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1942年颁布的旧《日本银行法》带有浓厚的国家管控色彩，修订该法是日本银行多年的夙愿，这个夙愿以一种意外的方式实现了，而且是在金融危机最为严重的1998年4月迎来了修订后的《日本银行法》生效。修订《日本银行法》的原动力可以说既有对20世纪80年代泡沫形成原因的反思，也是顺应了世界范围内出现的中央银行独立性潮流，更重要的是对大藏省权力过度集中的反感。此次修订《日本银行法》是确保货币政策正常运作的重要制度改革之一。不过，与海外各国中央银行获得独立性的背景不同，由于日本在修订该法之前已经成功抑制了通货膨胀，并且政策利率几乎没有下调空间，修订后的《日本银行法》的举步维艰。
1997年11月达到高潮的日本金融危机在1998年并未有所缓解，这一年无论对整个日本还是对日本银行来说都是极为动荡的一年。该年4月，随着修订后的《日本银行法》生效，日本银行获得了货币政策独立性。当时与修订《日本银行法》同时进行的机构改革是从大藏省剥离金融监管和监督职能，移交给6月新成立的金融监督厅。2000年7月金融监督厅更名为金融厅，并在2001年1月的中央省厅机构改革中成为内阁府的外设局，一直延续至今。
1882年日本银行成立后，相关法律框架曾经历过三次修订。第一次是在1942年，模仿德国纳粹政权下1939年颁布的《德意志帝国银行法》，加强了政府对日本银行的管理和控制。第二次修订是在1949年，根据驻日盟军总司令部（GHQ）的指令，为实现日本银行民主化而修订了《日本银行法》。在这次修订中，模仿美联储引入了政策委员会制度，政策委员会的专门职责就是决定或变更法定贴现率，保留了大藏省之前广泛行使的干预权，包括对日本银行的监督权、业务指导权、预决算批准权与人事任免权等。此后，1959年和1964年曾有过两次修订意向，最终都不了了之。第三次就是1997年6月通过、1998年4月生效的最近一次《日本银行法》修订。
旧《日本银行法》第一条规定，“日本银行是以适当提高国家的综合实力，根据国家政策调控货币、调节金融以及维持和培育信用制度为目的的机构”，足以体现出浓厚的国家管控色彩。此外，像前面讲过的那样，旧《日本银行法》保留了政府对日本银行的广泛业务指导权（该法第四十三条）和人事任免权（该法第四十七条）。第二次世界大战后，由于一些条款与时代严重脱节，为了适应环境变化，不得不在实践中做出一些适当变通，即使如此，在很多方面都需要进行根本性改革，这是不言自明的。旧《日本银行法》运行期间，担任日本银行行长的三重野康对该法做出了如下评价： [1]
修订之前的旧《日本银行法》……作为中央银行法是极不完善的，在运行中不得不通过适当变通才勉强能弥补其部分缺陷。
因此，我在任时最大的愿望就是如果有机会将彻底修订法律使之符合现实需求，却成为留给继任行长的最重要一项任务……现在《日本银行法》修订提上了日程，简直就像葫芦里跑出小马驹，一个意外的惊喜。 [2]
与其他发达国家的中央银行法相比，旧《日本银行法》甚至可以用“屈辱”一词来形容，我与日本银行的所有职员一样，都迫切期待修订《日本银行法》。但若冷静地审视日本政局，又觉得近期很难实现，而突然之间法律修订就提上了日程。第一次听到这个消息，还是在我担任日本银行驻纽约派出机构的参事期间，当时既对实然进入法律修订环节感到吃惊，同时又充满了热切期待。
由于我并没有参与《日本银行法》的修订工作，也就无法详尽地描述具体过程，不过，现在回过头来看，我认为在1997年之前或之后都不可能实现法律修订。《日本银行法》得以修订的原因有很多，第一个就是对20世纪80年代后半期前所未有的泡沫的反思。虽然长期持续的宽松货币政策并不是导致泡沫的唯一原因，但人们普遍认为这是最主要的原因之一。人们越来越意识到，为了防止类似事件再度发生，必须排除政府对货币政策的过度干预，赋予日本银行货币政策的独立性。
其次，赋予中央银行独立性已经成为世界性潮流。换句话说，20世纪70年代以来的恶性通货膨胀与低速经济增长，也就是所谓“滞胀”，使人们逐渐意识到，有必要赋予中央银行独立性，以中长期视角的物价稳定为目的运作货币政策。这种观点首先在经济学家之间广泛传播，继而成为政治家们的共识。实际上，在新《日本银行法》开始实施的1998年前后，海外也相继进行了中央银行制度改革。1992年，欧洲缔结了包括成立欧洲央行相关条款在内的《马斯特里赫特条约》，1998年成立了欧洲央行。英国也在新执政的劳动党政权下，1997年赋予了英格兰银行货币政策独立性，并于1998年修订法律，明确了中央银行的职责。所有这些赋予中央银行独立性的举措，最大的动机都是为了抑制通货膨胀。
上述两个理由固然重要，但我认为仅凭这些还不足以促使日本修订《日本银行法》。像中央银行法这种事关经济、金融大局的基本法律框架的修订，通常情况下，若没有政治方面的巨大动能是很难实现的。旧《日本银行法》得以修订的第三个理由，我认为是以泡沫经济和金融危机为契机，日本社会对拥有巨大管理权限的大藏省不信任和反感情绪突然爆发的结果。20世纪90年代中期大藏省发生的一系列丑闻，加剧了这种情绪的爆发。
上述因素都只是铺垫，修订《日本银行法》的直接契机是1996年2月自民党、民主党、新党三党联合执政后成立“以金融行政为主的大藏省改革项目小组”。同年6月，该小组发表了题为《构筑新的金融监管和货币政策》的报告书，针对修订《日本银行法》，提出“在政府内部应该营造一个透明且公正的研讨环境”。在此基础上，1996年7月，作为首相桥本龙太郎的私人咨询机构，成立了以庆应义塾大学校长鸟居泰彦为会长的“中央银行研究会”，该研究会在当年11月发布了“中央银行制度改革——寻求开放的独立性”的报告 [3] 。此后，经过东京大学名誉教授馆龙一郎为会长的金融制度调查会下设的“《日本银行法》修订小委员会”的讨论完善，法律修正案送交国会 [4] 。该修正案于1997年6月获得通过，并于1998年4月开始实施。
如上所述，修订工作中最大的焦点是日本银行的独立性。虽然在这个根本方向上达成了共识，但在修订过程中，对具体赋予日本银行哪些独立性还存在意见分歧。
中央银行独立性设计中焦点问题是如何规定中央银行的职能或者货币政策的目的。新《日本银行法》第一条规定了日本银行职能，第一是发行货币；第二是调节货币及金融，也就是运作货币政策；第三是通过稳定支付清算系统维持金融体系稳定。新《日本银行法》第二条明确了货币政策的目的，“将通过实现物价稳定促进国民经济的健康发展作为理念”，规定物价稳定就是货币政策的目的。
第一条日本银行作为我国的中央银行，其职能是发行货币，同时调节货币与金融活动。
2.除前项规定外，日本银行还要确保银行与其他金融机构之间结算畅通，从而维持信用秩序稳定。
第二条日本银行在调节货币及金融活动时，其理念是通过实现物价稳定促进国民经济的健康发展。
第一条和第二条规定从以下两个方面看具有划时代意义。第一，明确规定了日本银行在实施货币政策时要发挥稳定金融体系的作用。就中央银行到底是应该以实现物价稳定为目的，还是以实现金融体系稳定为目的，或者是两者兼顾，到现在为止还没有形成共识。至少在20世纪90年代世界范围内日渐盛行的单纯强调物价稳定为中央银行目标的时代，新《日本银行法》无疑是领先于时代的。
第二，在表达货币政策目的时，不是仅仅停留在“物价稳定”上，而是“通过实现物价稳定促进国民经济的健康发展”。这意味着像日本泡沫经济时期那样，即使表面上物价稳定，或者物价上涨率非常低，当判断已经出现严重的金融失衡时，也必须及时纠正宽松货币政策。对于这项规定我想会有多种不同的解释，我的理解是，在货币政策运作中要始终意识到物价稳定最终服务于实现可持续经济增长目标。
新《日本银行法》赋予了日本银行货币政策上的独立性。而到底赋予多大程度的独立性一直存有争议。在讨论修订方案时，经济学家和经济评论家展开了激烈辩论，最重要的争议点在于，从法律意义上说，在日本的国家治理体制中如何定位中央银行的独立性。简单地说就是应该由谁赋予中央银行独立性问题。当然，在民主社会中，中央银行完全独立于任何政府部门也是不可能的。美国的情况亦是如此，20世纪30年代成立了许多独立行政委员会性质的机构，围绕这些机构在宪法中的定位问题也曾有过争论。关于美联储的独立性，第二次世界大战后也经历了一段争论颇多的时期。经过反复讨论，目前对美联储的独立性界定为“政府内部的独立”（independence withingovernment） [5] 。美联储在公开发布的手册中明确表示联邦储备制度理事会是联邦政府的“独立机构”（independent agency），“可以直接向议会汇报且负有说明责任”。 [6] 议会制定了《联邦储备法》，并负责监督联邦储备制度运行，美联储在这一法律框架下独立行使职责。欧洲央行和英格兰银行等中央银行组织也都有不同的治理机制，如何设计独立性也是很大的问题。这里不再赘述。
与第二次世界大战后前两次修订《日本银行法》相同，此次修订的一个争论焦点还是如何处理与《日本国宪法》第六十五条的关系。《日本国宪法》第六十五条规定日本银行“行政权属于内阁”。 [7] 对此，政府（内阁法制局）主张为了确保日本银行的独立性不违背宪法规定，政府有必要控制中央银行的预算权和人事任免权。而在中央银行研究会提出的报告书中则没有明确政府是否必须控制预算权。 [8] 此外，在金融制度调查会的听证答辩中，也有观点认为政府没必要一定控制中央银行的预算权，同时还表示“希望今后就包括中央银行独立性宪法定位问题在内的理想中央银行民主治理模式，在国民之间形成共识”。在最终修订法案中，关于人事任免权的具体规定是，行长、副行长以及审议委员的提名得到两院表决同意后由内阁负责任命。
关于日本银行的预算方面，规定除货币政策相关的预算之外，均需获得财务大臣批准。目前为防备将来可能出现的损失提取准备金等事项仍需获得财务大臣认可，这一点与海外发达国家存在很大差异。1996年11月，正值修订《日本银行法》的讨论处于高潮时期，美联储主席艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）来到日本，在记者招待会上他表示：“对于我们来说，没有100%的预算决策权，就不能维持100%的独立性。” [9] 其他发达国家的中央银行无一例外都拥有预算独立性，而日本银行仅拥有货币政策相关的预算权限。 [10] 从整体来看，在1998年日本银行独立性的大讨论中，更多问题都集中在货币政策制定这一“上层结构”上，不可否认对于组织独立性等的“下层结构”的讨论还存在很大缺陷。
货币政策运作的独立性具体指什么？一般而言，如果政府能够推翻中央银行做出的决策，比如政府对货币政策委员会做出的决策拥有投票权、货币政策需要获得政府批准等，很显然这样的中央银行是不具有独立性的。根据新《日本银行法》规定，货币政策由政策委员会决定，委员会成员包括日本银行行长、2名副行长和6名审议委员，共计9人。由于旧《日本银行法》时代政府拥有广泛的业务指导权和人事任免权，从这点来说，新法可谓是极大提高了日本银行在货币政策运作方面的独立性。而且，新《日本银行法》第三条第一款规定，“必须尊重日本银行在货币及金融调节方面的自主性” [11] 。
在中央银行独立性问题上，有两个问题引起的争论最多。其一就是政府的经济政策与货币政策之间的关系。新《日本银行法》第四条规定了中央银行与政府在经济政策上的关系：
鉴于日本银行的货币及金融调节属于政府经济政策的一部分，所以日本银行的政策应该与政府经济政策的基本方针保持一致，并经常与政府保持密切的联系，进行充分的意见交流。
一般来说，“经常与政府保持密切联系，进行充分的意见交流”是理所当然的。但新法既然要求日本银行“通过实现物价稳定促进国民经济的健康发展”，那么，在贯彻货币政策时如果偏离这一根本理念就属于违背《日本银行法》。从这个意义上讲，这条规定归根结底应该理解为中央银行与政府之间需要进行充分的意见沟通，但并不是所有人都这样理解。实际上，朝野政治家在向日本银行提出一些特殊政策要求时还经常援引这一条（见第17章“政府·日本银行的共同声明”）。
为确保日本银行与日本政府进行充分的意见沟通，所设计的制度框架就是政府可以派代表参加货币政策决策会议，并拥有议案提交权和延期表决请求权。从海外发达国家情况看，美国政府不能派代表参加美联储制定货币政策的公开市场委员会会议，欧洲央行和英格兰银行虽然有政府代表出席会议，但发言仅限于说明财政运营等与宏观经济有直接关系的议题。与此不同的是，日本政府代表每次参加决策会议时都会对货币政策发表意见。21世纪初期我访问美联储时，对公开市场委员会的运作进行了实地调查，并同许多高管和职员进行了座谈。在谈到日本银行决策会议时，我记得其中一位高管曾质疑：“政府代表一直在场，讨论货币政策时委员们还能畅所欲言吗？”新《日本银行法》中政府具备的议案提交权和延期表决请求权也是日本的特色，美联储以及欧洲央行都不会存在这种现象。
客观地比较各国中央银行独立性并不是一件容易的事情。从国际比较看，如果运用“中央银行独立性指数”进行测度，《日本银行法》修订后的日本银行独立性指数也并不算高。 [12] “中央银行独立性指数”是基于各种表现法律独立性的指标计算得来的。但在现实世界中，既有法律规定的中央银行独立性很高，现实中却得不到贯彻的情况，也有法律上中央银行未被赋予足够的独立性，实际却享有相当独立性的情形。旧《日本银行法》修订之前，日本银行的法律独立性很低，而物价上涨率在发达国家中却处于最低水平行列。 [13] 从这个意义上说，通过赋予中央银行独立性实现物价稳定的目标在日本已经实现。
我也有过在旧《日本银行法》时代从事货币政策工作的经历，但那时又是个处长或者还只是个科员，不能很详细讲述当时货币政策的决策过程。如果让我推测的话，我认为当时日本银行和大藏省相互拥有否决权，日本银行无法单凭自己的意愿制定紧缩性货币政策，日本政府（大藏省）也无法独自确定宽松货币政策。但是，如果日本银行执意主张紧缩性货币政策，通常政府也很难一直反对下去。因此，虽然需要一定的时间，日本银行的主张好像最终都可以落地。也就是说，虽然法律上日本银行的独立性较低，不过现实中的独立性比法律规定的要高一些。
但是，如果出现了过去从未有过的状况，或者个性极强的政治家成为首相或大藏大臣，上述机制就会失效，导致紧缩性货币政策难以出台。这是从1973-1974年“恶性通货膨胀”和20世纪80年代后半期经济泡沫过程中总结出的教训。因此，如果法律上的独立性很低，仅仅凭借实践中的灵活运用获得事实上的独立性还是存在很大局限性，获得法律上的独立性才是至关重要的。
无论被赋予怎样的独立性，中央银行都必须服从民主社会背景下的某种治理机制，否则，中央银行就会成为一个独善其身的机构，自身也可能成为经济问题的根源。中央银行的治理机制实际上就是社会如何监控中央银行。对政治家而言，监控手段最终是国民进行的选举；对股份公司经营者而言，最终是接受资本收益或股价水平等经营绩效的评判，在经营绩效恶化时，他们可能会被迫辞职，甚至被免职。
与这些相比，中央银行治理机制的设计就不那么容易了。这主要是因为货币管理工作的特殊性决定很难通过绩效做出评价（见第18章“中央银行的作用”）。即使就带来经济剧烈动荡的泡沫经济和泡沫经济崩溃这样的重大事件而言，在货币政策或中央银行的作用问题上仍存在着意见分歧。当然，经济状况在很大程度上还受到中央银行调控之外其他许多因素的影响。而且，由于货币政策效果需要相当长时间才能显现，短期效果评价和中长期效果评价经常存在差异。另外，货币政策并非由行长一人决定，是通过政策委员会这一合议制方式决定的，而这个组织的成员定期更换。
目前，许多国家采取的中央银行治理模式是要求独立的中央银行履行“问责制”（アカウンタビリティ，英文为accountability）。根据日文词典《广辞苑》第7版，“アカウンタビリティ”是指“企业、行政单位等就自己从事的各项活动有向社会公众及利害关系者进行说明的责任和义务，即说明责任”。
对中央银行而言，“问责制”就是要向公众精心解释自己做出的判断以及判断的依据。为此，要求日本银行必须在国会履行说明义务。除了每半年提交一次货币政策报告书供国会集中审议，应议员要求还必须出席各类委员会听证会并回答问题。同时，还要通过记者招待会、演讲、论文等形式努力说明货币政策的相关信息。在中央银行履行问责制的过程中，重要的是提高透明度，要求及时披露决策过程中的所有相关信息。为此，法律规定货币政策委员会会议纪要和会议记录要公开向社会发布。
各国中央银行法规定的货币政策目标不相同，这是由于每个中央银行法都体现了制定法律时各国不同的时代特征。以前的中央银行法一般都会提出较多目标，而从20世纪90年代以后出台的中央银行法看，像欧洲央行和英格兰银行那样，大多以物价稳定为政策目标。而新《日本银行法》的提法是“通过实现物价稳定促进国民经济的健康发展”。这一提法汲取了20世纪80年代后半期泡沫经济的经验和教训——即使消费者物价稳定，随着资产价格上升和信贷的显著膨胀，也会带来经济的巨大波动。我认为，新《日本银行法》中货币政策目标的提法是相当精彩的。
关于货币政策的目标，除了物价稳定，是否应该包含经济景气或就业等经济活动的稳定，也是争论的一个焦点，这就是经常提到的单一目标制还是多重目标制问题。前者的例子如欧洲央行和英格兰银行，仅将物价稳定作为货币政策目标；后者如美联储，主张货币政策目标是兼顾物价稳定和充分就业。我任行长期间，针对是否应将充分就业目标加入《日本银行法》也展开过激烈讨论，但从各国中央银行货币政策的实际运作看，单一目标或多重目标的差异并不是很大。据我所知，现实世界中并不存在单纯追求物价稳定而无视经济景气状况的中央银行。各国货币政策的具体规定都受到了该国一些重大事件的影响，美国之所以重视就业稳定，是由于20世纪30年代大萧条的经历，而德国强调物价稳定缘于第一次世界大战后恶性通货膨胀导致纳粹主义抬头的经历。因此，各国货币政策运作上的微妙差异，并非源于中央银行法规定的货币政策目标差异，而是反映了国民对相关历史事件的认知差异。
由于货币政策是通过金融机构的贷款和买卖金融资产来实施的，与上述货币政策目标同样重要的是货币政策手段的具体规定。同美联储相比，新《日本银行法》规定的日本银行买卖金融资产的范围多少有些宽泛。例如，日本银行2003年购买了资产支持商业票据（Asset-Backed Commercial Paper，缩写为ABCP） [14] ，2009年还购买了商业票据（CP）和公司债券，这些资产都在法律允许的范围内。此外，对于未列入法律规定的证券，如果日本银行认为是履行职责所必需的，只需得到财务大臣的许可就可以购买。实际上，根据这些具有灵活性的规定，2012年以后，股票、房地产信托投资基金（Real Estate Investment Trusts，缩写为REITs）、交易型开放式指数基金（也称交易所交易基金，即Exchange Traded Funds，缩写为ETFs）都成了日本银行购买金融资产的对象（见第5章“零利率政策与量化宽松政策”以及第12章“‘全面宽松货币政策’”）。
如上所述，新《日本银行法》明确了日本银行在稳定金融体系中的作用，这是一个很大进步。具体而言，第一，明确日本银行通过稳定支付清算系统实现金融体系稳定（第一条）；第二，认可日本银行与在日本银行开立活期存款账户的金融机构签订的检查合同（第四十四条）；第三，为维持金融体系稳定，明确了日本银行作为“最后贷款人”提供流动性的法律框架。 [15] 新的框架需要具备政府要求和日本银行判断这两个方面要件。也就是说，为了维持金融体系稳定，当政府判断有必要时，可以要求日本银行开展相关业务；另一方面，日本银行政策委员会会议决定是否实施此项业务。新《日本银行法》明确日本银行对金融机构所开展的监督检查是作为“最后贷款人”提供流动性的一个必要环节。
在旧《日本银行法》时代，日本银行需要与金融机构签订检查合同后才能进行检查，而在大藏省银行局检查基础上再加上日本银行的检查，金融机构经常抱怨应付检查的负担过重。另外，日本银行检查的法律依据也曾受到质疑。主流的观点是，中央银行应该专注于维持稳定物价的货币政策，不应参与金融监管和监督工作。就在旧《日本银行法》修订期间，英格兰银行获得了货币政策的独立性，与此同时，将执掌多年的金融监管与监督业务移交给了新成立的金融服务管理局（Financial Services Authority，缩写为FSA）。
这种将物价稳定和金融体系稳定视为两个相互独立目标的观点，在20世纪90年代的学术界和部分中央银行官员中间具有相当大的影响力。日本银行主张，两者难以区分开来，货币政策运作过程中对金融机构的检查更是不可或缺。最终，新《日本银行法》明确规定日本银行可以与金融机构签订检查合同。全球金融危机后，正如英格兰银行重新获得金融监督监管权，货币政策当局参与金融体系稳定工作的重要性得到了认可，中央银行开始在金融体系稳定方面发挥重要的作用（见第16章“谋求金融体系的稳定”）。
修订旧《日本银行法》过程中也讨论了汇率问题。其中一个争论焦点是，汇率稳定是否应该包含在货币政策目标中。对此，金融制度调查会得出了以下结论： [16]
有观点认为，货币政策的目标不应是物价稳定而应是货币价值稳定。而货币价值包含两个方面，对内价值是物价，对外价值就是汇率。从理论和过去的实践看，以货币政策一个手段去追求两个方面目标，必然会出现利益冲突。因此，货币政策目标不应是货币价值稳定，而应该是物价稳定。
因此，才出现了前面说过的货币政策目标就应该是物价稳定。另一个争论焦点是围绕汇率政策主体展开的。无论哪个国家，不管是采用固定汇率制度还是浮动汇率制度，一国汇率制度的决定权都在政府。而关键在于，谁该拥有以影响汇率变动为目的的外汇买卖权限，即干预外汇市场的决定权限属于谁的问题。这提出了在全球化背景下思考货币政策时的关键点，尤其在面临零利率约束下显得尤为重要。
日本干预外汇市场的权限属于政府（当时为大藏大臣，现在是财务大臣）。在国会委员会审议中，经常讨论外汇市场的干预问题，但政府（大藏省）基于下面的两个理由，认为干预外汇市场事务应由政府一元化负责：第一，由于中央银行无法同时实现物价稳定和汇率稳定两个目标，所以中央银行不应拥有干预外汇市场的权限；第二，以美国为首的海外各国干预外汇市场的主体都是政府，因此政府应该全面负责。 [17] 结果，修订后的新《日本银行法》与之前相同，外汇市场干预权仍属于大藏省，在新《日本银行法》第四十条第二款中明确规定，日本银行是以大藏省（后为财务省）代理人身份从事以稳定汇率为目的的外币资产买卖。再有，从海外例子来看，美国外汇市场的干预权归属财政部，而在美国以外的国家，中央银行拥有干预外汇市场权限的非常普遍。比如欧洲的欧洲央行、瑞士国家银行（SNB，即瑞士中央银行）和亚洲大多数国家的中央银行，都有权干预外汇市场。 [18]
从世界范围来看，虽然法律上规定中央银行不能干预汇率市场的并不多见，但考虑到日本的状况，即汇率问题常常成为政治讨论的话题，这种安排也是一个现实的解决方案。而问题在于，尽管法律上规定日本银行不能干预外汇市场，但海外投资者却不一定能完全理解这种体制上的差异（这一点将在第14章“‘六重苦’与‘货币战争’”中再次提及）。
日本在较短时间内完成了《日本银行法》修订工作，从前面讲过的联合执政党项目小组成立到法律的通过仅仅用了一年半时间。也许是考虑到如果用更多时间讨论，修法的势头会难以持续，结果又会不了了之。但是反过来说，在修订《日本银行法》过程中，对于中央银行为何要有独立性、需要什么样的制度保证独立性、发挥独立性需要哪些条件等问题并没有进行深入细致的讨论，这是令人遗憾的地方。
1998年4月1日，日本银行在非常沉闷的气氛中迎来了新《日本银行法》生效。就在同年1月，日本银行因职员涉嫌渎职接待遭到了检察机关的搜查；3月，1名职员被逮捕，松下康雄行长和福井俊彦副行长于同月引咎辞职。速水优成为新任行长，藤原作弥和山口泰担任副行长。在这种体制下，新《日本银行法》开始运行。
此时，日本银行面临着几个重大课题。
第一，如何在保证中央银行独立性的基础上，建立日本政府和日本银行之间顺畅的协调沟通机制。第二次世界大战后，美联储为恢复货币政策独立性，在1951年与财政部签署了一项废除美联储维持长期国债利率的“协议” [19] 。然而，这也并不意味着美联储完全获得了货币政策独立性，此后也常常会因来自总统或财政部部长的干涉而苦恼。 [20] 真正使美联储获得独立性并具有划时代意义的事件，是1979年美联储主席保罗·沃尔克（Paul Volcker）推出的抑制通胀的新金融调节方式 [21] 。强力的紧缩货币政策虽然推高了失业率，但最终抑制了通货膨胀，为此后的经济增长奠定了基础，也使美联储的独立性逐渐得到了保障。
第二，日本银行获得独立性时日本的物价稳定目标已经实现，由此带来了很多困难。这是由于在很多情况下，独立性效果都是通过物价稳定来评价的。20世纪80年代日本消费者物价上涨率（年率2.5%）不仅低于中央银行独立性最高的联邦德国（2.9%），与其他发达国家相比则更低（见表4-1）。换句话说，许多其他中央银行都是通过获得独立性或采用通货膨胀目标制来实现物价稳定的，而日本在20世纪80年代中央银行还没有取得法律上的独立性之前，就已经实现了物价稳定。从这个意义上说，至少在短期内很难看到独立性的“红利”。
表4-1 20世纪80年代主要国家的物价上涨率
注：下划线标明的是该年物价上涨率最低国家的数据；日本1989年的数据包含了消费税率提高带来的影响。
资料来源：BIS主页（Consumer Price Statistics）。
第三，经济不景气状况下货币政策手段的匮乏。一方面，新《日本银行法》实施时，日本银行的贴现率为0.5%，隔夜拆借利率为0.46%，10年期国债利率为1.86%。虽然还不是字面意义上的零利率，但利率下调的空间非常有限。同业隔夜拆借利率水平可以说就是事实上的零利率状态。另一方面，1997年秋季金融系统出现了剧烈动荡，金融机构处于自有资本严重不足状况。打个比方，这就像美联储不是在1951年，而是在2008年雷曼兄弟破产之后才完全拥有独立性一样。当然，运用非传统货币政策是可以实现一定程度的宽松效果，但与正常时期相比，效果也是相当有限的。
然而，不论多么艰难，作为中央银行都必须凝聚一切可以利用的智慧，履行自己应承担的职责，这是无须赘言的。我想，现实中的日本银行从高管到普通职员，上上下下都是以这种心态全力以赴地投入工作的。1998年4月，日本银行进入了新《日本银行法》时代。
[1] 三重野康（2000）『利を見て義を思う——三重野康の金融政策講義』中央公論新社、2000年。
[2] 来源于中国张果老的传说，在日本室町时代（1392-1573年）流行的一套漫画中，张果老骑着白马仙游，休息时将马装进葫芦里。——译者注
[3] 中央銀行研究会（1996）「中央銀行制度の改革——開かれた独立性を求めて」、1996年。http://www.kantei.go.jp/jp/singi/cyugin/hokokusyo.html.
[4] 金融制度調査会（1997）「日本銀行法の改正に関する答申」、1997年2月6日。https://www.fsa.go.jp/p_mof/singikai/kinyusei/top.htm.
[5] Meyer,Laurence H.（2000）,“The Politics of Monetary Policy:Balancing Independence and Accountability”,Remarks at the University of Wisconsin,October 24,2000；（https://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2000/20001024.htm.）Bernanke,Ben S.（2004）,“The Great Moderation”,Remarks at the Meetings of the Eastern Economic Association,February 20,2004.（https://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2004/20040220/default.htm.）
[6] Federal Reserve System（2016）,The Federal Reserve System Purposes & Functions,The 10th ed.,2016.pp.2-3.
[7] 关于独立性的法律方面讨论，东京大学名誉教授盐野广（研究会会长）的报告很有参考价值，本书的相关内容参考了该报告。「公法的観点からみた日本銀行の業務の法的性格と運営のあり方」『金融研究』第18巻第5号、1999年12月。
[8] 中央银行研究会（1996）做出如下论断：“就日本银行的独立性与宪法之间的关系而言，需要专业判断的领域如旨在稳定物价的货币政策方面，中央银行有足够理由要求独立于政府；另一方面，如果保留政府的人事任免权，即使在行政上赋予中央银行独立于内阁的职能，也不能说是违背了宪法第六十五条。”中央銀行研究会「中央銀行制度の改革——開かれた独立性を求めて」1996年。（http://www.kantei.go.jp/jp/singi/cyugin/hokokusyo.html.）
[9] 三重野康（2000）『利を見て義を思う——三重野康の金融政策講義』中央公論新社、2000年、108頁。
[10] 从2013年度日本银行预算来看，总计为1895亿日元的经费预算中，需财务大臣审批的高达1812亿日元。参见「平成24年度業務概況書」（日本银行主页）。
[11] 为何在这里使用“自主性”而非“独立性”的问题，当时大藏省银行局局长在国会审议时做出如下说明：“在使用‘日本银行独立性’表述时，容易让人理解为‘日本银行是完全独立于内阁和国会的实体’，所以，这种用词可能并不恰当。从实质上讲，虽然使用的是‘自主性’一词，但贯穿整个新《日本银行法》的宗旨是提升日本银行在货币政策上的独立性，至于表述的问题，就看你怎么理解了。”（1997年4月25日、衆議院大蔵委員会）第140回国会「衆議院大蔵委員会議録」第17号。
[12] 参见白川方明（2008）『現代の金融政策——理論と実際』日本経済新聞出版社、2008年。根据该书第5章引用的IMF经济学家阿诺尼等人的研究（Arnone et al.2006），日本银行的政治自治指数（political autonomy）在OECD成员国的中央银行中排名最低。Arnone,Marco,Bernard J.Laurens and Jean-François Segalotto（2006）,“The Measurement of Central Bank Autonomy:Survey of Models,Indicators,and Empirical Evidence”,IMF Working Paper,No.06/227,2006.
[13] 参见「「物価の安定」についての考え」（2006年3月）の図表17（日本银行主页）。
[14] 这是一种具有资产证券化性质的商业票据，大型企业、金融机构或多个中小企业把自身拥有的、将来能够产生稳定现金流的资产出售给受托机构，由受托机构将这些原资产作为基础发行商业票据。——译者注
[15] 日本银行作为“最后贷款人”提供资金，是以票据和国债等作为担保而实施的（《日本银行法》第三十三条）。另外，对系统故障等金融机构偶发且暂时性资金不足提供贷款（该法第三十七条）以及为维持信用秩序稳定而提供流动性（该法第三十八条）时，根据货币政策委员会的决议确定的适度利率水平和方式实施，可以不要求担保。根据该法第三十八条，对于来自首相（实际上是受首相委托的金融厅厅长）及财务大臣提出的贷款请求，以及其他为维持信用秩序而提供资金供给的“特融等”业务，日本银行依据“特融等”四原则判断是否实施。
[16] 金融制度調査会（1997）「日本銀行法の改正に関する答申」1997年2月6日。（https://www.fsa.go.jp/p_mof/singikai/kinyusei/top.htm.）
[17] 参考1997年5月21日众议院大藏委员会会议上，新进党谷口隆义议员的提问和政府委员对此做出的答复。（第140回国会「衆議院大蔵委員会議録」第21号。）
[18] 近年来美国没有干预外汇市场，若干预的话，财政部和美联储对半承担所需资金。
[19] 在第二次世界大战期间，美国政府为低成本筹措军费，要求美联储通过购买各种期限的资产维持长期国债的低利率。——译者注
[20] 参见Kettl,Donald F.（1986）,Leadership at the Fed,Yale University Press,1986.
[21] 美联储不再是由公开市场委员会委员投票决定基准利率，转而通过直接制定货币供应量目标，由货币供应量变化决定利率水平，联邦基准利率曾高达20%。——译者注