下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
上海港集装箱吞吐量在长三角港口中占比逐年下降。2005年，上海港完成集装箱吞吐量1 808.00万TEU，浙江省港口完成集装箱吞吐量520.80万TEU，江苏省港口完成集装箱吞吐量75.33万TEU。上海港集装箱吞吐量占长三角港口的75%以上，加之众多航运资源的集聚，使得上海港在长三角港口中处于全要素绝对集聚的地位。但随着长三角周边港口的发展，长三角港口产业资源及航运要素逐步向江浙两地转移。从吞吐量来看，2019年上海港完成集装箱吞吐量4 330万TEU，宁波舟山港完成集装箱吞吐量2 753万TEU，江苏省港口完成集装箱吞吐量1 877万TEU，上海港集装箱吞吐量仅占3个港口集装箱吞吐总量的48.3%，宁波舟山港更是以112 009万吨的货物吞吐量超过上海港。新版《中国货代企业名录大全》显示，截至2019年末，上海市货代物流企业约6 000家，江苏省约5 000家，浙江省约4 000家。这说明上海在货代、物流等传统要素方面也越来越无明显优势。但是，上海市在现代航运要素集聚方面依然占据核心地位。截至2019年，上海航运和金融产业基地入驻机构和企业已达30家，船货险保费收入41.3亿元，同比增长11.3%，全国占比23.8%，处于领先地位。除了航运保险外，上海在海事仲裁、航运衍生品及航运咨询等现代航运要素集聚方面也同样处于主导地位。
虽然上海高端航运专业服务业的发展已经具有一定的规模，但相比伦敦、新加坡等世界其他先进国际航运中心而言能级不高，先进航运要素的集聚与辐射能力相对有限，成为制约上海航运中心功能提升、全球一流航运枢纽地位确立的核心短板（汪旭晖，2013）。长三角一体化战略要求上海国际航运中心充分发挥引领作用，但如何充分发挥上海国际航运中心领先地位，更好地服务长三角港航发展，是上海国际航运中心需要面对的新课题。主要体现在以下几个方面：
首先，高端航运服务业发展空间不足。受到产品同质与种类单一、专业中介和咨询机构集聚度不高、国内市场需求较低、风险转移与分摊措施不足、法律法规不完善、财税等政策性优惠支持力度较低等因素的制约，上海国际航运中心的航运保险、航运交易、船舶租赁金融、海事仲裁等高附加值专业服务业落后于世界其他航运中心。如上海国际航运中心航运金融市场建设处于起步阶段，单向服务、服务数量少、选择性小是当前上海航运金融市场的主要特征。现在上海的主要金融机构仅提供港口码头建设、船舶制造的银行贷款业务，授信额度偏大，贷款结构不合理，抵押贷款比例过高。很少提供海上保险业务，可保范围过窄也是较为突出的问题。同时融资渠道单一，航运金融衍生功能滞后。上海港口、船舶工业企业主要以证券市场作为募集资金的渠道，其他融资渠道很少。目前在上海的此类航运上市企业和港口主要有中海发展、中海海盛、中远航运、上港集团等。
其次，上海国际航运中心的航运价格话语权和运力资源配置权与全球知名国际航运中心存在差距，在国际航运界的话语权、定价权仍然不强，航运业的服务水平仍亟待提高，急需在这些方面有所突破。相比而言，2016年8月，新加坡交易所向波罗的海交易所提出全面收购，从而掌握了波罗的海运费指数这一全球经济晴雨表，大幅增强了自身在世界航运市场尤其是航运金融衍生产品市场上的主锚地位。上海国际航运中心国际航运资源市场配置能级偏低。从权威海事组织数量看，目前上海拥有国际海事组织24家，超过纽约（23家），但远落后于伦敦（122家）、新加坡（50家）。据2019年《世界领先海事之都》报告显示，在专家眼中最受欢迎的航运公司迁址候选城市排行榜中，上海居全球第6位，落后于新加坡、伦敦和我国香港等国际航运中心。从市场交易影响力看，上海在国际航运市场交易的影响力有限，船舶交易主要为国内船舶交易，船舶交易价格指数主要参考波罗的海指数，国内船舶交易指数的市场接纳度不高。同时，船舶经纪企业数量远少于伦敦。
最后，长三角港口群的发展统筹规划不完善。长三角港口实力强劲，2019年全球百大集装箱港口中，长三角港口占据5席，上海港和宁波舟山港分列第1和第3位；2019年全球港口货物吞吐量前10大港口中，中国占据7席，其中长三角港口占据3席，宁波舟山港、上海港和苏州港分别位列第1、第2和第6位，众多实力强大的港口聚集难免造成竞争过于激烈的现象。在目前的行政、财税、港口管理体制下，港口发展与所在地区的经济利益直接相关。随着各地财力的增加，自身都拥有了发展港口的能力，事实上已经造成港口发展超前于经济发展的需要。从长期来看，产能的过快投入将导致码头利用率下降以及加大区内港口的竞争。长三角港口资源整合一直受到国家的重视，自2009年至今，中央政府不断出台长三角港口资源整合政策（见表1-3）。
表1-3 2009年以来国家出台的涉及长三角港口资源整合的文件
数据来源：根据网络公开资料整理
但目前长三角港口群发展很不平衡，结构性矛盾突出，内部存在着激烈的竞争。虽然中心枢纽港、干线枢纽港、重要枢纽港、地方性港口四个层级港口框架体系基本明确，但港口建设中普遍存在着无序竞争、重复建设、抢建码头泊位、乱占岸线等恶性竞争现象，导致集装箱、进口铁矿石和原油等专业泊位能力不足。例如，北翼的江苏沿江几乎每个城市都有自己的港口，南京、南通、镇江、扬州、江阴、常熟等都正在自建港口。为应对竞争，苏州也在推进港口群的一体化，其中一项重要决策，就是“三港合一”：将张家港港、太仓港和常熟港集合起来，共同打造“苏州港”品牌，以至于上海、浙江、江苏的港口之争正在逐步升温。
作为国际枢纽港，上海港的直接经济腹地是长三角地区，间接经济腹地是江西、湖北、湖南、河南、陕西、四川等省。作为上海港直接经济腹地的长三角地区，货物前往上海港出口，主要通过公路直达运输，也有部分通过铁路或水路转运。近年来，上海港与部分内河港通过业务合作和资本合作，实现了以上海港为母港、内河港为喂给港的运营模式。内河港整合了原本在上海港进行的海关、检验、存放等操作和功能，缓解了上海港的作业压力，也为客户提供了便利。顾客在内河港内可以如同在上海港那样直接取／送进出口货物，内河水水中转模式的发展也为长三角地区货物运输到上海港提供了一种新的选择方式。港口集疏运条件的好坏，决定着港口的前途命运。上海国际航运中心集疏运体系存在一定的不合理性，应从上海国际航运中心自身和长三角区域两方面进行分析。
对于上海国际航运中心而言，目前上海集疏运结构存在一定的失衡，公路、铁路、水路三种集疏运方式的占比分别为54.3%、0.3%、45.4%。公路集疏运的比例仍然很高，水路集疏运的比例虽然比前十年有了大幅提高，但和国外成熟港口如鹿特丹港和安特卫普港的50%~60%的比例依然差距较大（周翔和张雁，2012）。铁路集疏运比例则过低，远远低于国外成熟港口的20%。上海港集疏运目前主要依靠公路运输，这大大加剧了城市公路的拥堵。据统计，外高桥进出港集卡日均达2.7万辆，其对外集散道路主要依靠S20外环线，外环隧道成为其联系浦西堆场及出省的唯一通道，高峰时每小时交通流量达到1.1万PCU（Passenger Car Unit，标准车当量数），饱和度已超过1，拥堵极为严重；洋山港进出集装箱车辆日均达1.1万辆，其对外唯一通道为东海大桥，高峰时每小时PCU流量为0.23万辆，由于这条通道是进出洋山港的唯一通道，因此一旦出现意外的情况，极易出现交通堵塞。此外，公路集装箱卡车还会产生大量碳排放，严重污染了上海的城市空气环境，不利于上海向低碳化、绿色化的国际航运中心发展。
对于长三角区域而言，一方面，长三角对内河水运重要性认识不够。长三角区域高等级航道里程占全国的30%，航道总里程和密度均位居前列，在交通互联互通中发挥重要支撑作用。但从长三角交通一体化的关注度来看，与机场、轨道交通相比，大家普遍对航道建设的重要性认识不足，省际“断头航道”仍然存在，且航道标准不一，部分航道瓶颈问题依然突出，待闸滞航现象时有发生。长三角内河水运主要有三方面不足。一是高等级航道比例有待进一步提升。长三角区域四级以上航道里程占比约15%，与美国、日本等发达国家60%以上的水平差距较大。浙北、苏南集装箱运输高等级航道网建设滞后，长江航道、芜申运河、杭甬运河部分通航区段受桥梁限制明显，无法适应大型化船舶运输需要。二是省际航道尚未完全打通。由于各地项目建设时序、发展重点不同等考虑，部分省际断头航道在实际推进过程中难度大、进展慢，影响了长三角区域高等级航道互联成网的效率。三是跨区域航道标准不统一。长三角区域部分省际航道等级、设计标准、建设规范等尚未统一，导致省际内河水运衔接不畅，成为港航互联互通的主要障碍。另一方面，长三角的江海联运直达运输经济性有待突破。长三角区域江海联运合作格局基本形成，但江海直达运输为浙江首创，尚处于起步阶段，仍存在不少问题亟待破解，航道、码头泊位等江海联运配套设施存在短板。一是江海直达船型经济性有待提升。由于铁矿石、煤炭在长江下游水水中转费用整体较低，加之江海联运船舶较江船在用工、用油等方面成本偏高，经济性有待提升，竞争优势不明显。在现有条件下江海联运散货船“海进江”经济半径比较适合达到马鞍山、芜湖两港，企业新建江海联运船的意愿不强，规模效应尚未显现。二是返程货源不足、江海联运信息不匹配推高物流成本。江海联运信息化水平较低、信息互联共享不足导致船货信息不匹配，加之“江出海”散货本身返程货源不足，一定程度上拉高了江海联运全程成本。
上海国际航运中心优化集疏运体系已经难以满足上海自身港航业快速发展的需求，更难以达到长三角一体化战略目标要求。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，要完善区域港口集疏运体系，推进重点港区进港铁路规划和建设，加强内河高等级航道网建设，提高集装箱水水中转比重。同时，国发〔2009〕19号文中指出，到2020年，上海国际航运中心建设要基本形成规模化、集约化、快捷高效、结构优化的现代化港口集疏运体系，推进内河航道、铁路和空港设施建设，大力发展水水中转，逐步提高铁水联运比例。长三角一体化战略需要更为畅通的交通方式，这就对上海国际航运中心进一步优化集疏运体系提出新要求，提升铁路、水路运力，加大江海联运支持力度，做好不同集疏运体系之间的衔接。
长三角港口之间内耗性竞争仍然比较突出。长期以来，各港口之间围绕码头、腹地、人才、平台等要素资源相互竞争，一定程度上存在资源浪费。一是港口群统筹规划布局力度不足。由于长三角区域港口间腹地市场交叉，在箱源、货源上仍存在无序竞争，甚至恶性竞争问题，部分港口在码头泊位建设、港口航线开辟、航运业务发展上仍追求“大而全”，缺乏一体化统筹规划，造成一定程度的资源浪费和资源错配。对照国际经验，长三角港口群岸线资源尚未做到“节约高效、有序开发”。港口群岸线资源与基础设施存在重复建设的问题，每个港口又属于不同的区域管辖，不同区域之间非良性竞争的状况时有发生，造成岸线资源的浪费，三类岸线区分不够显著，上下游与左右岸协调整合力度不够。二是港口合作的利益共享机制尚未建立。长三角区域港口合作仍处于单个项目、自发合作层面，系统性合作机制缺乏。政府“外热内冷”，行政性推动作用不明显，而企业大多持观望态度，协同发展的利益共享机制仍在探索中，合作上仍有诸多障碍。三是区域合作开发管理体制不够完善。上海组合港管委会主要发挥长三角区域港口的协调作用，但从实际效果看，跨行政区域港口协调难度较大，协调作用有限。部分区域由于属地管理与实际运营主体不一致而产生的矛盾比较突出。
总体上看，长三角港口目前均以地方利益为主导，逐渐向各自一体化方向发展，组合成自己小范围的港口集群联盟，跨区域港口联盟合作仍受制于行政区域的阻碍，虽然已经形成了很多长三角港口一体化的协作机制，但是还没有实质性的解决行政区域问题，还不能非常有效地提高协同效率（罗芳，2012）。面对未来港口群岸线资源高度集约化的趋势，长三角港口群要明确近期与远期发展方向，探索建立长效管理机制，科学配置港口资源，提高港口资源利用效率。如何进一步深化上海与长三角港口群市场运作的合作与开放机制，是上海港未来必须努力的方向之一，也是长三角一体化战略需要解决的问题。
表1-4 长三角主要港口经济腹地
长三角一体化战略需要高效、透明的管理体制，才能建立与国际通行规则相衔接的制度体系，形成系统集成效应。在此背景下，上海国际航运中心还需进一步完善其制度体系。保税区和保税港区是特殊的经济区域，不是行政区域。但实际上，由于保税区和保税港区所在的地区行政级别的不同，保税区和保税港区往往也带上行政级别的色彩。上海国际航运中心管理体制的完善主要体现在管委会体制和自由港体制建设方面。
在管委会体制方面，目前，上海乃至长三角各港区实行的是管委会与开发公司相结合的管理模式，口岸管理政出多门，且涉及中央相关部委，难以形成相对集中、统一的监管机构。保税港区虽然在物理空间上合二为一，但在管理制度上往往仍然处于分割状态，加之立法滞后、法律依据不完整，条块分割，造成了保税区管理上的多头管理、政出多门。各部门对保税区概念的理解也不尽相同，法规政策相互不协调且变化频繁，政策优势无法真正发挥，对上海国际航运中心保税区和保税港区内企业的正常运营产生了一定的影响。
在自由港体制建设方面，自由港是一种以经营贸易为主的经济特区，可自由进行货物起卸、搬运、转口和加工、长期储存的港口区域。自由港内的国外货物，可免征关税和不需经海关人员检查（邢厚媛，2014）。自由港主要从事转口贸易，但有些还会进行加工、旅游和服务等业务。自由港与保税区相似，其不同之处在于贸易优惠措施空间范围上的差异而已。但自由港对监管的精准化要求更高，从香港和新加坡经验看，自由贸易港最基本的功能，是要实现贸易自由。而在监管方式上，实行“一线放开，二线管住”，也就是“海关后撤”到二线，自由港内部成为“境内关外”。事实上，这也是自由贸易港和自贸区、保税区的最大区别。自由港有三大特点：①不设管制：对进出口贸易不设置管制；②不设置关税壁垒：除对烟草、酒精、甲醇、碳氢油类这四类商品征收进口关税及消费税外，一般进口货物都不需要缴付进口税或关税；③手续简便：进出口手续极为简便。2017年11月10日，中央政治局常委、国务院副总理汪洋发表了署名文章《推动形成全面开放新格局》，从对外开放的形势、内涵和举措几方面，对其进行了详尽阐释，而这其中，引起最广泛讨论的，则是“探索建设自由贸易港”。探索建设中国特色的自由贸易港，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，对于促进开放型经济创新发展具有重要意义。虽然外高桥保税区实施了区港联动，洋山港开始实施自由港建设，但港区一体化仍然有待深化，加上政策在体制和机制层面有待进一步落实，自由港建设仍然只是雏形，洋山港仍然只能称为“准自由港”，与国际航运中心有较大差距。
虽然上海国际航运中心的航运服务能级有了长足的发展和壮大，但航运服务能级依然较低，难以完全满足长三角一体化战略的需求，在长三角一体化战略中面临的挑战主要有以下三点。
其一，上海国际航运中心存量航运服务国际化能级不高。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区挂牌启动，由地理上不连接的外高桥保税物流园区、外高桥保税区、浦东国际机场综合保税区、洋山港保税区组成。2014年12月28日全国人大常务委员会授权国务院扩展中国（上海）自由贸易试验区区域，将面积扩展到120.72平方公里。上海自由贸易试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域。洋山保税港区作为上海自由贸易试验区国际航运服务和离岸服务功能区的核心载体，对上海自由贸易试验区国际航运服务的发展发挥着重要的支撑作用。与亚洲大港相比，洋山保税港区集装箱国际中转比例、货量及挂靠航线数量相差悬殊。企业大部分集中于附加值较低的道路运输、物流仓储及货代等传统领域，提供国际船舶管理、海事法律、船舶制造等高附加值的企业数量较少。上海自由贸易试验区国际航运中转能力较低，航运服务以低附加值为主。随着上海自由贸易试验区对外资开放能力的扩大，上海润元船舶管理有限公司、上海南盛堡船舶管理有限公司等12家外资船管企业已落户自贸区，对自贸区港口国际中转能力的要求逐步提高。尽管上海港的集装吞吐量长期位居世界第一，但国际中转量极其有限。据统计，新加坡、韩国釜山等地的国际中转比例分别达到了85%和50%，而上海港的国际中转比例仅徘徊在10%左右。同时，上海自由贸易试验区国际航运集中于低附加值服务，如物流仓储及货代等传统领域。这些都制约着自贸区国际航运业的发展。在目前国际经济下行、航运市场需求疲软的背景下，大部分航运企业只能通过削价来维持。可见，转型优化上海自由贸易试验区航运业的经营模式、经营结构，建设创新高附加值航运服务是必要的。
其二，上海国际航运中心航运产业相互配套程度低，缺乏具有国际影响力的顶尖级国际航运组织和机构。上海自由贸易试验区国际航运服务在金融方面仍然和国际先进国家、地区存在着较大差距。据国际海事信息网数据分析，这种差距具体表现在，伦敦航运量是200万标箱，远远没有上海自由贸易试验区洋山港的1 500万标箱、深圳的2 000万标箱、南沙的1 000万标箱那么多，但却控制着全球航运话语权“波罗的海指数”，拥有国际航运交易所，控制船舶交易和运输定价权，主导制定国际海洋法等规则，进而形成了以航运物流为中心的金融服务产业，包括海运保险、海事仲裁、海运资讯、船舶管理等。相比之下上海自由贸易试验区以及香港在内的国内港口，占比不足10%。由于全球船级管理机构的20%、散货船业务的40%、油轮租船业务的50%、航运保险的20%、船舶融资规模的18%都在伦敦进行，因此，伦敦集聚了大量的人才和资金，国际航运金融服务发展成熟。而以上业务则是上海自由贸易试验区国际航运服务业的不足之处。目前全球3 000亿美元的船舶贷款规模，700亿美元的船舶租赁交易规模和150亿美元的航运股权和债券融资规模，几乎都被伦敦、汉堡和纽约所掌控，上海自由贸易试验区在相关领域涉足甚少。上海目前引进国际著名航运公司及其总部、分支机构的吸引力不大，竞争力不强，产业龙头带动效应有待开发，比如在世界前20位的船公司中，有13家落户上海黄浦外滩地区，两家落户浦东地区，仅中远集运一家落户洋山保税港区，而且是国务院免税政策出台之后才迁移至此。
其三，高端航运服务业依然存在短板。首先，上海的航运金融产品和服务滞后于航运业发展需要。航运融资的手段和渠道较少，大多仍采取抵押贷款形式，没有形成伦敦等国际航运中心具有的兼并与收购、股权与债券发行等融资业务和咨询的服务功能。上海的航运金融服务主要针对大型船舶制造企业，为中游及下游航运类客户提供的金融服务有限，中小航运企业融资困难突出。中资金融机构所提供的航运金融服务种类较少，难以根据航运产业链中相关行业的不同特点，设计并提供有针对性的金融产品和解决方案。目前中资金融机构的航运金融服务主要采用一般信贷业务方式经营的船舶融资，针对汇率、利率等避险服务的产品供给明显不足。其次，缺乏完善的政策支持环境。航运金融涉及的产业链长、行业部门多，我国目前尚无完善的综合性支持政策。一是我国金融营业税较高，企业所得税偏高，税制设计不够合理，降低了境内航运金融服务机构的竞争力。如金融租赁公司的经营性融资业务需按全额租金缴纳5%的营业税，而不是采用外资银行境外融资以息差为税基的做法。二是国内船舶登记制度程序较为繁琐，境内航运企业的船舶大量在方便旗国注册，境内的航运金融服务需求大量外流。三是对于金融租赁公司等航运金融服务机构的业务范围、设立境外分支机构等方面仍存在限制，从而影响航运业融资渠道的多元化和国际化。最后，尚未形成与航运金融配套的服务体系。一是航运金融中介机构发展缓慢。相关中介机构发展仍处于起步阶段，保险公估、海事法律服务、船检、诉讼仲裁等机构亟待发展。二是金融法律环境有待完善。目前中国与航运相关的法律制度严重不足。虽然出台了《海事诉讼特别程序法》，但仍有不少问题亟待解决；中国的航运保险条款与国际通用的英国协会条款常有差异。三是航运金融专业人才匮乏。虽然银行、保险、融资租赁和各大航运企业已经设立了专业部门，但在专业化的管理流程和团队建设方面还不完善。严重缺乏高端航运金融专业人才，直接影响到航运金融服务的相关产品创新和业务拓展。