第二节
海军与海上非战争军事行动

海洋是人类文明的起源、人类生存的依托，海洋所具有的资源、交通、信息交流和疆土属性为人类提供了巨大的利用价值，也正是海洋所具有的这些属性决定了各国海军的职能。和平时期，海军除了履行保卫国家安全和利益的军事职能外，还越来越多地接受国家政府授权，遂行外交、军事演习、友好访问、协助执法等多样化任务，从而发挥着军事硬实力的软运用功能。“海上非战争军事行动”这一概念，正是对当前以海军为首的国家武装力量为帮助实现国家政治目标、在海上采取和进行不以战争为目的的系列军事行动的概括。

一、海洋与海军

人类的文明起源于海洋。人类利用海洋是因其具有的四个属性：资源属性、交通属性、信息交流属性和疆土属性。 如何最大限度地利用海洋属性，直接或间接地决定了海军的职能。随着现代社会的发展，海洋环境对人类社会的影响可从物理、经济、政治、军事、法律5个维度加以考察（见图2-1）。

（一）不同维度的海洋属性

1．海洋物理维度

作为人类可利用资源的重要来源之一，海洋对世界文明的发展至关重要，全球表面大约70%以上的面积被海水所覆盖。几万年前，世界各地的人类就开始从海洋中获取食物，时至今日，海洋为人类所需蛋白质的获取做出了近20%的贡献。国家领土主权外的海洋将世界连为一体，地理、海洋和气象因素的变化导致各海域附近的空气、海水温度、盐度和湿度呈现不同，这些海洋物理条件的变化影响着天气的变化，从而导致人类和机器设备在海洋环境中的作业始终存在危险和难度。因此，要在海上生存和行动，必须充分了解海洋环境的物理特性和变化。海洋另一个非常明显的物理特征是其海上咽喉航道（Choke Points）的存在，例如，苏伊士运河、巴拿马运河、斯卡格拉克海峡、马六甲海峡、霍尔木兹海峡、多佛海峡等。这些海上咽喉航道对全球经济具有战略性影响，在承载海上航运流通的同时也不同程度地限制了海上航线自由，增加了海上碰撞、海盗劫持的风险。

2．海洋经济维度

海上航运的优势不是偶然或暂时的，而是符合事物发展本质的，是永久性的。 海上运输促进了贸易的扩展，考古学家认为，全世界海洋地区性贸易体系源于7 000—8 000年前的尼罗河流域， 随着海洋贸易的不断发展，全球性的海上交通网络体系逐渐形成，现代航运工业的全球化从根本上改变了世界及人类的日常生活。以海洋为基础的贸易是一个互利互惠的过程，其良好的发展依赖于国际和平，而海洋贸易的繁荣与稳定又为国际和平提供了物质基础。海上贸易同信息、思想的交换是无法分割的，通过海运，世界各国的农副产品实现了交换，思想文化得以传播。然而，全球贸易体系既敏感又脆弱， 非常需要海上力量的保护。

尽管世界经济的发展依赖于海洋的贸易运输，但从海洋的经济维度来看还能反映出潜在的威胁和冲突。世界正处于经济转型期，据预测，经济财富将长期向东南亚转移，而西方发达国家的经济影响力将相对下降，虽然这种说法存在争议，但确实在一定程度上突出了海洋作为西方与东南亚之间贸易开展媒介的重要性。化石燃料和矿物是海洋的重要资源，随着科学技术的发展，每年都有新的天然气、石油、矿产资源被发现，人类对深海底资源的竞争性开发正在对海洋环境及生物资源造成巨大的破坏性影响。与此同时，无论这些资源是从大陆架还是从专属经济区被发现的，似乎都会引起国际社会的争议，俄罗斯、挪威和加拿大都已经对资源丰富的北极海底的大面积矿区提出了权利主张。世界上大约有10亿人依赖海洋渔业提供的蛋白质，全球海洋渔业捕捞过度和无规制的现象不仅给渔业资源的可持续发展带来极大挑战，而且还造成了沿海国和小岛国的经济发展面临威胁，对这种现象的管理与应对不仅是区域问题，而且也是全球性问题。另外，全球99%的网络通信连接依靠的是海底电缆而非卫星传输， 大多数网络信息传输中心都设置在沿海地带，海洋环境的变化对网络质量有重要影响。

3．海洋政治维度

海洋作为疆土，被看作国家领土的一部分。现代海洋环境的政治维度大约形成于20世纪70年代，海洋主权作为国家享有相关海洋权益的重要依据和国家权利及价值观的象征，因此，将国家主权向海洋扩展是一种政治行为，有时会引发激烈的政治经济影响。当下，国家主权向海洋的拓展多是由经济利益的争夺而引起的，尤其是一些岛屿小国正在不遗余力地维持海上治安、有效管理海洋资源的开发和利用。沿海国管辖权的扩张很容易导致邻国之间、沿海国与船旗国之间发生纠纷，因此，海上力量在阻止对公海自由的进一步限制方面能够发挥重要作用。双边和多边海上行动仍然是国际事务中具有长期战略价值的常规性活动，各国利用海洋提供的媒介和自由建立友好关系，拥有相同共识的国家在加强纽带关系的同时能相互提供支持和互信。

4．海洋军事维度

海洋军事维度的形成能够追溯到2 500多年前，海洋的军事利用一直被世界上大约150多个国家的海上力量所主宰，大到军事强国的海军部队，小到一些国家的海岸警察执法力量。 即使是一些小规模的海上力量也能够通过利用岸基导弹、水雷等低成本装备武器对海上咽喉航道的通行实施威胁。世界各国都可能寻求通过利用海洋对目标国施加其影响力，发挥说服、威慑，甚至强迫的作用。海上力量通过军事存在不仅能给盟国吃“定心丸”，而且还可以帮助阻止冲突的发生。在民事当局能力不足的情况下，海军部队能够提供人道和灾难救援，进而帮助国家建立全球政治关系，提升国家影响力。因此，许多国家选择发展其海上力量，采购现代战舰、潜艇，发展远洋行动能力，提升区域拒止和陆基反介入能力以威慑其他国家的海上力量。

《联合国海洋法公约》只是规定了海洋的和平用途，要求各缔约国在行使其权利及履行义务时，“应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力”。 这就导致各国对海洋的和平利用是否包括军事活动做出多种解释，一些国家将海洋的和平利用解释为禁止一切军事活动，也有一些国家将海洋的和平利用解释为禁止一切侵略目的的军事活动而不禁止其他军事活动，还有一些国家认为，检验一种活动是否具有和平性质，须判断其是否与《联合国宪章》和其他需要依照国际法所承担的义务相一致。

5．海洋法律维度

《联合国海洋法公约》被誉为“海洋宪章”，其较为全面地界定了各国利用海洋的权利和责任，构建了一套有关保护海洋环境、开发海洋生物资源、开展海洋经济的法律框架，明确了各国在各个海域的权利。

在《联合国海洋法公约》的法律框架下，海洋以沿海国沿岸的低潮线为基线被划分为领海、毗连区、专属经济区、大陆架等不同海域（见图2-2），使得国家权力随着距离领海基线的延伸而弱化。公海航行自由制度对国家安全及经济稳定而言十分重要，不仅能够促进国际海洋贸易的发展，而且还能够为各国利用海上军事力量应对国家安全威胁、实现国家战略目标提供法律依据。

（二）海军特质

每一个军种都有其适应不同行动环境所表现出来的特性，也正是这些与众不同的属性为政治决策者利用军事力量帮助实现国家战略目标奠定了基础。国家影响力的拓展能力与军事力量的投射能力密切相关，因此，在部署海上力量遂行行动任务之前必须慎重考量其行动性质和形式。

“只有海军的活动范围具有国际性质”。 海军作为以全球地理大发现为契机而获得发展的一个最为全面的军种，其行动开展以海洋为环境载体。长期以来，海军舰艇代表着技术成就、民族自豪感、海上影响力以及其他一系列人类文明成就。 印度尼西亚前总统梅加瓦蒂（Megawati）认为，一支强大的海军足以彰显一国的尊严，拥有一支强大的海军就能够获得世界其他国家的尊重。海军与生俱来具有的特性主要表现在全球到达、灵活机动、续航持久、合法驻泊等方面（见图2-3）。

1．到达

到达（access）指海军的全球到达能力。国际海域的自由航行制度使得国家海上力量能够到达与国家利益相关及存在潜在威胁的海域。海上力量可以根据情势的需要，通过前沿存在及远征行动等方式接近利益攸关区或威胁潜伏区，根据事态发展及时应对。在遭遇对手利用水雷、陆基导弹等方式进行反介入和区域拒止的情况时，海上力量可以发挥其机动性优势，尝试对此类行动进行反击。

2．灵活

海上力量具有独一无二的灵活性（versatility），便于随时改变行动。海上力量的这种灵活性在很多时候是最有价值的特质，各类海上军事行动的界限有时候并不那么清晰，海上力量能够同时遂行多种任务，并对任务的重新部署具有很强的适应能力，所以指挥官能够根据情势的发展随时调整战略部署。一艘具有高水平部署及行动能力的军舰可以在几个小时之内从和平行动状态过渡到随时备战状态。这种适应能力为海军作为外交工具的运用也提供了机会。现代国家海军的建设和训练目标通常是能够遂行多样化军事任务，无论是单独行动、双边协定下的联合行动，或是国际组织发起军事行动中的参与者，现代海军均能应对自如。

3．持久

海上力量具有突出的行动持久性（persistence）特点，这种持久性的存在基于船舶的海上补给能力、大容量存储能力以及行动沿线国家及东道国提供的支援保障。当然，在海上环境恶劣、船载备用器械零件不足、海上武器系统补给不利的情况下，这种运行的持久性也会受到影响。虽然海上行动的持久性是可以实现的，但当遂行的海上行动涉及的范围过于广泛时，行动能力可能会受到一定程度的限制，导致行动持久性降低。

4．机动

利用海洋所赋予的可到达性及《联合国海洋法公约》所赋予的自由航行权利，各国海上力量获得很强的机动性（mobility），能够随时根据需要调整海上行动计划或是远赴重洋遂行军事任务。然而，海上船舶并不具有飞机的运行速度，除非遂行任务的海上作战平台具有较高的载荷能力，能够搭载足够的装备以备使用，例如海上直升机，从而在一定程度上帮助提升海军力量的机动性。

5．驻泊

驻泊（poise）是海上力量在国际水域游弋且最不具有入侵性的一种属性。 表现为在并未面临政治及军事风险的情况下，海上力量所呈现出的一种海上军事存在。强大的海上军事存在无须岸基军事驻扎就可兑现对盟国进行保护的承诺，在发挥有利威慑作用的同时，还能够帮助解决潜在或突发的海上冲突问题。

综上所述，海洋是海军活动得以开展的载体，海洋的特性影响着海军的职能履行。海军的特性是其承担现代海上军事职能任务的基本条件，也正是这些基本特性赋予海军不同于其他军种的独特的战斗能力，在帮助国家海上权益维护、拓展海外利益方面发挥着至关重要的作用。

二、海军与海上非战争军事行动

虽然和平是当今时代的主题，但这并不意味着冲突和危机不复存在，防范战争与冲突仍是海军的首要任务。当今国际社会越来越不愿意通过武力来解决国际争端，而更青睐于以外交、政治、司法等方式解决，因此，海军原本夺取制海权的核心任务随着时代的发展而转变，海军除了具有军事职能（保卫国家）外，还可在合法授权的情况下履行外交和警察职能（见图2-4）。而非战争军事行动概念的提出，正是对和平时期海军所承担的一系列旨在履行警察职能和外交职能的军事任务的概括。

（一）现代海军的职能

在核时代，运用力量的代价和风险促使海军思考能做什么，应该做什么，以及在没有全面大战的情况下应该发挥什么作用。根据《联合国海洋法公约》的规定，可以认为海军在平时的主要任务体现为：履行警察职能，为政府提供服务和其他用途；在国家管辖水域执行和行使本国法律和主权；担负在公海上开展军事演习和武器试验的任务；开展海军外交。 随着海上非传统安全威胁的发展，各国海军越来越多地使用非战争及合作手段，在维护海上通道安全、打击海盗和恐怖主义等跨国犯罪、人道主义救灾减灾方面开展合作将成为一个不可逆转的趋势。

1．海军的重要任务是保持海上军事存在

出动舰艇在所关注的地区附近快速巡航，对可能出现的任何状况就近处理，有助于搜集情报、实施威慑和结盟，为利用海洋和海军的独特优势提供高效途径。海军存在独立性强，无需东道国支持，不受政治局势的限制，在国际水域行动的海军所引起的敏感度相对较低；到达范围广，战略打击范围大大延伸；适应性强，海军舰艇类型多、用途广，可通过发挥不同用途向敌人或盟友传递截然不同的信息；可控性好，可降低行动实施过程中的风险及破坏性；战略机动性强，是实现全球到达的最佳方式。在某个地区保持海军存在，有助于提高国家战备水平，提高维护战略利益的能力，创造有利于发挥本国优势的战略环境，并为后续行动提供便利。

2．海军不仅服务于外交，还左右着外交政策

海军被许多国家政府作为促进国际关系、实现国家目标的重要角色。 无论和平时期、形势紧张时期或是危机时期，海军都能为国家做出贡献，无论海军规模大小，无论该国政府的说服力如何，也无论是出于竞争还是合作的需要，各国海军都有能力且正在参与国家外交活动。 海军的外交作用无可替代。海军外交是美国运用其海上力量推动外交政策、实现预期目标的重要方式，从开展例行的军舰访问到长期的维护区域安全利益示威等各种行动，海军行动无不彰显着美国的外交举措。

3．保护海洋环境成为海军的重要职责之一

20世纪以来，海洋环境的重要性与其所受到的威胁同步上升，这对海军带来了重大影响。人类正在面临污染、过度开发和因广泛忽略导致的“海洋危机”，需要数百年乃至上千年才能形成的海洋资源可能在无意间被毁于一旦。大约有2/3的世界人口生活在距离海岸线100公里的范围内，这对脆弱的海洋环境造成了巨大的压力，随着人口的不断增长，其造成的海洋环境破坏性将变得更为严重。1998年保护海洋顾问委员会在斯德哥尔摩召开会议，呼吁“各国运用军事力量与民间组织一起保护海洋环境安全、开展海洋科学研究”。

4．在情报搜集方面，海军往往扮演重要角色

依托海洋进行的情报搜集工作一般由海军武馆、联络官、卫星、海军情报人员、政策参谋共同完成，这些工作是海军威慑和结盟的组成部分。情报搜集工作旨在搜集目标国的沿岸地理特征，监控其政治形势并对该地区的军事力量进行评估。在世界范围内建立联网的海军信息综合中心，例如新加坡樟宜基地，对于维护海上良好秩序具有不可估量的作用。成功的情报搜集意味着“客场作战”的海军也可能具有“主场”优势。

美国海军上将杰伊·约翰逊（Jay Johnson）认为，必须更加重视和平时期的各种行动，为有效维护和平、威慑侵略、保持稳定，我们必须保持在所有各种行动中果断行事的能力，而不是仅仅局限于高技术行动。这意味着海军舰队必须具有适合不同任务的各类力量，例如，与小国海军开展联合演习，则小规模的部队比规模庞大、能力过强的部队更适合；应对可能升级的冲突，大规模的部队正有用武之地；执行人道主义救援行动，则需要有较大空间的船舰，用于储存物资、医疗设施等救援设备。 对多数国家来讲，以上所述的海上军事行动需求都是一种负担，因此，各国越来越倾向于开展海上合作，组建多国部队，共担风险、共享资源，虽然这对各国海军的协同行动能力提出了较高要求。

（二）海上非战争军事行动概念界定

要界定海上非战争军事行动的概念，除了需了解非战争军事行动的基本内涵之外，还需要熟悉和区分海上军事行动、平时海上军事行动及战时海上军事行动三个概念，唯有此才能厘清海上非战争军事行动区别于以上概念的特质。

2006年，军事科学出版社出版的《海军军语》对上述概念作了界定：军事行动，是指“武装力量为实现某种政治、经济或军事意图而采取的举动”。

海上军事行动，是指“国家武装力量依照其法律职能和授权，为完成国家赋予的政治、经济、外交或军事任务在特定海空域采取的军事行动”。 根据不同的目的，可对海上军事行动进行不同的分类，例如按照海上军事行动的法律性质和实施背景不同，通常被分为平时海上军事行动和战时海上军事行动； 美国海军按照海上军事行动开展的社会背景不同将其为海上战争军事行动和海上非战争军事行动。

战时海上军事行动是指国家武装力量在国家依法进入战争或武装冲突状态期间，为抵御外来侵略、保卫国家主权独立和领土完整等目的，在海上采取的对敌交战行动和其他辅助性军事行动。国家武装力量遂行战时海上军事行动，除了应遵守国家和军队颁布的有关战时法律法规、政策命令及条令条例之外，还要遵守国家承认的战争和武装冲突法，及国家根据战争和武装冲突法制定的应用于战争或武装冲突的作战法规。

通过文献研究可以发现，随着社会进步和武装力量的发展，对平时海上军事行动的概念界定也发生着细微的变化：一是对平时海上军事行动的时代背景界定有所变化，由非战争状态扩展到非战争或武装冲突状态；二是海上军事行动的实施目的及行动样式趋于多样化。例如，沈中昌认为，平时海上军事行动是指“国家武装力量在战争时期，为保卫国家主权、维护国家海洋权益、维护国际和平与安全等目的，在海上采取和进行的军事训练、武器装备试验、巡逻警戒、海上执法、编队出访等军事行动”； 相比而言，任筱锋界定的平时海上军事行动概念更加具体化：将武装冲突期间采取的相应军事行动纳入其中；在行动目的方面，将保卫人民海上生命财产安全和和平劳动、打击海上违法犯罪列入其中；在行动样式上加入了海空演习、国际（多国）海上联合军事演习等。

通常为适用国内外法律的目的可将平时海上军事行动分为以下六类：①保卫国家领土主权行动；②维护国家海洋权益及海上执法行动；③海上军事训练和武器试验行动；④海上军事科研行动；⑤海上搜救行动；⑥海军对外交往行动和其他平时海上军事行动。

宋云霞教授将海军遂行的非战争军事行动称为“海军非战争军事行动”，并界定为“海军部队或以海军部队为主、其他力量参与为辅的国家武装力量，在非战争状态下，为维护国家安全和社会稳定，维护国际和平与区域海上安全，确保国家海洋战略和海洋权益，消除危机、遏制战争，而在海上采取的行动”。

考虑到海军兵种的多样性及现代军事行动中对多兵种协同作战的重视和运用，本书侧重使用“海上非战争军事行动”这一概念，即所研究的对象是以中国海军为主力在海上开展的非战争军事行动。基于对非战争军事行动、海上军事行动等概念的分析，本书将“海上非战争军事行动”界定为：海军兵力为维护国家主权、安全和发展利益而在海上采取和进行的不直接构成战争的军事行动，主要包括海上维权、平时海上护航、海上联合军事演习、军舰访问、撤离海外公民、海上救援、海上科学研究等行动。

海上非战争军事行动具有以下几个特点：一是行动形式的国际性。海军兵力遂行的非战争军事行动以实现国家政治目标为首要任务，以国家的名义参与各种形式的活动，体现国家的形象和意志，例如军舰友好访问、应对海上危机、海上救援、海上临检拿捕等。二是行动目的的综合性。海上非战争军事行动既要显示战略存在，又要显示战略意图；既用于对海上危机的处理，又要用于非作战领域；既要维护国家海洋经济利益，又要充分体现国家军事、外交、政治的基本方针。 三是任务类型的多样性。军事外交、灾难救援、海上护航、海上演习、海外撤侨等一系列的多样化军事任务都对海军的海上行动能力提出了新的要求。

根据海上非战争军事行动任务类型的不同，其开展过程中使用海上武装力量的强度不同，随着使用军事火力烈度的增强，海上非战争军事行动可能逐渐转化为海上冲突乃至战争行动（见图2-5）。其中，军舰访问、海上救援、海上科学研究三种军事行动基本不涉及海上武力的使用，海上军事演习虽然涉及使用海上武力，但均是以和平为目的的演习行动，武力使用的强度受到严格控制，不会演变为海上武装冲突行动。而海外撤侨、海上护航、维和行动以及海上反恐四种军事任务中一旦行动目标遭到意外冲击，很可能根据现实需要动用武力予以反击，而此时的武力使用强度很难预料，非常有可能随着态势的发展转化为局部冲突。本书接下来的研究重点就是以上几种海上非战争军事行动中涉及的合法性问题。而局部冲突和战争不是本书的讨论范围。