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孙久文
2020年，全国扶贫工作取得全面胜利，绝对贫困得以消除。根据中央的要求，“十四五”时期需巩固脱贫成果，进一步促进欠发达地区的发展。县域经济作为欠发达地区的主要经济形式，将承担起推动欠发达地区发展的主要任务。
以“精准扶贫”为代表的脱贫攻坚自2013年启动，经过8年的持续努力奋斗，在党中央的领导下，至2020年底脱贫攻坚各项目标任务如期完成，取得了消除绝对贫困的全面胜利。研究梳理脱贫攻坚工作成果、经验和后续工作要求，有助于加快推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接的顺利实现。
脱贫攻坚的成果
2021年2月25日，习近平总书记在人民大会堂庄严宣告：经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12. 8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。
1.脱贫攻坚的整体成效
党的十八大以来，按照2010年中国农村贫困线标准测算，2019年贫困人口大幅下降至551万人，贫困发生率下降为0. 6%，2020年底实现9 899万人整体脱贫，按照规划的脱贫目标及任务，取得了消除绝对贫困的胜利。2019年末，832个贫困县减少至52个，94%的贫困县实现摘帽，通过多次分期分批的年度考核与效果评估，832个贫困县于2020年底全部摘帽，这是一个划时代的成就。解决区域性贫困问题，完成减贫任务之后，14个集中连片特困地区已经不再存在。
具体来讲，8年的脱贫攻坚成效反映在以下几个方面：一是欠发达地区农民收入年均增长幅度逐步高于当前全国农民平均水平。建档立卡贫困人口人均纯收入从2015年的2 982元增加到2020年的10 740元，年均收入增幅比全国农民年均收入增幅高20个百分点。二是欠发达地区基础设施得到显著改善。欠发达地区使用经过净化处理自来水的农户比重从2015年的36. 4%提高至2019年的60. 9%，炊事用主要能源为柴草的农户比重从2015年的54. 9%降低至2019年的34. 8%，欠发达地区农村百户移动电话拥有量从2015年的209部增加至2019年的268部。三是欠发达地区公共服务水平明显提升。欠发达地区义务教育阶段“控辍保学”实现动态清零，贫困人口享受义务教育机会和接受教育服务水平持续稳步提高；欠发达地区所在自然村有卫生站的农户比重从2015年的90. 4%提高至2019年的96. 1%，农民基本实现小病不出村、常见病慢性病不出县。四是欠发达地区人居环境得到极大改善。欠发达地区所在自然村垃圾集中处理的农户比重从2015年的43. 3%提升至2019年的86. 4%；2019年底，所在自然村内主要道路硬化路面的农户比重达到99. 5%；居住钢筋混凝土和砖混材料结构住房的农户比重从2015年的52. 5%提高至2019年的70%。
2.脱贫攻坚的成功经验
我国脱贫攻坚取得举世瞩目的成就与我国的政策、制度、资金和人员等各方面的扶持密切相关。首先，精准识别贫困人口是实现脱贫攻坚的前提条件。在脱贫攻坚过程中，我国农村地区实际用于识别贫困人口的措施，主要是“建档立卡”制度。建档立卡第一次实现了到村到户到人，通过对每个贫困户建档立卡的形式，摸清贫困人口底数、贫困程度和贫困原因，每年实行动态调整，及时做到剔除识别不准人口和对新识别贫困人口的补录，提高扶贫措施的有效性。其次，向贫困村选派驻村人员和驻村工作队是实现脱贫攻坚的工作特点。自2013年脱贫攻坚工作启动以来，我国一直保持做到每年有近100万人在岗开展驻村帮扶。针对驻村帮扶工作中可能出现的问题，国务院办公厅专门印发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，规范日常帮扶工作人员管理，强化工作绩效考核中的责任制和激励制。驻村干部在扶贫工作中发挥了重要作用，打通了精准扶贫的“最后一公里”。再次，分类实施各项政策和举措是实现脱贫攻坚的根本途径。这些措施主要有产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁扶贫、生态扶贫、教育扶贫、交通扶贫、水利扶贫、健康扶贫、危房改造扶贫、电力扶贫、网络扶贫和旅游扶贫等等，各地本着因地制宜、因村因户因人分类施策的基本扶贫原则，把各项政策举措落到实处。最后，机制得当是实现脱贫攻坚的制度保障。为保证贫困户的退出机制的畅通和脱贫户的稳定，明确了贫困县、贫困村以及贫困户退出的标准，严格把关脱贫摘帽。为杜绝弄虚作假，防止搞形式主义，制定了脱贫摘帽滚动规划和年度减贫计划，并循序渐进地实施。地方政府委托第三方对脱贫户进村入户调查评估，对摘帽县和贫困人口进行严格的定期脱贫验收，确保贫困县和贫困人口退出结果的真实性。针对贫困户的稳定问题，则建立了防止返贫监测和帮扶机制，对已摘帽但不稳定的贫困户和在贫困标准边缘徘徊的易致贫户进行监测，一旦发现问题，及时组织采取有针对性的帮扶措施，防止已摘帽贫困户返贫和易致贫户成为新贫困户的特殊情况发生。
3.巩固拓展脱贫攻坚成果的后续要求
我国刚刚消除绝对贫困，欠发达地区和低收入人口问题成为当下要解决的主要问题。要向缓解相对贫困战略转型，我国需要一个相对较长的巩固和拓展脱贫攻坚成果的过渡期。巩固拓展脱贫攻坚成果的后续要求主要有：第一，要建立与实现现代化相适应的反贫困战略。相对贫困和低收入人口的存在是一种长期的现象，需要有长期的反贫困战略。“十四五”期间贫困治理工作的主要目标是巩固拓展脱贫攻坚成果。从个体上看，低收入人口是重点工作对象。低收入人口包括已脱贫但易返贫人口和易致贫人口（边缘人口），以及那些在农村地区农民人均收入中位数60%以下的人口。对重点关注对象，需要延续低收入人口收入持续提高的一系列相关优惠政策。第二，要建立区域瞄准的新标靶。在过渡期仍然存在一个类似“扶谁”的瞄准问题，这个瞄准的靶子，就是欠发达地区。欠发达地区的本质问题是与发达地区的发展差距问题，用“欠发达地区”来描述未来的重点扶持地区，可以为长期的反贫困战略形成一个区域范围的约束。从国土空间角度看，要建立区域瞄准的新标靶，需要从我国的行政管理体制出发，以县级行政区为主要空间尺度，可根据县级行政区内所含发展水平较低的乡村数量来确定定点帮扶县。第三，要保持政策的延续稳定。在过渡期内保持脱贫政策的稳定性和连续性，做到脱贫不脱政策，是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要保障措施。未来五年过渡期内，国家将继续实行摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管等政策措施。
乡村振兴战略
乡村振兴是党的十九大提出的一项重大战略，在脱贫攻坚取得胜利、国家进入建设社会主义现代化的新发展阶段后，就转入了工作重心为全面实施乡村振兴战略的时期。
1.乡村振兴战略的主要任务
乡村振兴战略的总体要求是：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。对乡村振兴战略实施的是“三步走”的时间表：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050 年，乡村全面振兴，农村强、农村美、农民富全面实现。目前我们已经进入第二个阶段。
当前实施的乡村振兴战略的具体途径是：第一，产业振兴。产业振兴是全面乡村振兴的一大重点，培育好产业发展，对提高乡村自身的“造血”能力十分关键；产业振兴更是全面乡村振兴的一大难点，主要是因为我国第一产业基础薄弱，农户生产单位小且分散，难以形成系统的现代第一产业发展体系。第二，人才振兴。人才振兴是全面乡村振兴的关键点，每年愿意扎根农业农村的高校毕业人才不多，根源还是在于城乡差距较大。要继续实施脱贫攻坚工作中的选派驻村人员和驻村工作队的政策举措，重点鼓励新型年轻干部驻村，为乡村注入新活力。第三，生态振兴。和城市相比，良好的生态环境应该是农村的绝对优势，把握运用好这一绝对优势对促进城乡均衡发展非常关键。第四，文化振兴。文化振兴是全面乡村振兴中的重要精神支撑，在丰富农民口袋的同时，还要丰富农民的脑袋。目前在农村类似高额结婚彩礼这样的恶习还普遍存在，应当提高农民的文化素质，逐渐杜绝不良风气的蔓延。第五，组织振兴。组织振兴是全面乡村振兴的重要保障，要建设好乡村基层干部组织，为开展乡村全面振兴工作提供智力支持和人力支持。
2.巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接点
以消除绝对贫困为主要目标的脱贫攻坚时期已经结束，用乡村振兴来全面覆盖脱贫攻坚，作为解决低收入人口问题、缓解相对贫困问题的基本战略和主要途径，伴随“国家乡村振兴局”的挂牌，已经正式确立。
要实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，需要把握好“巩固”“拓展”两个关键词的内涵。巩固脱贫攻坚成果的内涵，一方面是确保已脱贫但易返贫人口、易致贫人口（边缘人口）收入的稳定性；另一方面是对低收入人口和低收入地区的一系列帮扶政策的持续实施。所以，从精准扶贫过渡到乡村振兴，拓展脱贫攻坚成果，首先是帮扶对象的拓展，从原来的特定的个人向农村低收入群体拓展，惠及的对象将进一步扩大；其次是贫困标准的拓展，在延续脱贫攻坚期间贫困标准的前提下，考虑多维贫困标准，如纳入收入/消费、受教育机会、医疗卫生以及水电等基本服务指标，低收入人口的标准要逐渐与2025年后的相对贫困标准靠近；最后是组织机构的调整、政策体系的设计，要从国家实现现代化的要求出发，以建立反贫困的长效机制为主要目标，解决在扶持区域和扶持力度等方面都需要做出调整的重大问题。
3.乡村振兴与实现共同富裕的关系
从国家角度来看，当绝对贫困已经解决，相对贫困问题逐渐成为主要贫困问题之后，乡村振兴战略的基本出发点，已经向实现共同富裕的伟大目标转变。共同富裕从区域上看，就是把全国分为相对发达地区和欠发达地区，重点帮扶和解决欠发达地区的发展问题；从人口上看，即按照全国人口收入来分组，重点解决那些年收入在全国农村居民平均收入中位数60%以下的人口的收入问题。
从国土空间角度看，乡村振兴战略是面向全国各类乡村的发展战略。全国乡村的特点不一，东部地区富裕的农村已经开始向“农村城市化”的现代化目标前进；中部地区的农村在摆脱绝对贫困之后，“农村工业化”和“农业产业化”的发展方向十分明确；东北地区的农村则是向一种大农业、粮食基地的方向发展；西部地区的农村由于面积广大、人口众多、自然条件复杂多样，“因地制宜”仍然是最基本的选择。所以，“欠发达地区”的划定，我们认为原则上应当限定在西部地区。
从人口发展角度看，乡村振兴战略是面向全国乡村居民同时需要全国相关机构组织和市场主体参与的战略。当前，按照农民收入来分组，乡村人口可分为低收入人口和其他类型人口，这两类人口的扶助办法也存在不同。将低收入人口纳入乡村振兴战略的扶持范围是十分必要的。需要关注的是，乡村振兴是面向农村地区全体人民的，要防止出现“精英捕获”现象，避免因此导致低收入人口的增收困难。实际上，我们面临一个资源分配的两难的现实：扶助精力面向乡村的“精英群体”自然更容易产生效果，集中优势资源投向更容易出效果出成绩的乡村，有利于形成模范效应，形成带动作用，但是欠发达地区和低收入人口很容易被忽略，收入增加缓慢，甚至出现返贫。这是需要我们认真处理的一个难题。
4.“十四五”期间的工作任务
“十四五”期间乡村振兴战略的目标，是指到2025年实现“农业强、农村美、农民富”，一些具体数字目标都不是针对单个乡村或居民个体提出的要求，而是针对全国乡村整体提出的要求。
从理论上讲，相对贫困是一个永远存在的问题。因为无论低收入人口的标准如何划定，本质上都是解决发展差距问题，实现共同富裕。以现实情况来看，在新的区域瞄准政策出台之前，如果我们仍然使用脱贫攻坚当中摘帽的贫困县覆盖的区域作为欠发达地区，则2013—2019年我国欠发达地区农村人均可支配收入从6 079元增加到11 567元，由相当于全国农村人均收入平均水平的64. 5%增长至72. 2%，仍然处于全国相对低水平状态。同时，我们也发现这中间的绝对差距扩大了：2013—2019年欠发达地区农村人均可支配收入与全国平均水平的绝对差距由3 351元上升至4 454元。因而建立长效工作机制就成为解决低收入人口问题的必然要求。
欠发达地区的发展现状
按照世界各国经济发展的普遍规律，导致区域间经济发展水平差距扩大的原因，或者说对区域间经济发展水平差距的增加值贡献率较大的因子通常是：具有发展优势的区域以超常规的速度发展，使一部分地区和一部分人先富起来。但是，缩小区域发展差距的措施却显然应该着眼于促进欠发达地区的发展，这是今后一个时期的工作重点。我国同其他国家不同的是，欠发达地区分布较广，低收入人口占比较高且主要位于农村地区。
1.欠发达地区低收入人口的收入水平差距巨大
居民收入水平对地区经济发展水平有着重要的影响，要探讨欠发达地区的经济特征，观测欠发达地区的居民收入水平数据十分有必要。从居民收入的数据来看，农村的绝对贫困人口全部脱贫，但是农村居民内部收入水平的相对差距仍然比较大。
随着脱贫攻坚战的胜利，我国农村常住居民人均可支配收入逐年提高，减贫效果良好。依据2010—2019年全国农村贫困状况可知，按照2010年的标准，贫困人口从2010年的16 567万人降至2019年的551万人，贫困发生率从2010年的17. 2%降至2019年的0. 6%，并于2020年全部脱贫。但是，欠发达地区的农村经济社会发展水平与全国相比仍然存在较大差距，具体体现为以下特征。
第一个特征是人均收入方面仍然存在很大差距。通过将欠发达地区农村居民人均可支配收入和全国平均水平相比较，可以看出，虽然欠发达地区和全国农村居民人均可支配收入均随时间推移呈现逐年增长的趋势，但两者之间仍存在较大差距，欠发达地区农村居民人均可支配收入约为全国农村平均水平的六成到七成。
第二个特征是欠发达地区农村常住居民人均可支配收入的工资性收入和财产净收入占比低于全国农村平均水平，经营净收入和转移净收入占比高于全国农村平均水平。无论是全国还是欠发达地区，经营净收入占比均逐年下降，其他收入构成均逐年上升。
第三个特征是欠发达地区农村居民人均可支配收入内部的差距也很大。我们按人均可支配收入五等份分组。根据《中国贫困监测报告》的数据，从变化趋势看，除了低收入组，欠发达地区的其他各收入组的农村居民人均可支配收入均随时间推移逐步增长，其中高收入组的增长幅度最为明显，而低收入组在2017—2018年则呈现出下降态势。从收入分布看，中高收入组和高收入组位于平均水平之上，其他收入组位于平均水平之下，高收入组远远高于其他收入组。如果按家庭规模分组，从变化趋势看，欠发达地区各类家庭规模的农村居民人均可支配收入均随时间推移增长，1人户的增长幅度最大。从收入分布看，1人户、2人户、3人户的人均可支配收入位于平均水平之上，其他规模家庭的人均可支配收入位于平均水平之下，且1人户和2人户的人均可支配收入明显高于其他规模家庭。可见家庭规模与人均可支配收入呈现反向关系。按家庭成员最高文化程度分组，从收入分布看，家庭最高文化程度为本科及以上、大学专科和高中的人均可支配收入位于平均水平之上，家庭最高文化程度为小学和初中的人均可支配收入位于平均水平之下，而家庭最高文化程度为未上学的人均可支配收入多数位于平均水平之下，且变化趋势极不稳定。可见文化程度和人均可支配收入水平以及稳定程度呈现正向关系。
第四个特征是不同地区之间的收入差距比较大。按东中西分组，从变化趋势看，东中西欠发达地区的农村居民人均可支配收入均随时间推移增长。从收入分布看，中部地区位于平均水平之上，东部地区和平均水平持平，西部地区位于平均水平之下。按不同类型县分组，从变化趋势看，除陆地边境县外，欠发达地区中不同类型县的农村居民人均可支配收入均随时间推移增长，欠发达地区所有类型县的人均可支配收入均位于平均水平之下。
2.欠发达地区的经济发展短板明显
地区经济发展水平主要从以下两个方面考察：第一，特别困难的“三区三州”等地区的各项经济指标占全国和西部地区的比重；第二，将欠发达地区的经济发展水平和全国整体的经济发展水平进行比较。从地区经济发展方面的数据来看，区域性整体上的绝对贫困已经得到解决，但地区之间经济发展水平差距仍然比较大，可由以下两个方面得出。
首先，根据2018年“三区三州”各项指标占全国和西部地区的比重，“三区三州”的人均GDP、城镇和农村居民人均可支配收入以及人均地方财政一般预算收入均低于西部地区。除城镇居民人均可支配收入外，“三区三州”的人均GDP、农村居民人均可支配收入以及人均地方财政一般预算收入均低于全国平均水平，其中人均GDP和人均地方财政一般预算收入更是连全国的一半都不到。“三区三州”等深度欠发达地区存在自然环境恶劣、交通运输不便、人口稀少等问题，导致经济活动难以开展，经济发展水平长期滞后，是易地搬迁中的硬骨头，是脱贫攻坚巩固成果和进一步发展的难点地区。其次，欠发达地区的人均GDP远远低于全国水平，仅相当于全国的三分之一多。如果对比欠发达地区和全国的人均一般公共预算收入水平，就会发现欠发达地区远低于全国平均水平，仅相当于全国平均水平的十分之一。
在产业结构方面，我国的整体情况是：第一产业下降到10%以下，第三产业增加值从2014年起超过第二产业增加值。然而，欠发达地区的第一产业占比较高，在20%以上，第二产业和第三产业占比较为接近，工业化进程落后，服务业发展缓慢，这是落后地区经济落后的一个重要原因。
3.基础设施与公共服务仍有很多欠账
促进基本公共服务的均等化是缩小区域差距的一项重要且有效的举措，因而提升欠发达地区基础设施和人居环境两方面的水平十分关键。从公共服务方面看，欠发达地区的公共服务水平接近全国的平均水平，但是离实现基本公共服务均等化的目标仍然存在一定的差距。
欠发达地区的饮用水安全情况低于全国农村平均水平，欠发达地区使用管道供水的农户比重仅为70%左右。一些已有管道供水的地方存在自来水断流、质量不佳等问题。欠发达地区炊事用主要能源为柴草的农户占比高于全国农村平均水平，整体上农村地区炊事用的煤气、电、太阳能等能源普及率不高。欠发达地区百户移动电话拥有量低于全国农村平均水平，但与全国农村平均水平的差距在逐年缩小。
欠发达地区农村居住钢筋混凝土和砖混材料结构住房的农户比重低于全国平均水平，欠发达地区还有一定比例的农户居住竹草土坯房，无论是欠发达地区还是全国农村，居住钢筋混凝土和砖混材料结构住房的农户比重都较低。欠发达地区所在自然村垃圾集中处理的农户比重低于全国农村平均水平，但两者的差距在逐年缩小。
从总体上来看，虽然欠发达地区基础设施建设数量不断增加，但基础设施质量和公共服务水平与全国农村平均水平仍然存在一定的差距。
人口是区域经济发展的重要要素。我国过去的人口红利期对经济社会快速发展发挥了重要作用，带动了各个地级单位的经济增长。然而，在当前人口红利消失的背景下，区域经济发展差距受到人口数量的影响：一般而言，哪个地区的人口多、人力资本实力更为雄厚，哪个地区的发展程度就更高。人口有多个维度的概念可用于分析区域差距，如年末总人口、常住人口等。上述两个指标具有不同的经济意义，年末总人口主要是户籍统计情况下的人口数，而常住人口是日常在区域内生产生活的人口数，年末总人口并不等于常住人口，往往欠发达地区的年末总人口大于常住人口，而发展较为先进的地区年末总人口小于常住人口。
研究表明，欠发达地区的人口流出，对当地的经济发展和提升低收入人口的收入水平，都有很大影响。人口流出主要集中在西部和中部地区，而人口流入主要集中在东部沿海等经济发展水平较高的地区。经济发展水平较高的东部地区对人力资本具有虹吸效应，吸引周边甚至其他地区的人口前来参与生产生活，从而带动地方发展，但这一效应的直接代价就是直接导致人口流失地区无法统筹人力资源发展区域经济，进而导致人口流失地区走上负反馈循环式发展道路。但是，人口流出也有积极的一面：人口流出之后，当地剩余人口的人均资源量就会提升，带来人均收入的提升，对低收入人口的收入增加会有好处；另外，到沿海务工的人口的收入中，有一部分会流回到中西部的人口流出地区，从而直接增加该地区的人口的收入。总之，人口流出对欠发达地区是一把双刃剑，在增加人均收入的同时，削弱乡村振兴的能力和潜力。因此，我们要设计出实用的人口政策，兴利除弊。
发展县域经济促进欠发达地区发展的路径
脱贫攻坚工作的顺利完成是乡村振兴战略取得胜利的重要前提和基础，乡村振兴战略是对脱贫攻坚工作的巩固和深化，二者是一个统一体。发展县域经济旨在解决当前城乡发展不均衡不充分的问题，为全体居民创造美好生活，以期实现共同富裕的伟大目标。因此，发展县域经济是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要举措，是促进欠发达地区发展的必然路径。
1.扶持低收入人口的增收
国家和地方政府在政策上扶持低收入人口的增收，需要有一个长期的政策设计。以县域为单位加大对相对落后地区的财政和金融的投入，缩小欠发达地区在基本公共服务、基础设施、生态建设方面与全国乡村平均水平的差距；完善信贷政策，充分发挥信贷的作用，加大对欠发达地区的贷款支持力度，建立针对低收入人群的可持续保险的扶持政策，上述两项措施具有较大的可操作性。应当看到，扶持低收入人口的增收是一项十分艰巨的工作，主要是因为低收入人口数量大、具有一定的相对性。所以，扶持低收入人口的增收，不但要增加收入的数量，而且要让收入增加的速度超过平均水平。正因为这样，用县域经济的发展来带动低收入人口的增收，不失为一条捷径。
2.保障共同富裕
乡村振兴战略实施中要防止“精英捕获”现象，防止导致欠发达地区的发展被忽视，低收入人口落入弱势地位。从保障共同富裕的目标出发，集中优势资源向更容易出效果出成绩的乡村加快发展，必须要与低收入人口的普遍增收相结合。从宏观上讲，全国的发达地区要援助欠发达地区；从局部上讲，县级政府要关注能力最弱、条件最差的地区与人口，这样才能防止这类地区和人口发展缓慢甚至返贫。在“精准扶贫”战略的带动下，国家公务单位、国有企事业单位、社会民营组织机构、企业团体和个人等积极参与扶贫工作，在组织形式、工作对接、扶贫措施和方法创新等多方面都取得了很丰硕的成果，形成了很多可推广可借鉴的经验。应该研究探讨稳定的社会扶助的工作机制，对已经取得的经验和相关工作机制加以改善，以体制机制的形式沉淀下来，形成社会扶贫的长效工作机制，将会更加有利于共同富裕的实现。
3.探讨全新发展路径
脱贫攻坚和乡村振兴的路径有很多相同之处，最终目标都是实现共同富裕。脱贫攻坚和乡村振兴都包括发展产业、扩大人才基础、提升人力资源水平，涉及文化建设和生态建设等工作。当进入以低收入人口增收为目的的发展阶段时，县域经济工作的重点就转为培养低收入人口融入市场的能力，提升低收入人口的素质，创造低收入人口的就业机会等方面。在这个过程中，需要围绕低收入群体的常态化需求进行工作思维的转变和方式方法的探索。结合时代发展特点，新型基础设施建设为这些探索提供了更多条件。
4.制定扶持低收入人口的工作机制，实现县域工作重心的转移
应对全国乡村进行科学规划梳理，县域经济政策要围绕防止返贫加大工作力度；实施保障性扶贫工作机制，对年老、残疾、有重大疾病、儿童与少年等群体提供相应的养老、残疾人保障、重大疾病保障、教育保障等，以县域为单位探索形成常态化的保障工作机制、绩效考核机制、工作路径的经验交流和总结机制。对于具备劳动能力的成年低收入群体，通过就业培训、就业机会与人企对接等方式提供在个人发展等方面的渠道，及时沉淀有效办法，形成常态化机制。
5.以县域为单位，为促进欠发达地区发展提供保障
我国脱贫攻坚取得胜利的重大保障，是中央为脱贫攻坚提供了强有力的政治重视和组织保障，进而引导了资源的流向和资金的投向。乡村振兴中的政治、组织和财政等保障仍然是不可或缺的。应根据县域欠发达地区和低收入人口的规模、数量、相对贫困程度和扶助需要，制定县级政府部门的责任和义务。应在政府工作人员的领导班子配备、普通工作人员的培训、科研和技术人才的对接与引进等方面形成常态化机制。应形成对社会捐助性资金常态化的监督、使用和管理机制。