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唐前期，律令制得到较为严格的执行，各种政务都基本按照律令格式的规定来进行，由朝廷裁决的政务，其申报的文书主要是“奏抄”，或作“奏钞”。申报日常政务的文书由“奏案”到“奏抄”的转变过程，实际上应是三省制确立和完善的过程。尽管奏抄从提议、申报、审批到颁下执行要经过一系列程序，但门下省的审读是这一系列程序中的关键。以门下省为基点来总揽唐前期中央的政务运作，其中的主角是给事中，最核心的公文书是奏抄，而非制敕文书。
奏抄具体是一种什么形态的文书？这是在字词工具书中无法解决的问题。《汉语大词典》引用《新唐书·百官志》将其解释为“唐宋时门下省所用文书之一种”，日本诸桥辙次编著的《大汉和词典》收有“奏钞”词目，也是引用《新唐书·百官志》解释为“唐代门下省所上的奏文”
。且不说从词源学上讲，应该引早于《新唐书·百官志》的《唐六典》，即使引用《新唐书·百官志》，二书对奏抄的界定亦过于笼统，其所说为唐代或唐宋门下省所用的文书，在文书应用的时段和文书使用的主体方面都欠准确。通过下文的分析，我们认为，奏抄应用的主体是尚书省而非门下省，门下省只是对其进行审读。其作为中央政务裁决文书的主体形态，也仅仅存在于唐前期而不是唐宋时期。
《唐六典》卷八门下省“侍中”条载：
凡下之通于上，其制有六：一曰奏抄[谓祭祀、支度国用、授六品以下官、断流已下（应为上）
罪、及除免官当者，并为奏抄]；二曰奏弹[谓御史纠劾百司不法之事]；三曰露布[谓诸军破贼，申尚书兵部而闻奏焉]；四曰议[谓朝之疑事，下公卿议，理有异同，奏而裁之]；五曰表；六曰状。
由于奏抄是处理日常政务的文书，属于“断烂朝报”一类，研究文章学和文学史的人可以不予重视，但对于政治体制研究来说，它却极为重要。正因为奏抄并不体现个人的文章水平，所以在传世唐人文集中未见保存，也不见于《文苑英华》和《全唐文》。正如《文心雕龙》说章表奏议一样，虽是“经国之枢机”，但很少保留下来，“然阙而不纂者，乃各有故事，而布在职司也”
。所幸在敦煌文献中发现了奏抄的实物史料，有助于我们解决奏抄的具体形态问题。
日本学者大津透和榎本淳一根据编号为大谷1262和大谷2597等吐鲁番出土文书残片复原的唐仪凤三年（678）奏抄，是已发现的奏抄中难得的、也许是最早的一份较为完整的实物史料，现将其中几行移录于下：
1.尚书左仆射[太子]宾客同中书门下三品监修国史乐城县开国公 使
2.尚书右仆射太子宾客同中书门下三品道国公 至德
3.户部尚书上柱国平恩县开国公 圉师
4.朝散大夫守相王府司马兼检校户部侍郎骑都尉 德[真]等启。谨
5.依常式支配仪凤四年诸州庸调及折造杂
6.采色数并处分事条如右。谨以启闻，谨启。
7.仪凤三年十月廿八日朝散大夫行度支员外郎 狄仁杰 上
8.司议郎[ ]家[ ]读
9.朝议大夫守中允上轻车都尉 郭待举 省
10.金紫光禄大夫行左庶子同中书门下三品上柱国龙山县开国公
张大安审
11.诺
12.十月[ ]日酉时都事 下直
13.摄[ ]下直
奏抄经过皇太子批复后，由尚书省下发到西州执行。这件文书是当时西州收到的公文原件的一部分。因为高宗皇帝出巡，由皇太子监国，故奏抄上于太子，称为“启”，太子画“诺”（如果是上于皇帝，则画“闻”）。太子左春坊中的左庶子、中允、司议郎分别相当于门下省的侍中、黄门侍郎和给事中
。关于奏抄的成立过程，中村裕一在大庭脩研究奏授告身的基础上，复原奏抄式如下：
尚书某司谨奏。某某事。
左仆射具官封臣名
右仆射具官封臣名
某部尚书具官封臣名
[某部侍郎具官封臣名]
某部侍郎具官封臣名 等，云云。谨以申闻，谨奏。
年 月 日 某司郎中具官封臣 姓名 上
给事中具官封臣 姓名 读
黄门侍郎具官封臣 姓名 省
侍中具官封臣 姓名 审
闻 御画
从中可以看出，奏抄首先是尚书省六部中的某司为某事申奏。在上奏的过程中，以尚书省的名义而不是曹司的名义，尚书省的长官左右仆射需领衔上奏，某司所在部的尚书、侍郎也要签署官封臣名。但是，在左右仆射和尚书、侍郎签署之后，由具体上奏的某司郎中或员外郎署名“上”于门下省，主判的官员是某司郎中或员外郎。然后再经过门下省官员的读、省、审。门下省对奏抄的审读，是唐前期政务审批的主要方式。如果门下省官员认为尚书省奏上的奏抄对政务的处理不恰当，或者说不符合律令格式的规定，就可以而且应当驳回，由尚书省重新拟定处理方案。
奏抄是以尚书省名义上奏皇帝的处理国家政务的公文书。全国的日常政务都要集中到尚书省，由尚书省制为奏抄，经尚书左右仆射签署，报门下省审读后向皇帝申奏。奏抄的运作，是以尚书省为主体的，门下省负责审批，最后经过皇帝的御画，行下执行。
奏抄经过皇帝御画后，称为“御画奏抄”
。奏抄与敕，在唐律中是两个完全不同的概念。有学者谓发日敕即御画奏抄
，似误。奏抄的御画是“御亲画闻”，发日敕的御画是“发日”，二者明显不同。不过，御画奏抄在唐律中具有与制敕同样的法律效力和权威性。《唐律疏议》卷九“诸稽缓制书”条，注曰：“誊制、敕、符、移之类皆是”，[疏]议曰：“谓奉正制敕，更誊已出，符、移、关、解、刺、牒皆是，故言‘之类’”
。是将誊写后的制敕及符、移等其他文书都看成一类，这是唐律中“举一例诸”的编写原则。根据这种原则，唐律中经常将奏抄与制敕并称，并不表示奏抄等同于制敕，也属于“王言之制”。如果奏抄就是敕书，便无必要并称了。
《唐律疏议》卷九“诸被制书”条疏议曰：
问曰：条云“被制书施行而违者徒二年”，未知敕及奏抄得罪同否？
答曰：上条“稽缓制书”注云：“誊制、敕、符、移之类皆是”。即明制、敕之义，轻重不殊。其奏抄御亲画闻，制则承旨宣用。御画不轻承旨，理与制书义同。
律文按照“举一例诸”的原则，仅言“被制书施行而违者”，而没有言及敕及奏抄。所以“问曰”所问是敕和奏抄两项。“答曰”则先答有关敕的问题，说明敕与制在这个问题上“轻重不殊”。然后回答有关奏抄的问题，说明奏抄也“理与制书义同”。这里并不能说明奏抄即是敕书的一类（即发日敕），而恰好说明奏抄是与敕书并列的又一类文书。奏抄也不是“在曹常行”的官文书，“诸稽缓制书”条疏议曰：“官文书，谓在曹常行，非制敕、奏抄者”。奏抄行用的范围与发日敕并不完全重叠，即使有些事务表面上一样，性质也不相同。即如发日敕所“授六品已下官”，是六品以下一些特殊的官职，需要由宰相“进拟”
。《唐六典》卷二“吏部尚书侍郎之职”条云：
五品已上以名闻，送中书门下，听制授焉。六品已下常参之官，量资注定；其才识颇高，可擢为拾遗、补阙、监察御史者，亦以名送中书门下，听敕授焉。其余则各量资注拟。
奏抄所授官是由吏部制为奏抄后申报皇帝画“闻”批准，是《唐六典》所说的“其余则各量资注拟”，而不同于一些特殊的行用敕书的六品以下官。敕授是介于制授和奏授之间的对于一些特殊官员的任命。
在明了奏抄的基本形态及其体现的唐前期政务申报与审批的基本程序后，下面需要进一步探讨奏抄的应用时间问题。前引隋炀帝大业三年（607）的官制改革，门下省给事郎的职掌还是“审读奏案”。而自南北朝以来政务申报中应用的奏案，明显就是相当于唐前期的奏抄。那么，奏案在何时变为了奏抄呢？或奏抄最早应用于什么时期呢？
《唐六典》卷八“门下省侍中”条小注曰：“隋令有奏抄、奏弹、露布等，皇朝因之”
。则是隋朝就在法令中确立了奏抄这一公文，但具体时间不详。邓文宽先生将编号为北京图书馆藏位字七十九号（统一编号8414）的敦煌文献命名为《唐贞观八年高士廉等条举氏族奏钞》
，似乎是迄今所知最早的奏抄史料。但这个定名存在问题。文中说“由文书‘敕旨：依奏’，我们可以确定它是一件奏抄”，有误。根据《唐六典》记载的唐代公文形态，有“敕旨：依奏”字样的文书应是“敕旨”，其所依之奏为“奏状”而非“奏抄”
。亦即对奏状的批复用敕旨，对奏抄的批复则仅仅是御画“闻”，而不可能是“敕旨：依奏”。皇帝对奏抄并不行使否决权，不存在是否“依奏”的问题。《陆宣公集》卷一七《请许台省长官举荐属吏状》：
国朝之制，庶官五品已上，制敕命之；六品已下，则并旨授。制敕所命者，盖宰相商议奏可而除拜之也；旨授者，盖吏部铨材署职，然后上言，诏旨但画闻以从之，而不可否者也。
这是就命官文书而言，旨授就是奏授。其他场合的奏抄，也当遵循这种程式，同样是“诏旨但画闻以从之，而不可否者也”。因此邓文宽先生所定名的奏抄文书应不是奏抄。笔者尚未见到唐前期其他有“敕旨：依奏”样式的文书。吐鲁番出土的贞观廿二年处理三卫违番之事的敕旨
，在安西都护府下交河县符的环节来说，是一份实物史料，但在敕旨的环节上则未必完全等同于门下省转发至尚书省的原件。该件文书以“敕旨”二字开头，接着是一大段的处分内容，而未有对奏事文书进行批复的内容，更未见“敕旨：依奏”等字样。唐代中后期则有大量的“敕旨：依奏”或“敕旨：宜依”格式的文书。记年为贞观八年（634）的该件文书抄写于吐蕃统治末期［当是唐文宗开成元年（836）］，疑其被抄写时按照当时的习惯进行了改写，或为伪造之作。
奏抄最早应用于何时的问题还无法从实物史料求得解决，但可以肯定，从奏案到奏抄的改变发生在隋唐之际。从制度运作的实际情况看，奏抄的应用与尚书省成为纯粹行政机关和门下省成为三省制运作中的枢纽这样一种体制具有密切的关系。而这种体制，正是在隋唐之际确立的，而且仅仅存在于唐前期
。以开元十一年（723）中书令张说奏改政事堂为中书门下为标志，唐代的政务申报和审批机制发生了重大改变，奏抄的应用逐渐淡出。
从政治体制变化的角度看，门下省官员对尚书省的奏事进行驳正，是对魏晋南北朝以来门下省“平省尚书奏事”制度的继承。但一直到隋朝初年，还没有形成在门下省设立专门的官职进行审查驳正的制度。《隋书·柳机传附柳雄亮传》略云：“（柳雄亮）迁给事黄门侍郎。尚书省凡有奏事，雄亮多所驳正，深为公卿所惮。”
柳雄亮是以给事黄门侍郎的身份驳正尚书省奏事。只有到隋炀帝大业三年（607）将原来设于尚书吏部的给事郎移至门下省，“位次黄门（侍郎）下，置员四人，以省读奏案”，才确立了门下省内部由专门官员负责审驳尚书省奏事的制度。唐武德三年（620），改给事郎为给事中，唐之给事中，“盖因古之名，用隋之职”
。《唐六典》卷八将给事中在上下行文书运作中的作用概括为：
凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之。
对给事中在奏抄申报过程中的作用，通过律令做出明确规定，是唐初政治体制的一个重要特色，也是门下省在三省关系中枢纽地位的具体表现。
政事堂设在门下省，是门下省枢纽地位的标志。唐人李华说：“自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所，谓之政事堂”
。又《大唐新语》卷十谓：“旧制，宰相臣常于门下省议事，谓之政事堂。故长孙无忌、魏徵、房玄龄等，以他官兼政事者，皆云知门下省事”
。唐人关于政事堂的记载，都认为是最先设于门下省的议事之所，在宰相议事的时候，以侍中执政事笔。这种制度必须以门下省处于三省结构中的枢纽地位为前提。给事中职掌的明确规定，可以看作与政事堂设在门下省相关的一个重要线索。
以下从唐前期中央行政体制及其运行机制的角度，分析以门下省为中心的行政运作，以及其所依托的公文运作。
门下省的长官侍中是“佐天子而统大政”的宰相，除了作为宰相参加御前会议和政事堂会议等参与最高决策的那部分权力之外，在门下省的具体职掌则体现为，对于各种由下通上和由上达下的文书，“皆审署申覆而施行焉”。所谓审、署、申、覆，是对门下省在中央行政体制内的公文书运作中作用的概括。尽管《唐六典》是将其作为侍中的职掌来进行概括的，但综合其中关于门下省其他官员职掌的记载来看，这无疑也是对整个门下省职掌的一种表述。
如前所述，唐代“下之通于上”的文书，其制有六，包括奏抄、奏弹、露布、议、表、状。这里所谓“上”，不是泛指相对于各个下级而言的上级，而是相对于所有臣民的“皇上”。这是六种上于皇帝的文书。
门下省在朝廷裁决政务及文书运作中的作用，第一个环节表现为审。这是指上行文书中的奏抄、露布须经过门下省审核再上奏于皇帝，即“其奏抄、露布侍中审，自余不审”
。唐律规定：“尚书省应奏之事，须缘门下者，以状牒门下省，准式依令，先门下录事勘，给事中读，黄门侍郎省，侍中审。有乖失者，依法驳正，却牒省司”
。侍中、黄门侍郎、给事中在此两种文书上都要分别进行审署、省署、读署。门下省官员审署奏抄的实例很多，见于编号为P.2819的敦煌文书所保留的唐公式令残卷中的“奏授告身式”，以及一些奏授告身
，不烦备举。上面提到的仪凤三年（678）奏抄的实物史料，亦足以说明此点。
门下省官员审读露布的实例尚未见到。但《玉海》卷二〇三所收《辞学指南》载北宋前期《朝制要览》所引用的露布式，可为理解唐代的露布运作提供参照，也正说明露布是经门下省审读的
。现将“某道行军元帅府/为申破某贼露布事”申上尚书兵部之后的几行移录于下：
1.尚书兵部谨奏某道行军破贼露布事
2.左仆射具官封臣名
3.右仆射具官封臣名
4.兵部尚书具官封臣名
5.兵部侍郎具官封臣名等言 臣闻 云云 不胜庆快之至。谨以申闻，谨奏。
6.年 月 日 兵部郎中具官封臣姓名上
7.给事中具官封臣姓名 读
8.门下侍郎具官封臣姓名 省
9.侍中具官封臣姓名 审
10.闻[御画]
在上奏于皇帝的六种上行文书中，需要门下省官员审读的只有奏抄和露布两种。奏弹是御史台官员弹劾百官的文书，由御史台直接上奏皇帝，无须经门下省，但上奏皇帝后，皇帝亦是御画“闻”。可参照日本《养老令》中的“奏弹式”
。议、表、状等文书上奏的途径比较复杂，有的直接上奏皇帝，有的通过中书省，中书舍人的参议表章与此有关。本书第四章将要对此进行讨论，此不赘述。但它们都不经过门下省，即“自余不审”。
接下来的问题是，门下省对于奏抄和露布的审读和对于议表状的不审，其背景是否包含着体制上的因素？而门下省对奏抄的审读，即门下省判断尚书省申奏的处理办法是否有违失，其依据是什么？
就后一个问题看，门下省官员对奏抄的审读，不会仅仅凭着其个人的判断，而一定有其法规或政令上的依据。为了探究这一点，有必要对奏抄的应用范围及其所处理的政务对象进行更加具体的分析。《唐六典》卷八“门下省侍中”条载奏抄的应用范围是“谓祭祀、支度国用、授六品以下官、断流已下（应为上）罪、及除免官当者，并为奏抄”
。具体说，奏抄的应用范围包括由礼部所掌的祭祀、户部和工部所掌的国家预算和物资支用、吏部和兵部所掌的文武官吏的选授和刑部所掌的司法刑狱。同样是这些方面的政务，有些在国家的立法中已有审批权限和处理程式的规定，体现为律令格式。但是，立法总是不可能跟上形势和事务的变化，所以有些则在现有法规和政令中还缺乏依据。
例如，在祭祀方面，有关立法体现在唐律中《职制律》的相关条款，唐令中《祠令》《礼令》《学令》的相关规定，以及相关的格式等。《祠令》规定，诸祭祀，“二十日以前，所司预申祠部，祠部颁告诸司”
。礼部的祠部司，“掌祠祀享祭，天文漏刻，国忌庙讳，卜筮医药，道佛之事”
，负责实施祭祀的有关机构，要在祭祀的二十日前，将具体的祭祀内容和详细程序向祠部申报，祠部据此制为奏抄，向门下省申奏。门下省进行审驳的依据就是相关的各种法规。具体批复祭祀各具体事项的是祠部，祠部掌握着有关祭祀的各项法规的执行权。门下省行使的是实际上的终审权。其他国家预算、授官和断罪等方面的政务，其申报过程中具体的裁决权和执行权，同样掌握在尚书六部的相关各司。门下省的审读，很大程度上是一种对程序是否规范的审查，同时也是呈送皇帝御画“闻”之前的最后把关。
正如学者们所指出的那样，唐代前期，当律令格式成文法体系完成之时，对法治的强烈志向是一种时代精神
。如果是已有立法依据的事务，处理起来就必须依照法规政令进行裁决。尚书六部处理的政务，基本上是在律令格式体系内进行的。存世的唐人各种《判集》中反映出，在判案过程中，大量引用律令格式并遵照执行。《唐律》也明确规定，“诸断罪皆须具引律令格式正文”，因为“犯罪之人，皆有条制。断狱之法，须凭正文。若不具引，或致乖谬”
。
如果是一些新出现的事务，在现有法规中找不到依据，其具体执行部门或官员就要向最高决策层提出，体现为向皇帝进呈的议、表、状等。再回到前一个问题，我们发现奏抄、奏弹、露布所处理的政务与议、表、状等所处理的政务，在是否具有现行法规依据的问题上，其性质有着根本的不同。
门下省在朝廷裁决政务及文书运作中的作用，第二个环节表现为署。“署”是门下省审读奏抄的职权和执论封还制敕的职权在文书上的体现。门下省官员在文书上的署名，不仅体现在审驳奏抄、露布等上行文书，也体现在制敕下颁过程中。除了在上述奏抄、露布等文书中侍中审署、黄门侍郎省署、给事中读署之外，在制敕类下行文书中，侍中、黄门侍郎、给事中也都要署名。编号为P.2819的敦煌文书背面保留的唐公式令残卷“制授告身式”中，有侍中、黄门侍郎、给事中“具官封臣名”。中村裕一著《唐代制敕研究》一书，收录了大量的制敕文书，提供了门下省官员署制敕的实例。
需要说明的是，制和敕作为两类不同级别的文书，门下省官员署名的意义是不同的。《唐六典》卷八所谓“凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之”
。制书是大事，敕书是小事。在制书中，中书、门下两省官员的署名紧连在一起，是以两省官员的名义共同发布的，其下发至尚书省的用语为“制书如右，请奉制付外施行。谨言”。在敕书中，中书门下两省官员的署名分开，中书省官员宣奉行之后，门下省官员的作用只是转牒尚书省施行。在中书省官员署名之后，门下省官员先写上“奉敕如右，牒到奉行”，注年月日之后，再署名。
唐人对于制和敕两种不同文书的理解，正说明门下省在其中作用的区别。出土的杨晋撰《大唐开元十三年岁次乙丑六月癸丑朔二日甲寅赵州象城县光业寺碑并颂》
中引用了此前的一份诏书（即制书）和一份敕书，按公式令规定的文书格式进行简单复原后移录如下（括号内文字为笔者所补）：
甲、仪凤之（元？）年追上宣简公尊号诏
1.（前略）仍令所司备礼，昭告
2.宗庙。思叶慎终，以申孝享。主者施行。
3.[仪凤元？年 月 日]
4.中书令臣李敬玄 宣
5.中书侍郎门下三品臣薛元超 奉
6.中书舍人弘文馆学士上柱国臣郭正一 行
7.侍中太子宾客 假
8.通议大夫守黄门侍郎同中书门下三品上骑都尉臣恒[等言]
9.奉诏书如右。臣闻惟
10.圣君图列鸿名，以光七庙。惟
11.皇纂统□至道，以亲九族。是以追奉
12.大王，（中略）奉
13.诏付外施行。[谨言。]
14.[仪凤元？年 月 日]
15.[制可]
乙、其年（同上年）五月敕：
1.皇祖
2.宣皇帝陵，以建昌为名。
3.皇祖
4.光皇帝陵，以延光为名。有司依式。
5.[仪凤元？年五月 日]
6.中书令臣李敬玄 宣
7.中书侍郎同[中书]门下三品臣薛元超 奉
8.中书舍人臣刘祎之 行
这是开元年间唐人在同一碑文中引用的基本同时的制书和敕书，除了省略一些固定的用语外，应为制敕原文。值得注意的是，碑文引用制书至门下省官员签署并覆奏后的“奉诏付外施行”，即作者认为至此制书才主体完成。而碑文引用敕书则至中书省官员宣奉行止，说明作者认为敕书主体至此完成。也就是说，只有经过门下覆奏画可之后，制书才告完成，制书是以中书、门下两省的名义共同发布的；而敕书是以中书省的名义发布的，门下省官员署名的意义只是奉敕而牒尚书省，而不是敕书的最初发布者
。
皇帝在制、敕上御画的位置，亦可说明这个问题。制书画“可”在门下覆奏之后，以下是中村裕一根据大量制书对仁井田陞复原制书式的补正：
1.门下。云云。主者施行。
2.年月御画日
3.中书令具官封臣姓名 宣
4.中书侍郎具官封臣姓名 奉
5.中书舍人具官封臣姓名 行
6.侍中具官封臣名
7.黄门侍郎具官封臣名
8.给事中具官封名 等言
9.制书如右。请奉
10.制付外施行。谨言。
11.年 月 日
12.可 御画
需要补充的是，既以“门下”开头，则为经门下省重写之后的制书，中书令宣之前的御画日，应为中书省对御画的重写，门下省官员签署之后的御画可则应为侍中所注的“制可”。中村裕一的补正尚需要补正。
制书的形成，首先是中书舍人的起草，进画。进画即由皇帝御画日，是皇帝意志在制书中的体现。中书省将御画日之后的制书重写一份，原件留中书省制敕甲库存档。然后中书省将重写的制书向门下省宣奉行，门下写好覆奏文后进行覆奏，皇帝御画可后，下门下省，重写一份，侍中注制可，下尚书省施行，原件留门下省制敕甲库存档
。
关于中书省进画为皇帝御画日，然后还要重写一份，中村裕一和李锦绣分别引用日本《养老令》诏书式和《新唐书·百官志》所载詹事府的材料进行了间接的论证，对内藤乾吉关于唐代制书成立过程的理解进行了纠正
。《唐律疏议》卷二五“诸诈为制书及增减者”条疏议曰：
注云“施行，谓中书覆奏”，此谓诈为敕语，及虽奉制敕处分，就中增减，中书承受，已覆奏讫。
中书的覆奏即指进画。中书覆奏讫即是已“施行”，这是对于诈为制书的法律界定，并不说明制书已经完成。
敕书的御画比较复杂，包括御画发日的发日敕、画日并画敕的论事敕书等，其御画都是在中书省官员宣奉行之前
。而敕旨则无御画。
尽管如此，敕书仍须经过门下省的转牒，中书省不能直接向尚书省宣行。如果门下省官员不署敕，敕书仍无法律效力，此即刘祎之所谓“不经凤阁鸾台，何名为敕”
。门下省的署敕权，正是其枢纽地位的体现之一。
署敕权体现的是门下省在制敕下颁过程中对中书省的制约，是东晋南北朝以来诏令下发须过门下制度的发展。贞观元年（627），唐太宗对黄门侍郎王珪说，“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误”
。贞观三年（629），唐太宗再次对侍臣强调，中书、门下的官员对于“诏敕如有不稳便，皆须执论。……若惟署诏敕、行文书而已，人谁不堪？何烦简择，以相委付？自今诏敕疑有不稳便，必须执言，无得妄有畏惧，知而寝默”
。太宗即位之初担任给事中的魏徵，对于中书省起草的关于征点十八岁以下中男壮大者为兵的敕文，尽管已经过皇帝的签署下发到门下省，但他坚持不肯署敕，这个决定终于没有颁下施行
。这种在诏敕下颁过程中的执论，甚至拒绝署敕，就逐渐发展成为给事中封还敕书的权力，但并不称为驳正，而可以称之为“封还”，后来发展为“涂归”。《新唐书·百官志》概括为，“凡百司奏抄，侍中既审，则驳正违失。诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之‘涂归’”
。
“封还”与“驳正”是两个概念，封还针对下行文书即皇帝的制敕，驳正针对上行文书即百司奏抄，合起来称为“封驳”。这是给事中职权的集中体现，也是理解门下省枢纽地位的关键。史乘中有许多给事中“封还敕书”的记载，虽多为唐后期的事例，仍可说明封还的含义
。《通典》卷一五《选举三》谓吏部授六品以下官的奏抄上于门下省后，“给事中读之，黄门侍郎省之，侍中审之。不审者皆得驳下，既审然后上闻，主者受旨而奉行焉”
。这是对驳正的具体表述。
由于唐代政治体制的变化及因此带来的给事中职权的转换，到唐代中后期，门下省除了“过官”（即对尚书吏部任官奏抄的审读）等少数审读奏抄的程式还保留外，少有对上行文书的审读，给事中的职掌重心也从审读上行文书为主转为对制敕下颁过程中的执论封还为主。宋人根据中唐以后和宋朝当时给事中的职权，将“封驳”仅仅理解为对于下行文书的审查，理解为对中书省草制权的制约，实在是对唐前期三省制一个极大的误解。而且，这种误解可谓贻误千载，直到今天，仍有不少人为其所蔽。
如司马光根据自己的理解，在《资治通鉴》中将上引贞观元年（627）太宗对王珪的那段话改写为“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正”
。将“执论”“执言”改写为“驳正”，并将原本针对奏抄而言的“驳正”理解为针对诏敕的行为。这种情况在其他大量的宋人著述中都可见到。由于对“封驳”的片面理解，致使宋人对三省制的理解也停留在“中书出令，门下审驳，分为二省，而尚书受成，颁之有司”
这样一种笼统的概念上。此种说法自宋朝以来很流行，如宋人赵陞《朝野类要》卷一云：“中书拟定，门下进画，尚书奉行”
。宋人陈振孙云：“中书造命，门下审覆，尚书奉行”
。明人王鏊曰：“中书主出命，门下主封驳，尚书主奉行”
。而且，这种观点一直影响到今天人们对三省制的理解。
唐前期重大政务的决策都要经过政事堂，即三省长官和以他官参掌朝政的知政事官组成的宰相联席会议的讨论，而且政事堂就设在门下省，讨论结果的记录整理由侍中“执政事笔”。所以，门下省“封还制敕”的情况很少，尤其是封还制书的情况几乎没有，给事中最重要的职掌是对奏抄类上行文书的驳正
。
门下省在朝廷裁决政务及文书运作中的作用，第三个环节表现为申。“申”是指门下省对奏抄审查后，申报皇帝批准。皇帝批准的程式是御画“闻”，再下发上奏机关执行。如大量的奏授告身，就是侍中审后申皇帝御画“闻”的奏抄，再经尚书都省转发至吏部施行。至于门下省向皇帝申奏的具体程序和途径，则是一个还有待进一步研究的问题。
门下省在朝廷裁决政务及文书运作中的作用，第四个环节表现为覆。“覆”即是指对制书类文书进行覆奏。需要指出的是，这种覆奏并不是对制敕的封还。内藤乾吉《唐代的三省》一文注释中，已举出肃宗《命皇太子监国制》之后门下省的覆奏文为例加以说明。覆奏是相对于中书起草进画和中书覆奏而言的呈请皇帝画“可”的手续。
制书处理的是大事，敕书处理的是小事，故制书下颁过程中需要覆奏，敕书下颁过程中则直接“署而颁之”。这与传世和出土的制授告身和敕授告身正相吻合。《唐六典》所谓“凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行，小事则署而颁之”
，乃综括言之。这种概括的说法，是读《唐六典》时需要特别注意的。
因只有制书才需覆奏，故《唐六典》“侍中”条在说明侍中对于下通上的文书（实际上也包括上达下的文书）“皆审署申覆而施行焉”之后，注云：“覆奏画可讫，留门下省为案。更写一通，侍中注‘制可’，印缝，署送尚书省施行”
。这完全是针对制书而言的，而不包括敕书在内，当然所指更非奏抄类上行文书。
又并非所有制书都要“称扬德泽，褒美功业”，一些处理重大事件的制书有这样的覆奏文，一般的制书则没有。完整的有覆奏文的制书，见于《唐大诏令集》卷三〇《肃宗命皇太子监国制》、卷五《武宗改名诏》、卷一二五《诛王涯郑注后德音》。上引仪凤元年（676）诏也属于此类。中村裕一对这种有“称扬德泽，褒美功业”覆奏文的制书式进行了复原
。
一般的制书覆奏文只有“制书如右，请奉制付外施行。谨言”。敕书则无须覆奏，门下省官员署名后直接转牒尚书省施行，“署而颁之”而已。如果不同意，则可以不署敕，封还中书省。
《新唐书·百官志二》“门下省侍中之职”条作：“自露布以上乃审，其余覆奏，画制可而授尚书省”
。其实，这段话有错漏。根据《唐六典》，当作：“自露布以上乃审，其余不审。覆奏，画制可而授尚书省”
。即使这样，这段话也还是不清楚，没有说明覆奏只是针对制书而言。故张国刚认为：“可见议、表、状这些‘其余不审’的公文只需覆奏画可就行了。其具体办法是：‘覆奏画可讫，留门下省为案，更写一通，侍中注制可，印缝送尚书省施行’。”而奏抄等需要经过侍中审查的文书，还得由给事中驳正。他还将“制书如右，请奉制付外施行”看作是“小事则署而颁之”的文书程式
。这里面存在着对于以门下省为中心的公文运作机制的一些误解。
综上所述，唐前期门下省以其沟通内外的建制，其长官侍中主持政事堂会议，并与黄门侍郎、给事中一起审驳各种上行文书和签署各种诏（制）敕，在皇帝与百官百司以及三省之间起到枢纽的作用。