，其中最显著的就是律令制度的瓦解和使职的成立，而使职相对于律令所规定的官职来说，是“令外之官”
。正是在武则天以来各种令外之官不断出现的情况下，使职才不断扩大，最终取代尚书六部成为行政主体。使职的发展势必要影响到三省职权与地位的变化，进而影响到原有政治体制的运作，故其《唐的三省六部》一文，主要是探讨在使职成立和发展的前提下三省和尚书六部的职权与地位发生了何种变化。但是，对于这种变化的意义和性质，砺波护并未有明确和具体的论述。
港台方面，严耕望对于唐代的宰相与三省制衡之制有过集中的论述。他认为，“唐初三省长官并为宰相而各有分职：中书省为制命之制出机关，门下省为制命之审覆机关，尚书省为制命之施行机关。凡有政事，先由中书取旨撰拟诏敕，付门下审覆，再下尚书施行；步骤精密，且寓制衡作用，立意本善。惟是事权分立，往往发生流弊，尤以中书门下两省，或论难往来，各逞意气。太宗深察其弊，乃令三省长官合署办公，是谓政事堂，此实唐代宰相制度之一进步也。政事堂始设于门下省，武后初移于中书省；至开元十一年，改称‘中书门下’，别为置印，列五房于其后，一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务。前此诸相惟有一会议厅为议事之所，除各自本省之机关与僚属外，无共同独立之机关与僚属，至此乃始备之。此实唐代宰相制度之最大进步，抵于成熟矣。于是宰相机关脱离三省成为超然独立之府署，而中书门下二省之要职惟中书舍人与给事中而已。凡百制命皆由‘中书门下’决议取旨，付中书省，由中书舍人起草，下门下省，经给事中审覆，然后颁下尚书省施行之。此种制度，宰相无掣肘之感，又不失中书起草，门下封驳之遗意，宰相权隆而亦不能专，且无行政之权，视汉之大政一出丞相者，似为精密矣”
。严耕望在这里对于三省关系的理解还是停留在三省制衡的层面上，关于政事堂设立的时间和背景也是从三省制衡的角度进行推论的，不似内藤乾吉和砺波护等日本学者更加注重制度的实际运作以及三省在上下行文书中的地位和作用。对于改政事堂为中书门下之后皇帝制命的成立和实施机制，严氏的理解也存在偏差。所谓“凡百制命皆由‘中书门下’决议取旨，付中书省，由中书舍人起草，下门下省，经给事中审覆，然后颁下尚书省施行之”，实际上只是在旧有机制上增加了一个中书门下决议取旨的环节而已。事实上，改政事堂为中书门下并非一般意义上的对原有宰相制度的完善，也不是简单地在原来的政务裁决机制中增加了一个环节，而是政治体制的一个重大改变。但是，严氏指出改政事堂为中书门下之后，中书门下成为独立于三省的宰相府署，而中书、门下两省之要职唯中书舍人与给事中而已，却是非常有见地的。因为中书门下作为独立的专门宰相机构出现后，并没有完全取代三省机关的职能，三省依然存在，但三省的职权与地位却发生了深刻的变化。
孙国栋在《唐代三省制之发展研究》
一文中，以三省制为中心，将唐代政治体制的变化分为三省制之长成——高祖、太宗、高宗三朝，三省制之挫折——则天、中宗、睿宗三朝，三省制之完成及其转变——玄宗开元时期，三省制之破坏——由天宝至顺宗时期，三省制之转型——宪宗至昭宣十朝等五个阶段。这是较早明确提出唐代中央政制为三省制，且认为只有唐代才是三省制建立和实施时代的论著。文中指出，“是三省早已存在，而必以唐代为三省制之代表者，因为三省的关系发展至唐，然后有合理的新安排，一改魏晋以来的面目”。他认为，即使到隋朝，也只是整理三省职官而未明确厘定三省职权，并进一步列举了唐代对三省调整的四点主要表现：（1）使中书舍人参议表章，分押尚书六曹，佐宰相判案。由于中书舍人可以参与裁决军国大事，中书省才正式成为制定意见的政府机构。（2）使给事中掌封驳之任。由于给事中有封驳过官之权，然后门下省的审议制度可以建立。（3）整理门下组织，划分侍中与散骑职掌，并置拾遗补缺，以加强门下的审议作用。由于唐代将在宫中掌献替的散骑隶属于门下，又在门下设立了拾遗补缺等负责谏诤的官员，门下省因此组成一完整的系统。（4）加强尚书实权，使其能负实际行政责任。经过以上四个方面的调整，才形成了三省权责分明的“三省制”。孙国栋引用《文献通考》卷五〇“门下省”条所引宋朝胡致堂（胡寅）所谓“中书出令，门下审驳，尚书受成”的说法，对于三省制做了如下具体表述：“凡有军国大事，先由中书舍人各书所见，经中书侍郎中书令省审，然后拟熟状进呈画押，是君主虽名为行政领袖，其实只有同意权。敕旨既下，中书舍人署而行之，门下省给事中黄门侍郎驳正之，然后送尚书省执行。尚书省于执行时认为有不便处，仍可将诏书封还”
。
此文有几点值得重视。一是明确提出三省制的概念，把三省制作为一种政治体制加以研究，并对三省制进行时代定位和具体运作机制的描述。二是分析了定义三省制的四个标志，提出并非有了三省机构就是三省制，只有经过唐代对三省职权及其相互关系进行新的安排之后，三省制才确立。文中认为，三省之间的分工制衡是统治权力之分而非统治事项之分，“就其静态观之，是将权力析而为三；就行政实施的动态观之，则不过行政过程中之三个程序而已”
。这就明确地将三省制放到了政务运行程序和实施环节的视野中进行动态的考察。三是注重三省制的发展变化，将唐代不同时期的政治体制作为三省制的不同阶段进行具体研究。四是从行政主导的角度，强调唐制与汉制的一个重要区别在于君相更加一体化，皇帝成为政府的最高负责人，并指出三省制的特质就在于“三省共同组织一严密的行政中枢，以君主为此中枢领袖而受三省之节制”
。但是，在三省制的具体运作机制方面，此文基本还是落入宋人对唐制理解的窠臼，尤其是没有注意到政务文书具有上行和下行两个方向，从而忽略了上行文书在国家政务运行中的意义。为此，文中将封驳简单地理解为“封谓封还诏书而不行，驳谓驳正诏书之所失”
，是将门下省的作用简单地理解为对皇帝诏敕的审查，而忽略了更为日常的对尚书奏抄的审驳。因此，也没有将中书省和门下省在上行文书中的不同作用进行区分，只是笼统地说中书省要对军国大事提出处理意见。对于尚书省地位和作用的变化，此文似乎也有不妥。文中提出，魏晋以来尚书省仰承中书省鼻息，八座只有虚名，至隋和唐初才改变此种情形，尚书省真正获得实权，体现在“以仆射为正宰相，吏兵两部尚书多参豫朝政”以及尚书诸官“选任甚重”等方面
。这里忽略了或误解了尚书省作为宰相机构总理国家政务，是魏晋以来政治体制的基本格局
，并非到隋唐之时才获得实权。
在以上各方面研究的基础上，王素对三省制进行了综合研究。其《三省制略论》是第一部以“三省制”为题的专著。该书试图从秦汉魏晋南北朝隋唐时期政治制度发展的角度，对三省制进行综合研究。书中对三省制明确地进行了定义，提出“三省制是由三省首长制、三省并重制和三省分权制三个内涵因素构成的一种施政机构宰相制”
。三省首长制的要求是：宰相必须是（而且仅仅是）三省首长；三省首长必须是真宰相；三省首长实行集体领导制，共议国政。三省并重制是指三省之间平等制衡，关键是门下政事堂的创置。三省分权制则指中书出令、门下封驳、尚书执行的权力划分。按照这样的标准，书中明确将三省制的建立时间断定为唐初，以隋炀帝大业三年（607）为三省制形成的一个重要转折点，而“直至唐初三省才真正构成了鼎足之势，这正说明三省制的三个内涵因素到此才完全成熟”
。唐初建立三省制以后不久，其三个内涵因素就相继遭到破坏。
王素对内藤乾吉的《唐代的三省》、砺波护的《唐的三省六部》和英国学者崔瑞德主编的《剑桥中国隋唐史》中关于三省制的论述，都有所提及，并进行了辨析，但似乎未注意到上述孙国栋的长篇论文，故未能对孙氏关于唐代三省制的发展变化及其阶段的划分做出回应，而只是依照其“三省制的三个内涵因素”的变化，分为“唐初三省制的确立”和“唐五代三省制的破坏”两章进行论述。这完全是以三省制为中心的论述，即全书的主线是三省制的酝酿、建立和破坏，而对于三省制建立之前和破坏以后的政治体制，都附属于三省制加以论述，没有提出与三省制相对应的概念。
张国刚关于唐代制度的研究中，对三省制的认识取得了许多突破，如三省长官共为宰相的制度、政事堂的发展演变及其制度上的动因、中书门下堂后官的设置和职掌、三省的职权，都有较为详细而切合实际的论述。关于中书省的职权，除了强调中书省的中心工作是起草诏书之外，又指出“唐代中书舍人还有一个重要职责，就是参议表章，佐宰相判案”
。对于中书舍人六押和五花判事的制度，也有所论列。关于门下省的职权，总结为“门下省的中心工作是审议与封驳。封指封还皇帝的诏书，驳指驳回臣下的章奏”
。在论述给事中的职掌时，进一步强调了其封还制敕与驳正奏抄的职权。这些都非常有见地。只是把封奏或封还制敕概括为“封驳权”
，与其对封驳的理解并不相符。关于尚书省的职权，其论述也有许多精彩之处。
陈仲安关于汉唐中央官制的研究中，也是以三省制为中心的，其基本线索是汉代三省制的孕育，魏晋南朝三省制的诞生与发展，北朝后期三省制的建立，隋及唐前期三省制的完成。陈仲安先生认为，“三省制经过汉代的孕育，至曹魏终于正式诞生。这时，中书省已经成立，门下省和尚书省也已经完全脱离少府，成为独立机构。三省相辅相成，形成了一套制度”
。两晋南朝三省制有了长足的进步，北魏后期和北齐实行的是“行之有效的三省制”
。又引用王素关于三省制的定义，认为隋及唐前期是三省制的完成时期
。说明陈仲安先生使用的“三省制”概念比王素所用的要宽泛一些，基本是以三省的成立为三省制成立的标志。这种观点至今还有很大影响，如白钢仍基本上采用此种思路，称“魏晋南北朝时期中央行政体制的最大变化，莫过于尚书、中书、门下三省制的确立”
，又谓“三省制萌芽于东汉，曹魏时出现了三省初步分立的形式，北魏孝文帝改革才建立起早期的三省制”，隋朝则厘整了三省机构，确立了三省分立体制，三省制因此完善
。
以上基本是20世纪80年代以前对于三省制研究的最为集中且具有代表性的论述。相对来说，孙国栋和王素对于三省制的定义最为明晰，而且都建立起了界定三省制的标准，以唐初为三省制的确立时期。尤其是王素注重隋朝制度调整对三省制确立的意义，是其贯通地研究汉唐间制度变革的重要体现。而内藤乾吉和砺波护的研究，则是将古文书学引入制度史的研究之中，看重制度的实际运作及在运作中体现的制衡关系，提示了三省制研究的另一个方向。
应该说，以上学者对于唐代三省制度的研究，奠定了其后有关三省制研究的基本面向。其后，众多学者都是将“三省制”作为宰相制度的一种形式看待的，在有关三省内部结构、三省职官及其职掌、三省关系格局等具体问题上，都有众多论著发表
。本书在后面的具体论述中还将引用，此不赘述。但是，也许由于学术资讯的缺乏，对于上述学者已经涉及或者已有详细论证的诸多问题，后来的研究者并未充分吸取，也未予以正面的回应。如王超在分析唐代皇权行使方式时涉及三省制的运作，指出：唐政府的一切最高命令，均由中书省发出。一般的情况是由中书省拟定正式诏书，皇帝阅后如果表示同意，即画一“敕”字，然后下达门下省审议。皇帝的一切重要政令，必须有门下省的副署，并加盖“中书门下之印”方能正式生效
。其中对三省制的运行机制存在着多处误解，如皇帝在诏敕文书上御画什么，门下省的作用是否为副署，“中书门下之印”的行用时间等问题。又如杨阳对三省制行用的时间未做界定，而是笼统地说魏晋南北朝为“三省的出现”、隋唐为“三省制的全盛时代”、两宋为“三省制的衰落”
。这种表述非常模糊。
上述学者的研究积累中有四个基本问题需要进一步解决：一是三省制确立的背景和具体环节；二是三省制的具体运行机制问题；三是三省制内部三省关系和地位的变化问题；四是三省制确立后存在的时间以及三省制破坏之后的体制问题。
对于第一个问题，即关于三省制确立的背景和具体环节，内藤乾吉强调的三省制作为贵族政治的制度体现，显然难以成立。除了前述孙国栋所说对三省制的四点调整和王素所说的三个内涵因素外，三省制在隋朝（或隋唐之际）的确立，还有其更深层的政治形态的背景。南北朝隋唐之际政治形态的变革，很重要的一点，体现为在新的中央集权制加强的前提下，皇帝走向处理国家政务的前台，作为内廷侍从机构的中书、门下两省建立了沟通内外的建制，把皇帝拉出了内廷。在三省制建立的时间问题上，一般只是以一些抽象的原则作为三省制建立的标志。如孙国栋认为贞观中期至高宗末三省制才完成，开元之初是三省制臻于成熟的时期。雷家骥从政制不断演进的角度对孙氏观点进行了批评，认为中书省地位提高的趋势始于隋朝，侍中、中书令在隋朝已为正宰相，常行诏敕必须用门下、中书两省印，隋代已行三省制
。事实上，三省制的建立还要落实到具体环节上，需要进一步明确是哪几次具体的制度调整标志着三省制的最终确立，即需要把制度调整与政治事件和人事变动结合起来进行研究。
吴宗国先生的研究对此得出了明确的结论。他认为，“尚书、中书、门下三省早已有之，但不等于就有了三省制”
。南北朝时期是三省各自发展成熟的阶段，隋炀帝大业三年（607）的制度调整，标志着三省制的基本确立
。其基本思路为：
南朝的梁陈时期是一大变，尤其体现在门下省和集书省的职能上。梁下行诏敕要经过门下省已形成制度。陈时这种制度已经程序化了。集书省“省诸奏闻文书，意异者，随事为驳”
。上行文书的审驳制度也已形成。而且门下和集书二省都有了负责的官员，已成为一个严密的机构，而不再是松散的系统。陈中书省的发展，使得尚书省呈现出由宰相机构独立为单纯行政机构的一种过渡，也孕育了唐代三省体制的萌芽。但是，三省体制在南朝并未最后形成。一是因为门下省和中书省迄陈仍在禁中，其性质仍然是皇帝的秘书、咨询机构；二是由于士族在南朝政治生活中仍然发挥作用，因而使制度所规定的三省及其各级官吏的职能往往不能完全到位，甚至完全不能到位。因此，实际运作的政治制度和《隋书·百官志》所记载的制度有很大的差距。
隋初集书省并入门下省，门下省虽然尚未摆脱侍御的职掌，但已成为一个严密的机构。特别是“文帝废三公府僚，令中书令与侍中知政事”，使中书令和侍中摆脱了皇帝秘书和咨询者的身份，而成为政事的参与者，从禁中走了出来，三省的发展进入一个新的阶段。开皇三年（583），取消长官辟署僚佐的制度，规定郡县佐官一律由中央的吏部任免。同时，接受北周选无清浊的做法，取消九品中正制。以此为起点，地方权力向中央集中，从而引起了政府工作和政治体制的巨大变化。尚书省政务和各部门事务增加，要向皇帝奏报的事务也随之增多。而政务的决定和批准尚未形成一种分层负责、各有权限的制度。这是和现实情况很不相适应的。不论是皇帝事必躬亲，还是让尚书仆射专掌朝政，都不是解决问题的办法。隋炀帝大业三年（607）把司进御之职的城门、尚食、尚药、御府、殿内等五局移出门下省，成立殿内省；负责下行文书用印的符玺局继续保留；设立给事郎，“置员四人，从五品，省读奏案”
，专门负责上行文书奏案的审议。这样不仅使由于地方行政制度变革所导致的尚书闻奏过多的矛盾得以解决，而且使门下省最终摆脱了皇帝侍从、顾问的性质，成为在外廷独立处理政务的纯粹的国家机关。三省也最终改变了南北朝以来与集书、秘书、内侍等省并列，各省地位不等的状况，成为一个按职能和政务处理程序分工的有机整体。中书省起草的诏令要经过门下省下发，尚书省的奏案要经过门下省审读。不通过门下省，尚书省的奏案和中书省起草的诏令都无法运转。三省各有分工而又互相依存，共同组成了最高政权机关。至此，三省体制才基本确立
。
将三省制确立的具体环节和时间定在隋炀帝大业三年（607），以门下省的调整尤其是给事郎的设立为标志，就将这个一直模糊不清的问题点破了。尽管内藤乾吉特别看重门下省的作用和地位，但他的着眼点是“门下省则堪称为代表贵族意志的机关”
。孙国栋也提到“使给事中掌封驳之任”是三省制建立的关键因素之一，指出“给事中有封驳过官之权，然后门下省的审议制度可以建立”
。但他强调门下省的审议制度，只局限于封驳和过官，而未把对诏敕的复审和对奏抄的审读结合起来，且将这个时间笼统地系在唐朝初年。王素同样非常看重隋朝制度调整对三省制建立的意义，尤其指出中书、门下两省身份从宫官转变为朝官，及隋炀帝时对三省内部组织的调整，尤其是提到“隋炀帝时，又分门下另置殿内省以主宫务，至此，门下省才专主封驳”，已经接触到了问题的实质
。但他还是将三省制的建立定在唐初，而且没有明确指出作为标志的事件，也没有点明设给事郎“省读奏案”的意义。然而，正是在以上学者研究的基础上，吴宗国先生经过长期思考，最终将这个问题拍板定案。
对于第二个问题，即三省制的具体运行机制问题，吴晗、汪篯、内藤乾吉、张国刚等忠实于唐代史料做出了对事实较为准确的描述，即根据《唐六典》和《旧唐书·职官志》等典籍的记载，认识到三省的实际职能不仅体现在下行文书的分工中，还体现在更为复杂的上行文书运行之中。这实际上是回到唐代的记载而突破了宋人的误区。但是，一方面，他们的研究都还没有上升到当时的政务运行机制上加以认识；另一方面，他们的突破也没有引起重视。后来的许多论述，似乎又都回到宋人的套路中去了。如吴枫认为，三省制度的核心问题是定策、审议与执行，三权分立，相互制约，集权统治，其中“中书省决策，门下省审议，尚书省为总汇朝政，分署执行”
。这几乎还停留在宋朝以来人们对三省关系的认识之上。此类论著并不鲜见。而且，即使是内藤乾吉和砺波护的公文书运行研究，严耕望的三省制衡关系研究，以及孙国栋、陈仲安和王素对三省制的理解，其侧重点也都没有跳出“中书出令，门下封驳，尚书施行”的模式。实际上，三省平等制衡关系不仅是一种制度结构的设计，更是体现在国家政务处理程序中的一种运行机制。这种运行机制具体体现在公文书上下的运行程序之中。要搞清三省到底如何在国家政务运行中形成一个既有分工又有配合的平等制衡的整体，把一个抽象的概念落实到具体的制度运行之中，就必须回到当时的实际政治生活中，分别搞清三省在上下行文书中的作用。这方面，近年来取得了重要进展。以下分别对有关三省研究的论著进行分析。
在三省制运行机制及三省的相互关系中，门下省的作用最为关键。《唐六典》卷八将给事中在上下行文书运作中的作用概括为：“凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之。”
《新唐书·百官志》则概括为：“凡百司奏抄，侍中既审，则驳正违失。诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之‘涂归’。”
学者们的论述都是从这两段话出发的。内藤乾吉从文书的审查机制中已经意识到了门下省在上下行文书中的枢纽地位以及给事中的关键作用，指出：“门下省的重要职能，在于审查来自各司的奏章，如有违失则予以驳正；又审核诏命，若有不便则修改上还或封还。这种实权亦由给事中掌握”，“门下省主审查复核中书省所下的诏敕，如有异议则修正返还；此外还审查（尚书省）各司申报的奏抄，驳正违失，是给天子旨意以获准的机关”
。这比一般只强调门下省对诏敕的审核（即所谓封驳）要全面
，但他对审驳奏抄没有给予足够的重视，基本还是落实到门下省对皇帝诏敕的批准上。杨志玖、张国刚也注意到门下省在上下行文书中的作用，明确指出：“门下如果认为中书所拟制敕不可，可以封还重拟。凡中央寺监百司及地方各部门呈上的章奏，重要者也必须通过尚书省交到门下省审定，认可后方送中书省呈请皇帝批阅或草拟批答，门下如觉不妥，则可驳回修改”
。这里所说的“章奏”还比较笼统，对奏抄的认识不够明晰。毛汉光撰有一系列关于唐代门下省作用的论文，将中日学者关于门下省在唐代政治体制中作用的研究推进了一步，但在有关“封驳”的问题上，仍然沿用了宋人的片面理解，仅仅强调其对于皇帝制敕的审核作用
。雷家骥同样过分强调了唐前期给事中封驳制敕之职权。《资治通鉴》载贞观三年（629）太宗所谓“诏敕有不便者，皆应论执”一段话是常被引用的主要依据，而司马光对此加以发挥，似有以后期制度比论前期之嫌。给事中在制敕宣行中的覆奏不是对制敕的封驳，内藤乾吉《唐代的三省》一文注释中，已举肃宗《命皇太子监国制》之后门下省的覆奏文为例加以说明。雷家骥在论证唐前期给事中对制敕的封驳时，又论及“给事中行使直接在黄敕内批敕封驳”之事
，作者未注出处，如果所指为常被引用的《唐会要》卷五四所载元和三年（808）李藩为给事中于黄敕后批敕之事，则明显不适合于贞观时期。
祁德贵在吴宗国先生的指导下对给事中做过专门的研究，提出“给事中的封驳权，包括对上行文书（奏抄、奏弹、露布，主要是奏抄）的封驳和对下行文书即诏敕的封驳”，并对给事中职掌的变化进行了分析
。他指出，给事中的这两项权力是逐渐取得的，而且其侧重点在唐代前后期有所变化。隋和唐初，门下省的主要职权在于审驳奏抄，诏令的审勘主要由中书省负责把关。贞观时期，给事中取得了封驳诏敕之权。此后，封驳制敕与审驳奏抄成为门下省的经常省务，但主要是封驳奏抄而少封驳诏敕，且封驳诏敕以执奏、驳奏为方式，不得“涂归”。安史之乱以前，七种“王言之制”中，需要门下省官员封驳的只有敕旨一种，而且门下侍郎对制敕的审驳具有决定作用，给事中不能独立行使其封驳权。安史之乱以后，给事中的职掌发生了转变。给事中封驳制敕的权力突出，而封驳奏抄的现象却极为少见。给事中对有不同意见的制敕以封还为主，以涂归、执奏为辅。给事中取得独立的封驳权，对制敕有省、审之权。《论唐代给事中的主要职掌》一文对唐代给事中职掌重心变化的现象把握得很准确。从定量分析中，完全可以得出唐前期给事中的职权以审驳奏抄为主，唐后期则以封还制敕为主。但在定性方面，却还没有把握住这种变化背后的政治体制变革背景。对封驳概念的使用也还有些含糊不清，对“覆奏”与封还制敕之间的关系以及对“王言之制”等的理解也不是很准确。基于对此文的改进，笔者撰文对唐前期公文运作中体现的门下省在三省关系中的枢纽地位进行了论证
，叶炜也进一步论证了隋与唐前期门下机构的变迁，指出门下省在唐前期国家政务的分层裁决机制中所处的位置，即在日常政务裁决中的枢纽地位
。
中书省在三省制中的地位和作用，在以往的研究中并未引起充分的关注。《唐六典》卷九将中书舍人的职权概括为：“掌侍奉进奏，参议表章。凡诏旨、制敕及玺书、册命，皆按典故起草进画；既下，则署而行之。……制敕既行，有误则奏而改正之。”
这是无论如何不能理解为仅仅是起草宣行制敕文书的，如宋朝以来人们理解的“中书主出令”那样。内藤乾吉和汪篯、吴宗国先生等对三省职权的概括中，都注意到了中书省除了起草制敕外，侍奉进奏和参议章表也是很重要的职掌。杨志玖、张国刚则理解为“参议表文”，称：“（中书舍人）可以就省内讨论的军国大政以及报上来的表状，发表自己的初步处理意见，签署上自己的名字，谓之‘五花判事’。”
又，张国刚后来进一步表述为六押就是五花判事，认为中书舍人参议表章，大体是按照尚书省六部分工的，六位舍人各押一部。“因为百司章表都是分别由尚书省奏上的，所以参议表章要按尚书省六部分工。”如果其余舍人对某一舍人的处理意见有不同看法，也可以提出，并杂署其名，谓之五花判事
。
但是，“五花判事”是否涵盖了“侍奉进奏，参议表章”？其具体含义是什么？论者几乎都是笼统地一笔带过，没有澄清。雷家骥则用“机务作业”来概括中书舍人的具体职掌，指出中书舍人有杂判起草和参议表章两方面的职能，认为六押和五花判事是中书舍人的两种特别职责，并根据《资治通鉴》记贞观三年（629）四月太宗谓侍臣曰之后司马光的一段话，判定武德以来即有法令规定中书舍人“五花判事”。雷著将六押和五花判事看成是中书舍人两方面的职掌，谓五花判事为杂判起草，武德以来即有此制；而谓六押是分由六舍人押判中书省移至六部的公文
，实有所未当。
李锦绣在研究唐代“王言之制”时，通过文书成立和颁发过程，论及中书省和门下省的职权范围，指出：“中书省与门下省对于下通于上的文书，各有所司，其中奏抄、露布、奏弹上于门下，由侍中以下审署申覆，议、表、状等，上于中书，由中书省官吏商量可否，连署而进奏与皇帝。……通事舍人‘受四方通表’，中书舍人‘侍奉进奏，参议表章’，正是对中书省受奏议表状等的证明。”
这对于中书省在三省制中分工的认识，是一个很重要的进步，纠正了由于《唐六典》对令式的删减而导致的人们对三省关系一些“千百年来贻误至今”的认识。但是，这也只是确定了中书舍人“侍奉进奏，参议表章”是对上行文书中奏议表状的商量进奏，至于具体的运行程式、环节还是不清楚，尤其是这种职权是什么时间获得的，在不同时期有什么变化等，需要进一步澄清。
对中书舍人职掌进行专门研究的，有张连城、袁刚、李蓉等。张连城研究的重心是唐后期中书舍人的职权，对唐后期中书舍人的草诏权，尤其是其在制敕文书成立和颁行过程中的具体作用以及中书舍人的参议表章权，进行了分析。他指出，唐代中书舍人不是简单的仅草拟制诰的文人之职，而是机要之任。围绕着制诰的起草和颁布，中书舍人拥有一系列的权力，大致分为三个程序：起草进画权（并含有封还词头和其他论谏权）、署敕权（包括对翰林学士所草部分制敕的签署和拒署权）和对制敕的奏改权（即《唐六典》所谓“制敕既行，有误则奏而改正之”）。这是中书舍人在皇帝命令文书起草颁行不同阶段以不同方式行使的参议朝政的权力。对于“六押”和“五花判事”，张连城认为是中书舍人参议表章权的体现形式。二者“不是两个制度，而是对中书舍人参议表章的不同表述，两者共同构成了中书舍人的参议表章权”
。实际上，张连城对唐前期中书舍人的职权也有涉及，对中书舍人“机要之任”的定位及在上下行文书中不同环节上的职权的把握都很到位。袁刚撰文专论唐朝的五花判事和六押制度，其基本结论与张连城没有区别，但对由此体现的中书舍人在政务裁决中作为机要秘书的参谋智囊作用，则给予了特别的重视。他认为，五花判事就是舍人参议表章，“佐宰相判案”。依据也是《唐会要》卷五五所载开元二年（714）紫微令（中书令）姚崇的改革。而五花判事和六押实乃同一制度，是中书舍人代表皇帝、协助宰相批札百司奏抄表章的制度
。“六押”和“五花判事”到底是同一时期同一制度的不同表述，还是同一制度在不同时期的不同体现形式？张、袁二文都还没有厘定。尤其是袁刚把奏抄和表章说成都是由中书舍人批札，更是混淆了李锦绣已经指出的上行文书申奏的两条途径及两省的分工。
李蓉在吴宗国先生的指导下完成的硕士学位论文，专门探讨中书舍人参议表章权的问题。指出，唐代中书舍人的职掌有一个发展演变的过程：从唐初的单纯草诏和侍奉进奏，到高宗以后既草诏又参议表章，“佐宰相判案”，参与中枢决策，中书舍人职权逐步扩大。文中对中书舍人的基本职掌进行了梳理，对“侍奉进奏”和“参议表章”的不同含义进行了分析，认为“侍奉进奏”就是“受其表状而奏之”，只是技术环节上对表状的呈奏和解说，而“参议表章”则是对表状等奏事文书提出处理意见。中书舍人在高宗武则天时期开始获得参议表章权，背景是由于侍臣集议的减少、议表状等奏事文书的增加以及中书省在中枢决策中地位的提高等。还考定出了表状由中书省商量处理的一些具体进程，并把“六押”和“五花判事”考定为中书舍人参议表章制度的不同体现形式，开元二年（714）姚崇改革以前为“六押”，姚崇的奏改则确立了“五花判事”之制，这是对“六押”之制的进一步完善。《唐六典》将这种制度从法律上肯定了下来
。笔者由吴宗国先生指导，在李蓉此文的基础上，从国家政务运行的角度，对中书省和中书舍人的职权与地位进行了重新研究
。
尚书省在三省制中的地位和作用似乎比较明确，历来都以尚书省为最高行政机关，负责施行经过中书和门下两省签署颁行的皇帝制敕。严耕望对于唐代尚书省的职权与地位进行了全面论证
。他以《唐六典》代表的开元时代制度为基点，勾勒了一幅以尚书省为中心的国家行政运行图：“中外各级之行政机关如九寺、诸监、诸卫、东宫官属以及诸道州府，纵不皆直接统辖于尚书省，然在行政上皆承受于尚书省，则无疑也。故有事皆申尚书省取裁闻奏，不能径奏君相；君相制敕亦必先下尚书省详定，然后下行百司；乃至京师诸司之互相关移，或有符移关牒下诸道州府者，诸道州府上京师诸司者，皆由尚书都省勾检转致。上下左右之公事文移毕会于尚书省而勾决发遣，或奏上之，其被‘会府’、‘政枢’之称宜矣。”这是从上下公文运行的角度，对尚书省在唐代整体行政机构中的地位做出的判断。对此，他进一步总结为：“大抵尚书六部上承君相之制命，而总其政令，于天下大政无所不综，然直接由六部执行者则甚少。……故尚书省上承君相，下行中外百司，为全国行政之总枢纽，为政令之制颁而节制之之机关，非实地执行之机关也。”
此文重点是尚书省在行政系统中所处之地位，其上篇考察尚书都省六部分职之情况及尚书省在行政系统中所居之地位，尤其是六部与寺监之关系，下篇考察安史之乱后仆尚丞郎地位职权之消长及尚书省地位职权之坠落，尤其是使职对尚书省职权的侵夺。而对于尚书省与门下和中书两省之间的具体关联则未及考订，只是笼统地说“取裁闻奏”于君相。对于中外各级之行政机关向尚书省申报政事，除了文书收发和勾检即所谓“皆由尚书都省勾检转致”之外，各地各部门向尚书省申报政事所用为何种形态的公文书？是否都要由尚书省制为奏抄而上报门下？这些问题，至今还没有得到很好的解决。
此外，严耕望的《唐仆尚丞郎表》则对有唐一代的尚书省主要官员进行了详细考证，是研究唐代尚书省必备的重要工具书
。前述砺波护、孙国栋、王素、陈仲安等的论著中，也都对尚书省的一些方面进行了有益的探讨。对尚书省进行专门研究的，则有王永兴、郭锋、楼劲、张建利、雷闻等。
王永兴对唐代勾检制的研究，主要是针对尚书都省的，他指出：“勾检是尚书都省两种主要职能之一”，“尚书都省是最高的中央勾检机构”
。王著对行政系统中勾检制普遍存在现象的揭示，对于深化唐代政治体制的研究有着重要意义，尤其将学界对于尚书省内部运作机制的认识提升到一个新的高度。尚书都省一方面是六部的首脑机关，是“元阁会府”；另一方面又是中央最高的勾检机构，对六部的意义更多地体现为勾检文案之稽失，是“都省勾曹”
。
郭锋分析了唐代尚书都省的流变、机构组成和职能
。楼劲则通过对敦煌文书P.2819开元公式令残卷的分析，深化了对六部与都省关系的认识
；在另一篇文章中，他又对唐代尚书省—寺监行政体制做了进一步探讨，指出在政务处理中逐级、隔级并存的状态
。张建利在吴宗国先生的指导下，对尚书左右丞进行了专门研究，分析了左右丞的职掌及其地位的变化，指出随着左右仆射职权的削弱及其在尚书省内的虚悬，左右丞的地位在上升，到安史之乱以后确立了其在尚书都省的实际长官地位
。但是，对于左右丞地位和职权变化的体制变革背景，也就是这种变化的缘由，却没有涉及。
雷家骥在《隋唐中央权力结构及其演进》一书中，从整体权力结构演进的角度，指出了尚书省内部都省作用日益降低而六部二十四司地位上升的现象。雷闻则以尚书省六部体制为对象，对尚书省展开了进一步的研究，在分析了隋朝尚书省的制度建设与调整后，论证了唐初尚书省性质的变化，即从宰相机构转变为最高行政机构。这种转变具体体现在仆射加同中书门下三品的出现与尚书令的废置、八座议事之终结及左右丞地位的提高和职权的扩大三个方面。针对唐前期尚书省的组织机构、政务运作等牵涉到政治体制及其运行机制的核心问题，又从六部与都省、六部与属司、六部与寺监的关系等角度，分析了六部在中央行政体制中的地位及其特点。文中对于都省与六部的“监临”关系，着重于诸司既要接受本部尚书、侍郎的指挥，又要受到尚书都省的监临，处于双重领导之下，于是左右丞与六部尚书在地位和职权上都有矛盾。在唐初特定条件下，都省与六部作为一个整体而存在。但也正是由于二者的矛盾，一旦条件发生变化，二者的分化就势不可免。从唐高宗武则天时期开始，在整体政治体制的变化进程中，尚书省也在发生着明显的变化。主要体现在六部日益与都省分离，发展为相对独立的行政机构，都省作为行政系统公文处理与转发中心的职能在逐渐萎缩。与此同时，六部又出现了使职化的倾向
。
至此，尚书省在国家政务运作中的地位与职权问题，以及尚书省内部的各种关系问题，已经呈现出较为清晰的面貌。但是，要进一步解释尚书省内诸层次机构和官员职权与地位变化的原因，则必须对唐代政治体制的整体变革做出回答。以上是对于三省制运行机制的研究。
对于第三个问题，即三省制内部三省关系和三省地位的变化问题，更是任何关注唐代制度变革的论著都无法回避的。
聂崇岐论唐代制度的变化时已经指出了尚书省地位自唐初开始下降的现象，但对于尚书省缺令不置的原因，则仍沿袭旧说，认为太宗在武德时期做过尚书令，此后缺不复置
。黄利平指出，这种说法明显是错误的，因为武德年间太宗也做过中书令，真正的原因是隋唐之际三省制的特点本身与尚书令的地位不合。在南北朝以来制度演进的前提下，隋朝初年尚书省总理朝政的职权制度化。“与尚书省职权扩大的同时而建立起来的三省制，势必形成以尚书省为首的结构特征。”而且，唐初的三省制，仍具有以尚书省为首的结构特点。隋唐之际的三省制是以尚书省为首，而左右仆射实居首席宰相的地位。长期以来，那种认为隋唐之际的三省制是以尚书、中书、门下三省并重的传统观点是不能成立的。三省制的基本原则是分权和制衡，不但三省各自独立，互不统属，即使每个省也都由二人主持。由于尚书令在制度规定中的权力过高，不仅一人领导尚书省，而且还“总领百官”，它的被虚化直至从制度上被废除就成为必然。“史实表明，在隋至唐中叶的一个较长的时期内，君权对相权的限制主要是对尚书省长官的限制。而在隋唐之际，作为这种限制措施的第一步，主要是采取使尚书令成为虚职的办法来实现的。”大业初年的杨素和武德时期的李世民做过尚书令，前者是皇权不稳定的产物，后者是一个荣誉虚衔。唐初开始，尚书左右仆射的权力逐渐受到限制，此后三省结构变化的趋势是：“中书、门下地位上升，成为主要的决策部门；而尚书省地位下降，失去议政权，成为单纯执行的政府机构。”
张国刚对这个问题的表述，也很清晰地纠正了旧说之误。他指出，自北朝以来，尚书令已不轻易授人，在隋朝就是以左右仆射为实际首长，并为正宰相，到武德贞观年间，左右仆射不仅是尚书省实际长官，“而且在众位宰相中还具有超出于他相之上的首席地位”
。
袁刚对此问题的分析框架基本是基于内朝与外朝、决策与行政的矛盾而构建的。他认为，隋和唐初中书省、门下省同时设有内省和外省，两省的机构性质为“皇帝的决策辅助机构”，在内省掌决策、外省掌行政的划分中，两省“仍然具有内朝地位”
，在三省关系中，重内朝，轻外朝，中书省、门下省比主行政的尚书省处于更有权的地位。龙朔三年（663），武则天为了摆脱宰相的包围，使唐高宗将政治中枢从太极宫移到大明宫（蓬莱宫），禁省格局和中枢结构因此而调整，中书、门下两省被撵出宫禁，宰相议政居于禁外，权位大为降低，“这是唐代政治史上的一大变局”
。高宗去世后，武则天将政事堂由门下省迁至中书省，以提高中书省地位，并开始了禁外两省合并的过程，这个过程至开元十一年（723）张说奏改政事堂为中书门下时完成。
雷家骥对于三省关系中尚书省退出宰相机关、门下省地位下降而中书省地位上升等都有所论列。他认为，中书省地位提高的趋势始于隋朝，但在唐初，门下省地位较中书省为高，门下省在三省中处于核心地位。“因门下省有驳正尚书省，封驳中书省之权，位居三省的枢纽，而将政事堂设于此。”
自太宗末年始，中书高于门下的情形即已显露。中书省日益活跃，又因其勘议出旨权，与君主关系较门下省密切，所以中书令的权力隐然超越侍中。高宗以降，以中书令执政事笔，日渐有成为首相的趋势
。与此同时，尚书省退出宰相机关之列，仆射以下不挂宰辅名号，不得参与政事决策。尚书省的职权日益为君相使司掠夺，地位日降，终至成为徒具空名的机关。这一对于三省关系变化的论述，强调了门下省在贞观体制中的枢纽地位，比孙国栋、王怡辰等谓太宗末年中书省地位的上升是取代了仆射的机衡之任，乃是一个重要进步
。
罗永生对唐前期三省地位的变化进行了专门论述
，其基本线索是：贞观年间仆射职掌减轻而门下省作用加强。随着门下省地位的上升及其枢纽地位的确立，政事堂群相议政制度也在贞观时期确立下来。在政事堂内部要求三省长官具有相对平等之地位，位高望隆的尚书仆射与此不合，于是通过仆射一职长期悬空（贞观末）和仆射兼带同中书门下三品衔（始于高宗即位后李勣拜左仆射）的办法，达到三省长官在政事堂内并重的格局。随着高宗晚年和武则天统治时期政务的日益繁多和复杂化，负责参议表章和最高决策的中书省重要性自然大为提高，高宗去世后，裴炎由侍中转为中书令，以中书执政事笔，并将原本设于门下省的政事堂移至中书省，政事堂内三省长官并重的格局被打破，中书令居于主导地位。但在高宗时期，尚书省仍不断有官员出席政事堂会议，作为行政部门的代表，反映三省之中负责具体执行部门的意见。“所以就实际发展而言，高宗时期的尚书省，并未因左右仆射的出阙，而被逐出政府最高权力机构。”
开元初年，中书、门下两省长官兼任尚书仆射或六部尚书的情况日益普遍，政事堂呈现出决策与行政结合的情形。随着政事堂兼掌行政趋势的发展，尚书省逐渐成为执行政事堂命令的下僚，最终导致了“张说奏改政事堂为中书门下，列五房于其后，分掌庶政”，政事堂兼掌决策行政的体制因此确立
。这一论述同样强调了贞观时期门下省的枢纽地位，强调了门下省枢纽地位的确立是政事堂议政制度建立的前提，并不完全从位望出发来论述体制特征。同时，又没有因为仆射的出缺而忽略尚书省在政事堂中的地位，提示了开元十一年（723）改政事堂为中书门下以前三省制还在以某种机制维持着。而张说奏改政事堂为中书门下，则标志着严格意义上三省制的终结。任爽指出，随着宰相专门职衔的形成和低品宰相的出现，“三省之中的尚书省与门下省的长官不加此类头衔，便不再是宰相。在这一演变过程中，不仅宰相的权力有所变化，而且三省的地位也发生了变化”
。田中勋也指出开元以前尚书左右仆射并未失去宰相或知国政的身份，尽管从神龙年间开始三省长官逐渐成为名誉职务，但只有到开元时期决策权才集中到中书门下
。
以上论述表明，所谓三省平等制衡，只是一种原则上或理念上的关系，在实际运作中，三省之间还是有所偏重的。在三省制存在的期间内，三省关系存在着内在的矛盾，三省地位与关系都发生着微妙的变化，推动着三省制的不断发展并向新的政治体制演进。
对于第四个问题，即三省制确立后存在的时间以及三省制破坏之后行用何种体制问题，学界的认识不断在推进但一直没有取得突破。关键是对开元十一年（723）张说奏改政事堂为中书门下在唐代政治体制变革中的意义，还没有深入的认识。
如前所述，孙国栋以天宝至顺宗时期为三省制之破坏阶段。王素则将唐高宗武则天以后至五代时期定为三省制的破坏时期。陈仲安和砺波护则谓唐后期至北宋前期为使职差遣制取代了三省制，韦庆远和白钢基本采用了这个说法。吴枫等则认为，“唐玄宗开元天宝时期，国家典章制度、组织机构基本完善，三省制度及其行政工作效率大大提高，是我国封建专制主义中央集权政治的成熟与强化的重要标志”。只是到安史之乱以后，由于低品官员入相削弱了三省制衡关系，使职的产生则削弱了尚书六部的行政权，节度使“出将入相”打破了三省分权的政治平衡，宦官专擅朝政瓦解了三省制度的组织原则，三省制度因此发生了变化
。这是看到了政治体制的变化但没有认识到这种变化的性质。杨际平不主张对这种变化过分强调，他认为唐中后期尽管宰相多非三省长官，但中书出令、门下封驳、尚书施行的三省体制仍基本不变。张说奏改政事堂为中书门下并未改变这种体制，政事堂本身也没有变为事无不统的行政机构，堂后五房只是秘书性质
。这种观点对我们的启发是，唐中后期三省还维持着发令机制上的互相关联。如果把三省制仅仅理解为“中书出令、门下封驳、尚书施行”的发令机制，则唐中后期还维持着此种机制。但问题是，三省制的运作机制不只是体现在发令程式上，改政事堂为中书门下所带来的变化也比发令程式层面的问题要深远。英国学者崔瑞德主编的《剑桥中国隋唐史》较早注意到张说奏改政事堂为中书门下在唐代政治体制演变过程中的意义，指出这是唐代行政决策合一体制产生的标志
。尽管还没有给新体制定名，也没有分析这种新体制的具体运作机制，但明确指出此次事件标志着唐代政治体制的转变，已经显示出欧美学者在动态地观察历史方面的洞察力和敏感性。
袁刚试图对唐代中后期的政治体制进行定性的分析和综合性的概括，揭示了许多重要的变化线索。他认为，开元二十六年（738）翰林学士院的建立，标志着翰林学士已经成为内廷直接听命于皇帝的机要秘书，并与外廷宰相机构处于对峙状态，中枢权力结构因此发生明显变化。改政事堂为中书门下后，三省职事合并。开元以来，宰相集体议政决策制度遭到破坏，随着李林甫、杨国忠长期擅政专权，三省体制破败，经过安史之乱的打击，三省中枢体制走向了全面崩溃。安史之乱以后的一段时间里，新旧体制处于过渡状态。宪宗即位后，着手对翰林学士院进行调整，使之正式成为内廷中枢机关。同时，又正式设置了由宦官充任的枢密使。中书门下、翰林院、枢密使司因此构成了一个三权分立、互相牵制的新中枢体制，袁刚称为“新三头”。和旧三省一样，“翰林、枢密、中书门下三者各以其草诏、出纳、奉行的职能合成了一个完整的施政程序，相集为一个完整的中枢施政系统”
。这是迄今所见对于唐中后期政治体制最为全面而系统的论述
，并通过所谓“新三头”的框架构建了一个名义上不同于三省制的体制模式。不过，这个新的体制模式，完全是比照唐前期的三省制勾画出来的，只是用翰林学士取代中书省、枢密使取代门下省、中书门下取代尚书省而已。其中有一些关键性的环节是建立在推测基础上而缺乏实证。如谓元和初置翰林学士印取代了“中书门下印”，中书出令权被彻底剥夺，旧中书省的中枢地位被取代
。又如谓中书门下五房中的枢机房本为机要室，位在其他四房之上，在决策机构被撵出宫禁的情况下，保住了外廷相府的机衡之任。给宦官以枢密名号之后，原中书门下枢机房的机要职事被搬进内廷，政事堂失去了决策地位
。而枢密使之名一经固定，其宰相身份也可以说是确定了
。对于“新三头”体制来说，这两个变化至关重要，但实际上是难以成立的。按照袁著的理解，翰林、枢密、中书门下三者，并不构成平等制衡的一个整体，实际情况远比这种与唐前期三省制的类比要复杂得多。枢密使和翰林学士从未取得宰相的地位，只构成皇权运作中的环节，而不与宰相构成“三头”。而且唐前期三省制并非只是简单的草诏、出纳和奉行这样一套出令程式，新中枢体制也远不止是三个新机构组成的旧体制。
有一种观点，将“中书门下”误解为中书、门下两省的简称，所以开元十一年（723）以后就是二省制取代了此前的三省制。如刘兆君认为，三省制是建立在唐初三省长官都是法定宰相基础上的。不置尚书令后，左右仆射其实已经不是法定宰相。随着左右仆射逐渐被排挤出宰相行列，尤其是改政事堂为中书门下之后，堂后五房代替尚书省官员参政议政，标志着尚书省官员议政权力被废除，尚书省完全变成了执行机构。此后宰相制度遂成为“二省制”而不是“三省制”
。指出尚书省变成为纯粹的执行机构，本来并无大错，只是忽略了即使到唐后期尚书省官员入相的人还有很多
。关键的问题是，并非尚书省变化而中书、门下两省就不变，中书门下的建立也并非完全是两省兼并了尚书省的议政权。李湜也认为唐代宰相制度是中书门下二省制，因为只有两省长官被“委以国政枢密”，是真正的宰相，而尚书左右仆射是“但受其成事”的非宰相官职
。李文中有许多具体的论述显得颇为牵强和粗糙，而且对《唐六典》卷一“尚书令”条所载“其国政枢密皆委中书，八座之官但受其成事而已”一句，存在着严重的误读。诚如吴宗国先生指出的那样，“尚书令”条所述“皇朝武德中，太宗初为秦王，尝亲其职，自是阙不复置，其国政枢密皆委中书，八座之官但受其成事而已”，粗看让人摸不着头脑。“其国政枢密皆委中书，八座之官但受其成事而已”，对于开元时的中书门下体制来说，是非常确切的，“中书”所指为由政事堂改称而来的“中书门下”。但行文中紧接太宗“尝亲其职，自是阙不复置”，给人的印象自然是武德、贞观之际太宗不任尚书令后就是如此。事实上，这段话包含了唐朝前期政治体制的最主要的变化，即从三省制到中书门下体制，而这个变化经过若干阶段的发展，经历了整整一个多世纪。而且，中书门下体制由此得到了法律的肯定。如果不仔细了解每句话甚至每句话中各个部分的确切时间和真实含义，就不能真正理解这句话所反映的制度状况
。
雷家骥论及议政制度的变化时指出，开元时期开始，由于权相出现，议政性质变为兼带裁决专断的性质，政事堂日渐演变成宰相办公室而非纯粹的会议室，因此由非机关性质演变成政府最高权力机关。开元十一年（723），张说奏改政事堂为中书门下，完成了这个转变。因此他得出结论，谓开元时期唐朝律令体制已剧烈改变，三省制破坏，委员制形成，柔性体制亦逐渐完成
。这种变化在制度上的具体动因是，由于仆射权位的下降和六部尚书权位的上升，原来由六部联席召开全盘裁决政务的都省会议变得无人总其成。随着六部官员拜相出席政事堂会议的人数日众，原本由尚书都堂会议解决的政务遂逐渐移至政事堂由群相联合评议，这是政事堂不得不改制为“中书门下”的主因
。又自高宗武则天以后，在君主集权加强的过程中，宰相和使司逐渐掠夺本属尚书各部的权力，并有取代尚书省指挥公事之势。“中书门下”透过三省出入命令的外表以直接指挥百司之体系，可说在玄宗时代已经奠定。中唐以降至宋代，中书门下成为实际指挥行政的中心，尚书省退居闲曹
。这里涉及唐代政治体制变化的一大线索，即三省与宰相机构分离，尚书失权而中书门下成为决策行政合一的宰相机关等问题，惜未深论。而且，其基本思路还是站在律令体制破坏的角度，取代律令体制的是所谓柔性体制，取代三省制的是委员制。罗永生的研究则明确指出开元十一年（723）张说奏改政事堂为中书门下是唐前期三省制结束的标志，“而开中、晚唐以至宋代的三省六部与使职差遣交错、综合发展的新时代”
。但他还是把中晚唐时代的政治体制称为“三省制”，是三省制的新局面。由于新三省制取代旧三省制的说法有些混乱，加上他强调尚书省实际上处于两省下僚状态，因此，学者们在总结20世纪唐研究成果时，把此文作为主张唐代实行过“二省制”的一个代表
。
综上所述，尽管众多学者都提到唐代中后期的政治体制与北宋前期更为接近，但唐代中后期的政治体制与前期三省制相比，到底发生了什么实质性的变化，是哪些具体的政治事件和人事变动导致了此种变化，变化以后的政治体制应该如何定义，诸如此类的问题，都还没有明晰的认识。可以说，学者们对三省制的理解一直没有彻底摆脱宋人思维的束缚。刘健明对孙国栋、雷家骥、陈仲安、王素、袁刚、罗永生等此前的相关论著提出了批评，跳出从三省关系的演变分析张说奏改政事堂为中书门下这个事件的思路，着重从开元时期的相权及张说的政治生涯与政治理想去分析他改政事堂为中书门下的因由。刘健明的分析，为我们理解这个事件提供了具体而翔实的有关官僚行为和政治斗争的背景资料，体现了作者从政局着眼分析制度变化的学术取向
。吴宗国先生在长期思考的基础上对这个问题做出了初步的总结，指出：张说奏改政事堂为中书门下是唐代政治体制不断演进的结果，“中书门下不仅继续具有原来政事堂决策的权力，而且由于办事机构的设立，开元初年政事堂兼管行政的权力也从法律上肯定下来，并在制度上得到了保证。中书门下掌握了从决策到执行的全部权力，成为最高决策兼行政机关。唐初以政务处理程序分工为特征的三省制名存实亡”
。这就为研究这个问题提出了宏观的视角。