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第三节
聘用北方警察，就要支付常规的公务员工资。虽然警察的工资相对来说比较低，但也构成了地方财政的一个重要负担。公安局成立2个月时，巡警的工资是每月10~13元，巡长16~18元，巡官30~40元，由各分局的督察处监督发放。这一工资水平虽然比淞沪警察厅略高1~2元，而且在1929年时又分别增加3、4、10元每个月，但与私人警察相比还是偏低。
然而在册警察人数的增长意味着预算的增加，原来由上海政治委员会根据1914年在编的淞沪警察厅3,000名警察工资的拨款，预算就高达每月58,600元。
为了支付增加的工资，月度预算渐增至每月67,700元，分别由财政厅和财政局提供。然而这已经超出了这两个部门的负担能力，到1927年10月，总额降到每月65,354元。以后几年工资的增长，加上添置武器和其他设备，使得费用不断增加。同时，人数也在不断增加。
显然，这一支出给地方财政带来沉重的负担，虽然公共工程和教育经费也在以同样比率增长。但是，警察现代化的计划依然必须实施，否则它将无法担负起推进城市改革的使命。
无论市政现代化的轮廓在国民党领导人的头脑中如何模糊，由于这一使命显然联系着城市改革与国家主权而得到重视。在黄郛的就职仪式上，蒋介石曾讲道：
上海特别市，中外观瞻所系，非有完善之建设不可。如照总理所说办理，当比租界内，更为完备……彼时外人对于收回租界，自不会有阻碍。
为了实践孙中山所提出的建立新秩序的计划，上海警察被赋予了截然相反的任务：一方面，它是整个中央政府的工具，维持社会秩序；另一方面，它又是地方自治政府的部门，实施法律权威。继任的公安局官员们对此所采取的明显态度是，不在所面临的严重角色对立及其伴随而来的深层问题上虚耗精力，而把注意力集中到现代警察的外在形式上来。
这些原因决定了新的警界领导们积极推行警察现代化而不顾预算收入如何。1928年夏天，特别市由中央政府直辖，公安局决定改革管理体制：修正现行警官制及编制，划正警区的管理权限；继续补充枪械子弹，增加警额，长警从3,581人增至6,000人，办理模范警区，建造各属固定房屋，提高官警待遇。
这一改革的努力并没能保持下去。公安局的官员们发现他们推行城市现代化的能力非常有限，官场习气的隔膜，频繁的人事更替都阻碍了改革的推行。各机构自身也很少有平行沟通，用一位历史学家的话来说，每个机构“都是其主管者精心护卫的领地，严密地控制其属员”
。同时，在一些关键部门，如市政府的秘书处、教育局、财政局和公安局，主管人员的更换非常频繁。在1927—1931年间，公安局长的平均任期为12个月，每一任新局长都是军人，并有“一群官弁”随之而来。
公安局主要领导的频繁更换，加剧了腐化现象，因为下属人员不用担心会受到纪律处分。当然，也有在几任局长更换后继续任职的高层官员，但在南京国民政府存在期间始终在职的只有一个人，他就是俞鸿润，市政府秘书长俞鸿钧的弟弟。