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所谓“四头政治”，是指日本在中国东北地区的四个分途侵略机关，即在旅顺的关东厅系，隶属于日本国内之内务省；在旅顺的关东军，隶属于陆军省；在大连的南满洲铁道株式会社（简称“满铁”），隶属于1929年成立的“专管满蒙进取之事务”
的拓务省；在沈阳的总领事馆，隶属于外务省。九一八事变前，四者互不统属，彼此博弈，“莫不各就其政策之所在，以实行其分头之吞噬工作”
，表现为“内博外侵”的状态。九一八事变后，为了改变日益严重的内耗局面，日本开始了“四头政治”的统一工作。“四头政治”的统一过程，从本质上讲是日本侵略中国东北地区的主体从四机关并驾齐驱到以关东军为绝对主导的转变过程。其中，既有日本军部与内阁的博弈，又有陆军省、外务省及拓务省间的相互攻击。因此关东军主导下的“四头政治”统一运动经历了复杂的过程，在相当长的一段时间里始终由于各机关的相互掣肘而难以实现。后关东军顺应日本武力外侵的总体目标，凭借强大的军事实力，于1934年完成了“四头政治”的统一，转其而成“一位一体”制。
日俄战争后，日本攫取沙俄独霸的旅大租界地，改称“关东州”，将日俄战时的关东总督府改为“关东都督府”，集军政、民政于一身，其职权限于“关东州”内，可视为军事之一头。1906年乘日俄战争获胜之机，日本又在沈阳小西门外设立驻奉天总领事馆，主管外交，是为外交一头。同年，满铁也宣告成立，开始经办铁路、开发煤矿、移民及发展畜牧业等经济侵略活动，是为经济一头。如此，从日俄战后的1905年直至1918年，日本侵略中国东北地区的军事、外交、经济机关已然形成，并逐步充实、完善，其侵略进程正式进入以关东都督府、奉天总领事馆及满铁为代表的“三头政治”时代。
随着统治的逐步稳固，日本开始在“关东州”实行军民分治。1919年添设关东厅，作为“关东州”的民治机构；同时，将关东都督府改为关东军司令部，成为名义上和实质上的军治机构，这样两者开始在“关东州”实行两分天下的统治。因此自1919年开始，逐步形成了由关东厅、满铁、总领事馆及关东军司令部组成的“四头政治”共同侵略中国东北地区的局面，“举凡政治、经济、文化、社会诸般设施，均由其分别统辖”
。
就关东厅而言，该厅为日本在中国东北政治中的最高机关，由民政署、内务局、警务局及财政局等组成，民政署设于旅大，支署设于金州，另有所谓出张所设于普兰店、貔子窝两地。厅内长官由日本天皇亲任，且一般以文官为原则，如若陆军武官任关东长官时，必须兼任关东军司令官。关东厅长“以租借地为本位而处事”
，该厅的主要职权有二：一是管辖旅大租借地内之民政，所谓“除军政外，州内一切政事统归管理”
，且一般政务须受日本内阁总理监督，涉及外交事务则由外务大臣监督；二是管辖南满铁路沿线之警务，并监督满铁之业务。另外，对于日本驻中国东北之军队，只有请求出动而无命令之权，如若在其管辖范围内，有保持安宁秩序与保护铁路的必要时，可以请求关东军司令官出动军队，是否应允则视利益而定。可见，关东厅在“四头政治”中不是孤立的，除自身职权外，又与总领事馆、满铁发生着监督与被监督的关系，还与关东军司令部保持着保护与被保护的关系。
就满铁而言，该社为日本在中国东北一切经济事业之中心，以路线分布“占交通经济之优势”，以事业广博“操工商经济之实权”
，因此日本“对于一切企业之经营、富源之开发以及铁路之投资，无不委之于满铁会社”
，其可谓“亡我东北之重要组织”
。满铁总社设于大连，支社设于东京，社内置正副总裁各一人，直辖于日本内阁。满铁总裁“以营利为本位而处事”
，其经营以铁路为中枢，其拥有蜿蜒数千里之铁道，大致格局为以连长线为躯干，安奉、营口二支线为其左右肢，吉长、吉敦线等为右翼，四洮、洮昂线等为左翼，加之大连、营口、安东三港的助力，在其笼罩之下，辽宁、吉林、黑龙江、蒙古四省之肥沃土地，数十万里之精华，无不成为日本经济侵略的对象；且积极开发相关附属产业，“举凡港湾、水运、矿山、制铁、电气、旅馆、农业等，无不悉心经营”，可谓“与英之东印度公司同其意义”
。另外，为发展铁道附属地之土木、教育、卫生事业，日本政府授予满铁附属地之行政权，这在一定程度上就会造成其与关东厅在管辖重叠区域的矛盾与冲突。
就总领事馆而言，其为日本与中国东北当局之交涉机关。领事馆设置“计总馆四、领事馆九、领事分馆九，以奉天总领事馆职务为最重要，所辖分馆最多”
。总领事“以支那为本位而处事”
，驻馆领事“亦为日本之外交官与行政官”
，发挥着外交与行政的双重职能。日本在东北无论发生任何外交问题，皆由领事官与东北当局进行谈判，以地方事件加以解决。同时，其行政职能的发挥主要体现在两个方面：一是领事馆驻在地之警察，由领事官管辖；二是领事馆区域内日本人所设学校及居住、卫生等事，亦由领事官兼管。这样，总领事馆由于其所拥有的行政职能，就不可避免地会与关东厅、满铁发生职权之争。
就关东军司令部而言，该部为日本在中国东北之最高军事机关，统辖其驻守该地区的一切陆军部队，计有驻箚师团独立铁道守备队、关东宪兵队等，内设参谋、副官、兵器、经理、军医、兽医及军法等七处。司令部长官“以陆军大臣或就中将中选充”
，直隶于日本天皇，军政及人事“承陆军大臣之命”，作战及动员计划“承参谋总长之命”，教育“承教育总监之命”，以“分别处理之”
。其职能主要是“负‘关东州’防御与南满洲铁道线保护之责”，具体而言，在关东厅管辖区域内为维持安宁秩序或在南满铁道附属地内发生警务上之必要时，关东军司令“得受关东厅长官之请求出兵”，但遇紧急事变，又可“不待关东长官之请求，径行便宜处置”
，完全“以日本为本位而处事”
。可以看出，关东军司令部由于负有保护和防御之责，而与关东厅、满铁发生着多种联系，冲突与矛盾自不可避免。
总之，由关东厅、满铁、总领事馆及关东军司令部组成的“四头政治”，根据侵略需要而分立设置，并本着“以支那为本位，以租借地为本位，以营利为本位，以日本为本位”
的原则各自定位，独立行使各自职权，致使对侵略政策行使上，多感缺乏统一性，所谓“各行其所欲，欲至于极不统一”
；它们之间又由于职权的重叠而发生着诸多联系，但从自身利益出发的所有活动就表现为“甲之所为者乙破之，乙所为者丙破之”，这样必然“生多数虚隙”
。从日本侵略的角度讲，为防止此种内耗的持续发生而导致“毫无建树，毫无进展……卒至困穷急迫达于极点”
，并调和矛盾，“四头政治”的统一就显得尤为重要，正如日本陆军中将佐滕清胜所言：“我等当今后处理满蒙时，切望鉴于过去之失败，从事于巩固统一之设施，至少限度，须将政治、军事、产业、交通、外交等统一于满蒙都督之下，然后方可不再演前此之失败欤。”
关东军自成立以来一直是日本侵略中国东北地区的“先锋”，九一八事变冲破国际之疑惧阵线，其侵略势力从“关东州”、满铁及其附属地，直接扩大到了整个东北地区，加之“其继续不已之消灭义军行动”，使其“四头政治”之首地位“有渐臻巩固之余地”
。这时的关东军可谓日本在东北的“天子骄子”，气焰万丈，恃功凌人，外交、财阀“无不为之屏息”
。在这样的情况下，关东军向日本政府提出将“四头政治”统一于军权之下的要求，强调军权高于一切。不甘人下的其他“三头”自然不会同意，竞相提出“各偏重于自己机关职权之特别扩张”的统一方案，其中内涵“不但未提高军权，且抑止军权”，这与军方之统一意见大相径庭。
日本国内犬养毅内阁也不以为然，认为关东厅、满铁会社、领事馆三者之间本有其统一联络之办法，即为谋关东厅与领事馆警察行政之统一，可使领事兼任关东厅之事务官；为谋领事馆与满铁行政之统一，亦可使领事兼任满铁地方事务所长。另外，也有主张在此四机关上设一统治机关者，以“混淆视听及防遏国内不统一之暴露耳”，日本内阁遂尝试以“专管进取满蒙之事务”的拓务省代之，但在实际运行中其仍“不能达实际统一之愿望”，只不过“似一仲裁机关而已”
。上述办法并未使关东军司令官获得统辖其他三机关之权力，而遭到以军事自骄的关东军的强烈反对。
军部为达目的，开始逞志于日本国内。1932年5月犬养毅首相被刺身亡即是在军部指使下少壮军人所为，该事件在当时日本国内引起强烈震动，同时也昭示了军权的极度膨胀以及政治不能领导军事之事实。在这样的情势下，日本国内逐步形成了“惟仰军阀鼻息的超然内阁”，并使一切对内对外政策只能“惟军部之马首是瞻”
。乘此机会，日本军部遂于1932年5月及6月分别炮制了《对满蒙方策（第四次方案）》《满洲国指导要领（草案）》，再次向内阁提出统一“四头政治”的意见，大致内容为“设驻满全权府，以陆军大将任之，下设一政务总监，以文官任之，管理外交、关东厅及满铁附属地行政，至关东军以及在东北之日军，统归全权统制”
。迫于日本国内的实际形势，同年7月，刚刚成立的斋藤内阁即通过阁议采纳军部大部分建议，修正后予以通过，遂成《满洲四头政治统一案》，其主要内容如下：
（一） 关东军、关东厅、满铁公司及领事各机关照旧存在；（二） 任关东军司令官为关东厅长官、军司令官，管辖关东军、关东厅及满铁公司……任关东军司令官为临时全权特派大使；（三） 特派大使之随员、首席随员以外交次长资格待之；（四） 关东厅及总领事馆仍存置，故不置事务总长或政务总监，又不必分内务、外务、警务各局；（五） 在满领事本归驻华公使馆管辖，今后改属特派大使；（六） 满铁总裁须受特派大使指挥，满铁附属地之行政权归关东厅。
根据此案，日本大将武藤信义“乃以关东军司令官一人之身兼关东厅行政长官及全权大使三位之职”
，使得“（日本）在东三省之政治、外交、产业、行政、警察等一切权柄，归日军部掌控”
，于是“四头政治”遂转变而为军部独裁的“三位一体”，完成了“四头政治”统一的第一步。
这里需要特别说明的问题有二：一是为何委武藤信义以身兼三职之重任？武藤信义长期于日本军队任职，是大将身份自不必说，最重要的是其为陆军省少数的俄国通，有利于应付苏俄，因为中国东北地区与苏俄毗邻，“在政治上、经济上都占相当的地位”
，日本欲在该地区站稳脚跟，必须考虑苏俄之因素。二是全权大使实质上发挥着日本侵略朝鲜时所设的朝鲜统监的职能，为何并不称统监或总督，而称为大使？总体而言，这主要是以此来蒙蔽国际的耳目，而事实上承认伪满洲国。具体而言，伪满洲国虽在日本的积极倡导下已然建立，但国际上尚未正式承认，且日本碍于《国联盟约》及《九国公约》的约束也未敢冒天下之大不韪而公然承认。日本利用“大使”之名而行“统监”之实可达到以下效果：第一，可以向国际社会公布日本已经事实上承认伪满洲国，因为从国际法的角度讲，既有大使派遣，即表明两个真正的国家发生了正式外交关系，倒推过来，说明日本承认伪满洲国为真正的国家，以实现从事实上的承认到法律上的承认；第二，意欲掩盖日本侵略中国东北的事实，因为既为发挥外交职能的大使，本应听命于日本外务省，但事实上武藤信义作为日本现役大将，则受命于陆军省，而且“不以外交为重”，却“以行政、军事为主体”
，着实为变相的统监。
虽然在强大的军事力量支持下，日本军部实现了“三位一体制”，但是在实际的侵略活动中，军事、外交、行政权仍往往互起争议，未能收获统一侵略之实效；而且满铁作为经济侵略的代表，其监督权仍控制在拓务省手中，可以说此种“三位一体制”的实施并未真正达到军部把各种权力统一于军权之下的初衷。那么为完成“四头政治”的真正统一，必须解决如下两个问题：一是如何促使军权、外交权及行政权的进一步融合，协调侵略步调，对此，军部曾采取种种措施试图调和三者之间的复杂关系，但始终效果不大；二是如何从拓务省手中获取满铁之监督权，进而控制侵略中国东北的经济权。1933年冬关东军特务部提出改组“满铁现地案”的请求，以获取满铁之监督权，并摧毁财阀的背后壁垒，但由于拓务省“乃为监督满铁之直接官厅”，如不经其手就不能向议会提出任何满铁改组方案，因此陆军方面即使极力游说，在“拓务省之死力对抗，满铁社员之大部反对，东京舆论之不表赞同”
的情势下，也不得不放弃。
随着日本侵略进程的进一步推进，军、外、拓三省之间的对立与冲突日益严重，主要表现为“道己之长攻人之短，无不以死力坚持其自己之主张，而阻止对方计划之进展”，因之而产生的负面影响越来越突出，改革日本在中国东北的政治机关问题“呼声益炽”
。在此种状况下，冈田内阁要求陆军省、外务省及拓务省提出各自的改革方案，以彻底统一“四头政治”。
（一） 陆军省、外务省及拓务省改革方案之内容
陆军省、外务省及拓务省在分别向日本内阁提出各自的改革方案同时，也展开了拉拢、对抗之博弈，拓务省“为使政治、经济脱离军部，遂与外务联合提出所谓二位二体制”，外务省则“亦欲使外交、行政脱离军部而与拓务省结合”，同时“又期树立外交及行政机关之正常化，又与军部联合采取二位一体制，但依然尊重其外交权而反对陆军省案”
。因此各省改革方案所坚持的根本原则，既有相同之处，又有矛盾之点。
其一，就陆军省案而言，体制方面，改全权大使、军司令官及关东厅长官“三位一体制”为全权大使、军司令官“二位一体制”，事实上其企图“实欲将在满各机关合而为一”，名义上的“二位一体”实则“乃系‘一位一体’”，其“无异于朝鲜总督之统治朝鲜耳”
；废止关东长官，新设关东州知事，管理“关东州”内行政。全权大使职权方面，统理外交、行政、经济，并监督关东州知事，大使馆内设事务总长，再分设警务部、监督部（监督满铁）、外事部（掌管外交、行政事宜）。监督方面，日本内阁总理监督全权大使，涉及外交事项则由外务大臣监督指挥。另外，订定条约，新设日“满”经济会议，由日本与伪满洲国派代表组织之，日本内阁总理负监督之责，特务部则归于该会议及伪满洲国企划局
。
其二，就外务省案而言，外务省认为日本对中国东北的根本工作“在促进或助长满洲国之独立发展”，在不同时期“宜采取适当之整理办法”
。体制方面，“三位一体制”乃过渡时期之制度，可暂将全权大使及关东军司令官联合成为“二位一体制”，并废除关东厅长官，置关东州知事。全权大使职权方面，为纯粹之外交官，虽有司法、行政、经济诸权，但司法、行政两权将渐次返还伪满洲国。监督方面，全权大使由外务大臣指挥监督，关东州知事之监督权属于拓务大臣。另外，新设日“满”共同经济委员会，以促日本统治经济之实现。
其三，就拓务省案而言，拓务省“在法制上虽有充分之发言权”，但由于实力无法与陆军省抗衡，反而被漠视，且有被裁撤之风险，好在海外财阀及东北日侨“均能为之死力拥护也”
，因此也提出了自己的改革方案。体制方面，废止“三位一体制”而为“二位一体制”，即废关东厅，置州知事，同时废驻“满”全权大使，新设驻“满”全权，使之与关东军司令官相对立，但在过渡时期，关东军司令官可兼任驻“满”全权。职权方面，驻“满”全权掌理外交、交通、通信、产业经济、教育及警察等一般行政事宜；关东军司令官执掌维持满洲治安、巩固国防等一切事宜。监督方面，驻“满”全权须受陆军大臣之监督及指导，关东州知事须受驻“满”全权（关于对“满”关系事项）与拓务大臣（关于其他事项）的监督及指导。另外，设立日“满”经济会议，并置于驻“满”全权监督之下。
（二） 陆军省、外务省及拓务省改革意见之异同
其一，三省改革方案之一致意见。纵观陆军省、外务省及拓务省的改革方案内容可以看出，其改革意见的相同之处，除三者均赞成设立日伪经济会议，以达“使日伪经济融合成为一体”并使其成为日本“统制伪满经济的最高机关”
的目的外，最重要的是三者均建议将“三位一体制”改为“二位一体制”。从内涵看，两种体制的主要区别在于关东厅的存废问题，在“二位一体制”中，关东厅被废除，即意味着退出日本侵略中国东北的“四头政治”，这反映出在日本进一步的侵略布局中，关东厅并未占据一席之地。究其原因，日本自从沙俄手中攫取旅大租界地之后，“关东州”一直都是其图谋整个东北地区的大本营，伪满洲国的建立标志着日本已基本控制中国东北地区，更意味着“关东州”也已完成其历史使命，虽仍独立于伪满洲国而存在，但对于完成更大的侵略目标——图谋整个中国则意义不大。
同时，在此次改革中，废除关东长官，新设关东州知事，是日本加强“关东州”管理的具体体现，并希望其继续完成“守成”之使命。因为在“三位一体制”之下，关东厅长官同时也是关东军司令官及全权大使，由于其“久居长春则难于照料关东厅之职务”，往往“有治此失彼之弊”
，而在此项改革中新设州知事使得在此行政区域内已有专员负责，加之关东军司令官及全权大使的指导或监督，可除前之弊。
其二，三省改革方案之冲突与矛盾。这主要体现在两个方面：一是“二位一体制”内的监督权归何机构所有。陆军省案认为“二位一体制”内的监督权应该直辖于内阁总理大臣，以期“推行国策之统一与强化”
，但有关外交问题则由外务大臣监督指导；外务省案以尊重伪满洲国独立为借口，“二位一体制”内有关军事的事宜归陆军大臣指挥与监督，有关外交、司法、行政、经济等领域的事宜则都应该归外务大臣管辖；拓务省案主张“二位一体制”内有关军事的事宜归陆军大臣监督，有关外交的事宜由外务大臣监督，此外一切有关行政、经济的事宜均由拓务大臣指挥监督。
二是全权大使与关东州知事之关系，陆军省案主张关东州知事的监督权应归于全权大使，外务省案则认为关东州知事应受拓务省的监督与指导，拓务省案也认为拓务大臣应掌握关东州知事之监督权。可见，关于关东州知事的监督权问题，三省中拓务省与外务省的意见一致，以“避免刺激国际视听”，并“佯言保持伪国之国家体面”
为由，共同反对陆军省的意见。而陆军省以“日满关系本属特殊，其关系异于其他任何独立国家，且‘关东州’与伪满之经济关系又有不可分之势”进行反击，所谓“以驻外大使统辖关东州有谁曰不宜”
。
（三） “二位一体制”名义下的“一位一体制”确立
其一，《在满机构（二次）改革案》颁布。
上述陆军省、外务省及拓务省的政治改革方案均是站在本省利益的立场上提出的，在改革势在必行的情况下，至于采取何种改革方案，是由日本内阁决定的，因此军部为达到自身目的，必然会在控制内阁方面做出一番努力。犬养毅首相被刺身亡后，斋藤实继任，军部对其十分不满意，倒阁运动一直没有停止，最终以“帝人事件”为由，逼迫斋藤内阁所有阁员辞职。考虑到政策的延续性，斋藤极力推荐隶属于军部的海相冈田启介接任首相，得到军部“谅解”。可以说，冈田启介是得到日本军人拥护才取得首相位置的，因此由其组织的新内阁在成立之初不得不迎合军部的意旨行事，从本质上来讲，冈田内阁虽代表日本政府，但只是军部的傀儡而已。同时，军部为控制拓务省，指示陆相林铣十郎假意辞职，并提出要使陆相留任，内阁必须同意冈田兼任拓相，此种伎俩实为军部控制拓务省的釜底抽薪之举。结果正如军部所愿，陆相林铣十郎留任，冈田兼任拓相，军部完成了对拓务省的实质控制。一定意义上讲，军部控制了日本冈田内阁，其改革意见也会顺理成章地次第上升为国家意志。
在军部操纵内阁的有利条件下，《内阁案》应运而生，名义上宣称其性质为根据三省提案的一种“折中案”，实质上完全是陆军省案的改头换面，是彻底贯彻陆军省案的掩饰工具。该案虽遭到拓务省的强烈反对，但在陆、外两省同意并经阁议通过的情况下，冈田启介于1934年9月正式颁布《在满机构改革案》，作为改革日本在伪满洲国机构的法律文件，其改革大纲如下：
在内阁新设置由特别组织之“对满事务局”，移转拓务省所管对满关系事项之大部，以谋对满国策之统一；对满事务局设置总裁，次长以下之职员鉴于总裁地位之重要，特注意于有权威者……驻满全权大使执行“满铁”及“满电”会社之业务监督，及关东州知事与其他之监督，并具有铁道附属地行政之权限……驻满全权大使由关东司令官兼任之；驻满全权大使因担任行政事项之掌理，故于驻满大使馆设置行政事务局（局名为“关东局”）；行政事务局长及附属职员之身份，属于内阁总理大臣之系统，其所执行之事务（涉外事务除外）受内阁总理大臣之监督，于资格上受大使之指挥监督……关东厅设置关东州知事，受驻满大使之监督，法院、递信局、旅顺工科大学等亦受大使监督；行政事务局之警务部长以关东军宪兵司令官任之，监理部长以关东军交通监督部长任之。
该案使原隶属于拓务省的关东厅归于消灭，同时“关东州”及附属地的行政权表面上并未由关东军直接接管，而是赋予了关东局，这在一定程度上是给原关东厅实力派留有颜面的，也使他们勉强能够接受这一事实。但该案在警察权上的规定还是触怒了这些人，即掌握“关东州”警察权的警务部长竟由关东军宪兵司令官兼任，明显带有使警察宪兵化的企图。究其原因，作为除关东军外的重要武装力量，警察分布极广，旅大租界地有之，满铁沿线及其附属地、日本领事馆驻在地亦有之，其实力“原亦未可轻视”
，军部当然希望将其归入囊中。这一警察宪兵化的规定激起了5000余名警察官兵的武装反抗，冈田内阁见此情势，一面向关东军长官求援，一面不得不于1934年10月发表对改革案的“再确认”声明，即：
关于对满关系机关之调整……昨今阁议更对于现地之情势及其他诸般之关系，考究种种善处之方法。政府以前所决定之方针，始终一贯，毫不变更，现已急于今后必要法令之立案关系机关之统制。据此案之实施，虽有忧虑警察宪兵化之倾向，但为谋命令系统之统一，警察机关绝不使之宪兵化，此点若有误解或不安时，则殊无所用……
可见，这一声明中既有对关东军的坚决支持，又有对关东厅的安慰。武装反抗之警察也自知无法与关东军抗衡，得到此种安慰也实属不易，于是纷纷退场，武装反抗运动以未取得实际效果而落幕。
其二，权力大调整，“一位一体制”形成。
在排除阻力之后,1934年10月22日，由日本天皇亲自参加的枢密院会议通过了《在满机构改革案》，并于10月26日正式公布官制，并任命相关的主要角色。日本军部可谓得偿所愿，上至对满事务局总裁、全权大使，下至关东局之监理部长、警务部长，皆由日本军部的重要分子兼任。具体而言，对满事务局总裁由陆相林铣十郎兼任，意味着这一日本对中国东北发号施令的机关“已无形中变成陆军省的附属机关”
；军部之中心人物南次郎任关东军司令官兼全权大使，表明“向之隶属于拓务省的关东州职权、隶属于外务省的领事职权，皆可变为在关东军一个系统之下来管理”
，成为日本统治中国东北的“太上皇”；另外，关东军宪兵司令官兼任关东局警务部长，使得警察宪兵化；关东军交通监督长兼任关东局监理部长，则“‘满铁’亦受关东军的监督了”
。如此种种，日本“四头政治”并驾齐驱的时代彻底结束，代替它的是由南次郎一人兼任全权大使与关东军司令官两职的“二位一体制”。
从本质上讲，日本官方所宣称的“二位一体制”只是名义上的，事实上是军权一系的“一位一体制”。这从人员任命上即可看出，隶属于军部的林铣十郎任对满事务局总裁，即说明日本对中国东北所有侵略机关的发号施令者是军部；同样隶属于军部的南次郎任全权大使与关东军司令官，也说明真正侵略中国东北地区的实践者亦是军部。但为何不直接谓之“一位一体”，而保留全权大使宣称“二位一体”呢？这不过是顾全伪满洲国“独立国家”形象以掩国际社会之耳目罢了。正如日本绝密文件《帝国在满洲国政务机关的调整问题》所言：“目前，实质上，日本把满洲国的铁路、经济、政治、军事和其他一切方面当作高于保护国地位的性质加以处理，作为满洲国的独立形态而唯一保留下来的，只是在满洲国和日本之间交换外交官而已。如果把这块唯一的独立国的招牌取了下来，那么，就无法承认我国的国策是把满洲国当作独立国家而建立起来的。”
日本在其中所玩弄之伎俩显而易见。这样，日本统治中国东北地区的策划指导机构已然统一，必然进一步加重该地区人民的灾难。