1853年7月，美国东印度舰队司令佩里海军准将率领4艘军舰，驶入日本江户湾的浦贺港，要求日本幕府派官阶相等的代表，接受美国总统的书信。幕府先要佩里把军舰开往长崎才开始谈判，后来又怕引起战争，才犹犹豫豫地收下了书信。佩里宣布，他明年将来听取回音。日本受到了西方世界要求它开放门户的挑战。

转眼半年过去，佩里海军准将果然又率军舰重返浦贺，深入神奈川河口停泊。幕府束手无策，在美国大炮的威慑下让步，签订《日美和好条约》，从此打破了日本延续200多年的锁国状态。

1868年，明治天皇在倒幕派武士支持下，宣布王政复古，开始了被历史学家称之为“明治维新”的运动，走上了发展资本主义的道路。

维新之初，新政府从幕府手中接收了一些军舰，各藩也陆续上缴军舰，其中以1869年从美国购入的铁甲舰“东”舰（排水量1358吨）、1870年熊本藩献纳的“龙骧”舰（2530吨）、佐贺藩上缴的“日进”舰（1468吨）、鹿儿岛藩上缴的“春日”舰（1269吨）规模较大。1869年7月，在东京筑地设立海军训练所，命各藩选派“海军志愿者”前来学习。次年聘请英国海军军官进行炮术训练，还扩建了从幕府手中接收的横须贺造船厂，附设技术学校，教授造船技术。日本海军开始起步。可以看出，这个时间表同中国海军的创建十分接近，甚至还略有些落后。

1870年，兵部大辅前原一诚提出了扩建强大海军的计划，建议用20年时间，建造200艘大小军舰，其中铁甲舰50艘，以7年为一期，共分三期实施。所需经费折合成米，平均每年150万石，相当全国岁入的八分之一。前原认为，这种经费比例较之英国以岁入的五分之一至六分之一用于海军，并不更多。前原的动机，是建立在攘夷排外上的。当时明治政府的首要任务，是建立陆军，控制各藩，进而撤销各藩，统一全国，因此大丞船越卫明确表示反对。经过多次讨论，前原计划被否决了。但同年又在兵部省设置了陆军司和海军司，为今后陆海军分别设部打下了基础。

明治政府一面谋求修改维新前与欧美列强签订的不平等条约，一面又在积极准备对朝鲜和中国进行殖民扩张，“征韩论”一时甚嚣尘上。1873年，岩仓具视、木户孝允、大久保利通从欧洲考察回国，认为侵略朝鲜条件尚不成熟，主张“以治内为急务”。这样就与西乡隆盛为代表的征韩派发生激烈冲突。大久保、木户、西乡在当时被称为“维新三杰”，他们的冲突，导致征韩派退出政府，引起了政治危机。废藩置县政策实施后，也引起士族对政府的不满，国内矛盾日益尖锐。为了转移国内视线，明治政府决定利用琉球船民在台湾被杀害事件，发动对中国领土台湾的侵略。

琉球国位于太平洋和东海之间，是西太平洋岛链中连接日本九州和中国台湾的重要环节。从1372年（明洪武五年）起向中国朝贡，500余年中从未间断。1383～1866年，有24个国王受中国皇帝册封。 1609年日本萨摩藩背着中国，将琉球北部诸岛置于自己直接控制之下，南部仍由琉球国王治理。琉球每年也向萨摩藩主纳贡。萨摩藩主企图在与中国的贸易中获得好处，允许琉球继续朝贡中国。在中国使者来琉球主持册封典礼的时候，日本人不许琉球显露出任何日本势力存在的迹象。因此，清政府始终把琉球看作自己的藩属，不清楚它的双重归属。1871年底，有两艘琉球贡船遇风漂至台湾，其中“八重山”号船获救，45名船员被地方当局和当地居民护送到台湾府城。另一艘“太平山”号船在台湾南部北瑶湾触礁沉没，3人淹死，66人凫水上岸，中有54人被土著高士佛、牡丹两社居民杀害，其余12人被营救至府城，与那里的“八重山”号船员一起，乘轮由福州转送回国。

1872年，日本册封琉球王尚泰为“藩主”，强迫建立日、琉宗藩关系，为其吞并琉球做准备，也为侵略台湾寻找根据。1873年3月，日本备中州人佐藤利八等4人乘小船贩盐，遇风船沉，佐藤等凫水在台湾凤山后山上岸，被当地居民营救，并由地方官安排护送回国，当时即收到日本外交官的谢函。不料未久，日本人又指责佐藤等人在台湾遭劫。

同年6月，日本外务卿副岛种臣以换约和庆贺同治帝亲政为名，来到北京。21日，副岛派外务大臣柳原前光到总理衙门探询清廷对台湾山胞戕害琉球船民的态度。总署大臣毛昶熙回答，该岛之民向有生熟两种。其已服我朝王化者为熟番，已设州县施治；其未服者为生番，姑置之化外，尚未甚加治理。日本即抓住问答中的只言片语，作为侵台的借口。

1874年4月4日，日本正式成立侵台机构“台湾都督府”，由西乡隆盛之弟西乡从道中将为“台湾事务都督”，大藏大臣大隈重信为“台湾番地事务局长官”。准备出动军舰“日进”“孟长”“有功”号和运输船“三邦”号，兵力3600人。日本此举引起西方国家的猜忌和反对。在外国压力下，日本政府下令军舰延期出发。但西乡从道抗命。他和大隈重信连夜启航，假道厦门，于5月7日在台湾南部琅 登陆。当地民众对入侵者进行了顽强的抵抗。6月3日，日军攻占牡丹社，以龟山为基地，建立“都督府”，准备长期占领。

清政府对日本的一系列侵略活动，开始全无所知，直到5月14日，才任命沈葆桢为钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣，授权节制福建省镇道以下各官，江苏、广东沿海各口轮船准其调遣。经过一番紧张的准备，6月14日，沈葆桢同福建布政司潘霨、台湾道夏献纶、船政洋监督日意格、帮办斯恭塞格从马尾分乘“安澜”“伏波”“飞云”号军舰前往台湾，17日抵达安平。沈葆桢布置“扬武”“飞云”“安澜”“靖远”“振威”“伏波”常驻澎湖，“福星”驻台北，“万年清”驻厦门，“济安”驻福州，“永保”“琛航”“大雅”3货船运送军队，装载军火，“测海”在闽沪间递送消息。 李鸿章紧急调集唐定奎驻扎徐州的淮军武毅铭字军13营6500人入台，运去洋炮20门，火药4万磅。中国自制军舰第一次在反侵略作战中发挥了作用。

6月19日，潘霨、夏献纶、日意格、斯恭塞格乘舰前往琅 ，与西乡从道交涉退兵。会谈三次，未得结果。沈葆桢提出迅速装备铁甲舰的构想。但在私下，他其实并非真的准备对日开战。在给前陕西布政使林寿图的信中，他坦率地承认：“弟亦不甚欲战，所以必调洋枪队购铁甲船者，冀彼知难而退耳。然于弟则干系未免过重。何者？铁甲船在外国，非能目睹其优劣，万一购来，群以为劣；万一购定而抚局已成，群以此为浪费；万一购成仍无以胜敌；万一胜之于台，而他处被扰，援之无及，此皆弟万不能辞之，他人不能分谤也。”沈葆桢是个老练的政治家，也是林则徐的女婿，他不会忘记林则徐在鸦片战争中经受的曲折遭遇。这种细微的思绪，在官场中是能够被同僚所体会的。李鸿章则说得更明白：沈葆桢商调部队，原为设防备御，非必与之用武。他多次写信劝沈，只自扎营操练，勿遽开仗启衅。并密饬唐定奎，到台后“进队不可孟浪”。

在台湾面临日本侵略的当口，北京朝廷内部却掀起了另一场波澜。一年前，17岁的同治帝载淳亲政，垂帘12年的两宫皇太后撤帘归政。慈禧谋划修复圆明园作为自己的逸乐之所。1874年8月，皇帝发布上谕，宣布修园开工。由于当时镇压太平天国和捻军的战事平息未久，西北回民起义和新疆阿古柏入侵尚未克复，日本在台湾又挑起事端，朝廷收入十分拮据而开销浩大，复修圆明园将耗费大量人力物力，因此遭到以恭亲王、惇亲王、醇亲王、御前大臣伯彦讷谟祜、恭亲王妹夫景寿、贝勒奕劻、军机大臣文祥、宝鋆、沈桂芬、李鸿藻十重臣的联名反对。9月9日，刚愎的同治帝革去恭亲王一切差使，降为不入八分辅国公，交宗人府严议。旋因福建方面奏报台湾军务，乃复恭王军机大臣职务。10日，皇帝将给予恭王的处分改为革去亲王世袭罔替，降为郡王；但又欲以“朋比为奸，图谋不轨”的罪名革十重臣的职务，差点儿引发清代政坛前所未有的大风潮。同日，日本全权办理大臣大久保利通到京，与总理衙门谈判解决台湾问题。11日，两宫太后出面，谓“十年以来，无恭邸何以有今日？皇上少未更事，昨谕著已撤销”，赏还奕訢爵秩。在内部风潮平息之后，中日两国开始会谈。

中日双方在50天里会谈八次，辩论激烈。从实力对比来看，当时日本无论在军舰、兵力、后勤方面均不是中国的对手，但在保卫台湾的军事调动中，也明显暴露了中国海防的薄弱环节，加之新疆部分地区尚在阿古柏控制下，中法关系亦因越南问题而有紧张的趋势，经英、美、法三国出面调停，清政府决定妥协。10月31日签订了《北京专条》。专条中说，日本此次出兵，“原为保民义举起见，中国不指以为不是”。此处所指之“民”，在日方，有含混所谓佐滕利八等人“被劫”和琉球船民被杀两个事件之意图；在中方，则从未承认琉球为日本属国，甚至在《专条》中只字未提“琉球”。在另订的《会议凭单》中，又规定“日本国从前被害难民之家”，中国给予抚恤银10万两；日军在12月20日全行退出台湾后，其在台修路、建房等件，中国愿留自用，准给费40万两。 日本在这次侵台战争中，出动军舰5艘，运输船13艘，兵员3658人，其中死亡593人（内含战死12人，病亡581人），负伤17人。支出军费361.6万元，另加船舶购买费共计771万元，中国付银50万两，合日币78万元，约占其支出的百分之十。李鸿章虽私下评论说：“甘允日本‘保民义举’，不指以为不是，犹要出五十万，犹以为了结便易，庸懦之甚，足见中国无人，能毋浩叹？” 但在内心，也不主张与日本开仗。日本出兵，理屈师老，中国却无与之决战的信心，确实令人扼腕。

1874年台湾之役，对于中日双方海军发展都有深远影响。日本这次行动，带有强烈的军事冒险性，但从中试探得清政府颟顸可欺，并看到建设海军的重要性，1875年第三次提出海军扩张计划获得通过。根据这个计划，从英国进口了“扶桑”（水线带装甲舰，排水量3777吨）、“金刚”“比睿”（铁骨木 ，排水量均为2284吨）3艘军舰，又在横须贺船厂建造了木壳军舰“天城”号和“磐城”号（911吨、650吨）。 3艘进口军舰在性能上超过了中国已有的军舰。台湾之役给中国朝野的震动更大，不少有识之士逐渐认识到，在未来的反侵略战争中，日本是中国的头号敌人。由此激发起重视海防、发展海军的热潮。以此为转折，清政府的注重点，也从建造轮船转移到海军建设上来。

《北京专条》签订后的第六天，恭亲王以总理衙门的名义向皇帝提出了一份重要的奏疏，指出台湾事件明知日本理屈，苦于我之备虚。溯自庚申（1860年）之衅，创巨痛深。当时诸事羁縻，本需亟图振作，然而迄今并无自强之实。本衙门提出的练兵、裕饷、习机器、制轮船等建议，有的被阻格，未能实行；有的实行了没法坚持。同心少，异议多，局中委屈，局外未能深知，以致敌情猝至，仓皇无备。现在日本寻衅，以一小国之不驯，防御已苦无策，西洋各国观变而动，就更没法弭救了。

在这个奏折里，恭亲王等提出练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久六条紧要应办事宜，请求饬下南北洋大臣、滨江沿海各督抚、将军详细筹议，将逐条切实办法于一月内奏复，再由在廷王大臣详细谋议。经皇帝批准，这个文件由军机大臣密寄直隶总督李鸿章、两江总督兼署江苏巡抚李宗羲、钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣沈葆桢、盛京将军都兴阿、闽浙总督李鹤年、湖广总督兼署湖北巡抚李瀚章、两广总督英翰、暂署两广总督广东巡抚张兆栋、漕运总督署山东巡抚文彬、江苏巡抚吴元炳、安徽巡抚裕禄、浙江巡抚杨昌濬、江西巡抚刘坤一、福建巡抚王凯泰、湖南巡抚王文韶，由此引发了晚清史上关于海防建设的著名大讨论。

当怀揣军机大臣字寄上谕的信使正在初冬的寒风中策马疾驰时，朝廷收到了广东巡抚张兆栋转呈在籍守制养病的前江苏巡抚丁日昌所拟《海洋水师章程》。早在1867年，丁日昌担任江苏布政使时，便考虑改革水师旧制。他分析说，鸦片战争证明中国水师不能御敌，沿海炮台也殆无所用。建议制造中等炮艇30艘，分别由北洋提督、中洋提督、南洋提督统率。北洋提督驻大沽，下属直隶、盛京、山东各海口；中洋提督驻吴淞口，下属江苏、浙江各海口；南洋提督驻厦门，下属福建、广东各海口。无事出洋梭巡，习劳苦、娴港汊、捕海盗；有事则一路为正兵，两路为奇兵，飞驰援应。 那是最早提出的三洋水师构想。这次丁日昌所建言的，是他1868年在江苏巡抚任上，因与两江总督曾国藩在如何创建江苏内外洋艇船部队出现意见分歧，而撰写的海军发展构想。其要点包括六条建议：一、外海水师，专用大兵轮及招募驾驶之人；二、沿海择要修筑炮台；三、选练陆兵；四、沿海地方官精择仁廉干练之员；五、北东南三洋联为一气；六、精设机器局。其中关于三洋水师，改为北洋以山东益直隶建阃天津，东洋以浙江益江苏建阃吴淞，南洋以广东益福建建阃南澳。每洋各设大兵轮船6艘，炮艇10艘。三洋提督，半年会哨一次，无事则以运漕，有事则以捕盗。关于机器局，主张三洋各设一大制造局，分为三厂：一厂造轮船，一厂造枪炮火箭，一厂造耕织机器。关于专用大轮船，认为海上交锋，纵有百号艇船，不敌一号大兵轮船。沿海旧式艇船皆可废弃不用，以省经费供给新式军舰。 丁日昌这些建议，对未来海军的蓝图设想得十分具体。李鸿章回忆，当初曾国藩对用轮船完全替代旧式艇船并不谓然，后来虽然后悔，但未及更改，无用的师船依然逐年生产，殊为可笑。他告诉总理衙门，丁的建议因是旧作，未提铁甲船水炮台，但以丁之究心洋务，不得诿为不知；而丁所提三洋水师建议，语多可采。

总理衙门提出，把丁日昌所拟《海洋水师章程》转交沿江沿海各大臣及在廷王大臣，一并归入海防建设讨论。到了12月6日，大学士文祥上奏，进一步强调了加强海防的问题。文祥，满洲正红旗人，瓜尔佳氏，字博川，号文山，1845年取中进士，1859年入值军机处。从1862年起到1876年去世，他一直在军机处和总理衙门排名第二，是恭亲王的密友。文祥提出：

目前所难缓者，惟防日本为尤亟。以时局论之，日本与闽浙一苇可航。倭人习惯食言，此番退兵，即无中变，不能保其必无后患。尤可虑者，彼国近年改变旧制，大失人心，叛藩乱民一旦崩溃，则我沿海各口岌岌堪虞。明季之倭患，可鉴前车……夫日本东洋一小国耳，新习西洋兵法，仅购铁甲船二只，竟敢藉端发难；而沈葆桢及沿海疆臣等佥以铁甲船尚未购妥，不便与之决裂，是此次之迁就了事，实以制备未齐之敌。若再因循泄沓，而不亟求整顿，一旦变生，更形棘手。

文祥透过日本侵台事件已经看到，日本将成为中华民族最危险的敌人，这个论断是很有远见的。后来其他洋务政治家也相继指出：“泰西虽强，尚在七万里以外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永远大患……是铁甲船水炮台等项诚不可不赶紧筹备。”“日本倾国之力购造数号铁甲船，技痒欲试，即使日本能受羁縻，而二三年内不南犯台湾，必将北图高丽。我若不亟谋自强，将一波未平一波又起。……《诗》云：‘未雨绸缪’，何况既阴既雨乎？”“日本狡焉思逞，更甚于西洋诸国，今之所以谋创水师不遗余力者，大半为制驭日本起见。” 由此奠定了中国近代海军的战略使命和主要假设敌。但文祥对于明治维新的深远意义没有认识清楚，以为大失民心，将酿成事变。在这种历史转变关头，中国政治家的错误判断，则是中日两国在现代化道路上拉开距离的重要原因之一。

可文祥毕竟是同光年间中国最有远见的智者。1860年他随恭亲王与英法联军议和，亲身感受家国沦丧、火烧圆明园的切肤之痛，恐怕要超过看准洋枪洋炮厉害，索性借洋兵来打太平军的李鸿章。李鸿章在给湖广总督李瀚章的家信中坦露：“文相为倭事气愤不过，发此正论，但恐有唱无和，言易行难。……此间正拟构思，尚不知何处说起。尊处虽居上游，遇此大议论，不免随众涂抹。幕僚中有可商榷属稿者否？弟自凌筱南南旋后，洋务笺奏皆自起稿，苦涩殊甚。” 信中所提到的凌筱南即凌焕，是李鸿章乡试同年，1862年即入李鸿章幕府。李鸿章曾称他久历艰险，赞画戎机，于筹议通商事务尤思精虑密，力持大体，“于洋务公牍实能曲折赴题” ，但毕竟还是旧式文人，对于19世纪以来的世界变局缺乏真正的了解。李鸿章处尚且如此，其他督抚在讨论中就更难以置喙，反映出整个中国官场在走向现代化的历史转型初期，从观念到人才都缺乏准备。

李鸿章还告诉其兄：“海防自强复疏，文相又专函催嘱畅所欲言。若弟不畅所欲言，各督抚未必尽知，未必敢说。连日百忙中采择各营局洞悉军情洋法者议论，又历年来所阅历蕴蓄，逐条详答，推阐出许多新意，或日做一条，或数日一条，兹拟就六条草稿，尚须改定，先抄寄秘览。将来王大臣会议，即不能尽行，存吾此言，以俟后世。不一一做到，洋务断不能振作，自强断无实际也。兄未经办洋务，有许多话可说不到，复疏或不必分条详对（于正折内条对似可藏拙），或分条撮要言之，幸勿过于雷同耳。” 如此严肃的海防讨论背后，忽然读到李氏兄弟这番坦率体己的私房话，我们不难体会到，古往今来，庙堂上许多重大的历史决策，在幕后就是这样讨论的。

经过各自不同的准备，督抚们对海防建设开始发表意见了。李鸿章、文彬、杨昌濬、王凯泰、刘坤一、沈葆桢主张三洋水师之议，唯地域所分略有不同 ；李瀚章、李鹤年主张于南北洋分设外海水师 ；王文韶称简任重臣督办海防，驻节天津，慎选熟悉海洋之提镇作分统，分布沿海 ；左宗棠则明确反对，认为海防一水可通，若划三洋，畛域攸分，彼此势均力敌，意见难同，督抚亦成虚设。 关于铁甲舰，除了丁宝桢明确宣布山东暂时不购，李宗羲表示要慎重，需酌定停泊处所，试验是否适用外 ，各地疆臣都支持购买。此外，对于总理衙门和丁日昌提出的其他问题，督抚们也各抒己见，虽互有出入，但至少在表面上大同小异，都表示出对洋务活动中各项求强事业的支持。

李鸿章对海防大筹议并不抱乐观的态度。讨论初起时，他就透露出对时局的忧虑：“近日热闹，万寿排日筵宴，恬嬉歌舞，皆幸倭事速了，意乃不以为耻辱。窃料奏议即多，仍是空话。农部（户部）及外省一毛不拔，必亦一事无成也。闻恭邸模棱缄默，畏祸实甚宝（鋆）、沈（桂芬），自邸以下，更无建白。升除多出特简，如新补豫臬（河南按察使）兴奎，由宦者荐引；周寿昌名字吉祥，擢署户左（户部左侍郎）；张家骧值南斋，不知所由推之。西林（英翰）督粤、寿山（裕禄）抚皖，似皆意外。仲仙（吴棠，时任四川总督）退志已决，雨亭（李宗羲，时任两江总督）必不耐久，替人亦不知谁何？不得人则江海固不必防，防亦虚文，何用？” 此处万寿，是指慈禧太后虚岁40的生日。恭邸模棱、缄默、畏祸，是指恭王在刚刚结束的关于是否重修圆明园的争议中，率全班军机抗旨，迫使同治帝收回成命之后，不欲在反击日本侵台事件上再持激烈态度，破坏普天同庆太后生日的热烈气氛。我们以往注意到恭亲王谏阻重修圆明园时的执着坚毅，却忽略了他在处理台湾问题上的踌躇。李鸿章表面上也力主对日议和，私下则认为如此草草求和，是不知羞耻，并对朝政的腐败提出尖锐的批评，更展示了他对官场的透彻观察。他在给丁日昌的信中还说：“圆明园修葺之举，众论哗然，亲近涕泣谏阻，皆不得允，国事可知！然外面撑持一日是一日，鸿章无可去可退之义，且思同志相助，或及吾身不至颠蹶耳。” 这年他本人51岁。但到10年、20年以后，恰逢中法、中日两战，他也开始考虑战争与太后祝寿的关系，并力图以屈辱求和的方式来回避战争。那时，他是更圆熟了，还是更胆小了呢？

然而李鸿章的奏折还是所有参与讨论的督抚中最有切实之言的。他强调：“洋人论势不论理，彼以兵势相压，我第欲以笔舌胜之，此必不得之数也。”“《易》曰：‘穷则变，变则通’，盖不变通，则战守皆不足恃，而和亦不可久也。”他同意丁日昌提出的三洋各设大兵轮船6艘，炮艇10艘，共计48艘的建议，更提出三洋各配置2艘铁甲舰，合计装备6艘铁甲舰的构想。在讨论到人才培养问题上，他指出传统的文武进身之途，考章句弓马，太蹈虚饰，不是培养人才之道，若不破此故习，天下危局，终不可支。建议“另开洋务进取一格，以资造就”。

这年年底（同治十三年十二月初五日，即1875年1月12日），20岁的同治皇帝驾崩。懿旨立醇亲王之子载湉入继大统，年号“光绪”。此前三天，朝廷宣布武英殿大学士、直隶总督李鸿章接替10月17日去世的瑞麟，荣膺文华殿大学士，体仁阁大学士文祥改任武英殿大学士，协办大学士宝鋆授体仁阁大学士。清代不设丞相，以大学士为内阁首领。授大学士是极高的荣誉，习称“拜相”，又以文华殿大学士为首辅。据说是文祥自谓功业不如李鸿章而相让。 李鸿章、文祥、宝鋆等人的这次职务安排在此非常时期匆匆做出，其中必有至深之意，涉及同治去世之后最高政局的发展脉络，但对海防事业的发展也有推动作用。15日，两宫皇太后再次宣布“垂帘听政”。同治皇帝在世的时候，对政事就不太留心。亲政两年余，大事仍由太后做主，日常朝政靠恭亲王和军机处处理。所以龙驭宾天后，各项政务仍然井井有条地执行着。太后垂帘后，即宣布停止园囿工程，褫革怂恿同治帝重修圆明园的内务府大臣贵宝、文锡和引导同治帝微服冶游的御史王庆祺，发遣遇事招摇、营私舞弊的7个太监，使得军机大臣大受鼓舞，李鸿章进京叩见大行皇帝梓宫时发现，恭王、文祥、宝鋆、沈桂芳、李鸿藻“奋兴之象，不似春间楚囚相对情景”。恭王还告诉李鸿章，海防讨论各折，数他和沈葆桢写得最好。2月22日明发上谕，将总理衙门筹办海防事宜，丁日昌条陈，李鸿章、左宗棠及其他各大臣复奏中引申讨论各节，发给在京亲郡王、大学士、六部九卿悉心妥议，限一月内复奏。

24日，李鸿章上《代奏丁日昌议复海防六条折》。他报告说，在上年的海防大筹议中，他想到丁日昌随办洋务多年，熟悉机宜，究心时事，曾密抄总理衙门原奏六条，嘱其筹议切实办法，以为集思广益之助。1月20日，丁日昌从广东揭阳老家写信，寄来了逐条议复的折稿，现在转呈朝廷。在这份约六千言的文件中，丁日昌进一步发挥其在《海洋水师章程》中阐述的思路。关于练兵，他认为中国四边，东北为最要，东南、西北为次要，西南又次之。当分别缓急，选练重兵，以息敌人觊觎之心。他强调沿海水师应当全洋统筹兼顾，化散为整，不可稍分畛域。他说：“今日驭远之法，内则力图整顿，不可徒托空言，外则虚与委蛇，不可稍涉虚骄。”力保目前和平环境，以待水陆各军练成。关于造船，他详细介绍各国铁甲舰的情况，认为中国洋面辽延袤阔，目前至少须有10艘铁甲舰，将来能够制造，至少须30艘，方敷防守海口及游历五大洲，保护中国商人之用。目前各项船械，购买贱于自造，但如果不能制造，则“终受人把持，终无自强之日”。主张在购买的同时，派人到国外船厂，学习制造技术。关于筹饷，他认为中国地大物博，为五大洲第一繁盛之区，提出建立纺织工业，开发矿产，开发台湾，设立银行，发展交通，设立电报，彻底禁烟。关于用人，他主张培养洋务通才，取消捐输鬻官；关于持久，他对比中西治学治事之差异，认为“西国事事必求远胜古人，故术日习而日精。中国事事必求效法古人，然辩论多而事之业少，虚文多而真诣少，古人之糟粕存而古人之实意亡矣！夫铁船飞炮，古人所无之物，亦古书未载之条，嗜古者固无怪其不欲弃我之长，效彼之长。然使彼仅以船炮自囿于泰西，则我亦何妨以戈矛自足于中土？无我弱一分，则敌强一分，我退一步，则敌进一步，安危祸福之间，固有稍纵即逝者。”力主打破保守者的阻挠，所谈思路，已从海防扩展至国家经济发展的大战略。李鸿章称之“与拙作一鼻孔出气”。有的观点更是他“意中所欲言，而未敢尽情吐露者”。

4月1日前后，在京王大臣、大学士、六部九卿关于海防筹议的复奏拟就了，醇亲王奕譞单衔独上一奏，其余官员由礼亲王世铎领衔，上一合奏。这几天，相关官员络绎不绝地前往内阁奏事堂会看复奏稿。时任内阁学士的翁同龢记录说，昨天曾拟一稿，军机大臣李鸿藻认为不妥，又易新稿，其实仍是空言。他在讨论时说，借洋款一节，似未可行，当时颇有附和者，醇亲王也以为然，就将借洋款归为“不可行”。其余内容皆不疼不痒，光说海防宜早布置，具体如何筹饷则毫无措置。他在奏稿上签名而出，心中以为“真是儿戏”。

3日，两份复奏递上。醇亲王此时正为儿子被立为皇帝而诚惶诚恐，奏疏写得空泛而不着边际。如说购买铁甲舰，“固不可轻于一试，尤不可因噎废食”，用词圆滑，看不出主见。礼亲王等人的复奏同意添设轮船，辅以陆兵，裁撤旧式木船以专养轮船，铁甲船应俟沈葆桢购到后观其实效，再行续买。筹饷项下，一如翁同龢所说，“增盐厘、借洋款、开矿厂等事，深恐流弊易滋，诸多窒碍，此议之不可行者”。

虽然京官们远没有像封疆大吏们那样认真地参与讨论，不以为然者多数也只是在自己的心里表示了不以为然，但有两位不太重要的京官——通政使于凌辰和大理寺少卿王家璧觉得是可忍孰不可忍，分别上奏表示反对。

于凌辰攻击说：“古圣先贤所谓用夏变夷者，李鸿章、丁日昌直欲不用夷变夏不止！”他认为李、丁讲求洋学是败坏风气。其推论是：制洋器、造洋船，就不能不学洋学。学洋学就不能不以是否精通洋学作为人才的取用标准。但师事洋人，不是可耻吗？大家都学洋学，天下就会将礼义廉耻看作无用，那么谁来与国家共缓急呢？他的主张是：“但修我陆战之备，不必争利海中也。”“但固我士卒之心，结以忠义，不必洋人机巧也。”“复不可购买洋器洋船，为敌人所饵取。又不可仿照制造，暗销我中国有数之帑项掷之汪洋也。”

王家璧则上一折五片，抨击丁日昌“矫饬倾险、心术不正、实为小人之尤”，是“丁鬼奴”。他的批评采用了更为细密的推理。如说裁艇船以养轮船，艇船五十，可以更番迭战，互相应援，即令一船有失，尚存四十九船，四十九船俱失，尤有一船尚存，若裁并为一大轮船，设遇有失，则一举而失五十艇船。又如派员出国订造军舰，假如赍巨款如徐福求仙一去不返怎么办？如果回国称船已造成，未能出口怎么办？即使治其欺罔之罪，不也贻笑洋人吗？他认为铁甲舰及其他各种军舰水雷，不但毋庸购买，亦不必开厂制造，更不宜借洋款购办。“但就我所能办之炮台、轮船、洋枪、洋炮，参以我所常用之艇船、舳板、快蟹、长龙等船，劈山炮、子母炮、线枪、火弹、火箭、刀矛弓矢及易得之铜铁各炮，练习不懈，训以忠义，水陆兵勇互相援应，即足以固江海之防矣。”

恪守传统观念的士大夫，有时固执和迂阔得不能理喻。李鸿章怀疑于、王复奏，背后主谋附和者，不止二人，目的是阻止丁日昌出任两江总督。“书生无识，可为悲叹！” 。就观点而论，于凌辰、王家璧的皇皇高论，只是道咸同光四朝如何对待西方文明的无数场辩论中颟顸庸迂一群的代表而已。早在1858年，马克思在谈到第二次鸦片战争时就曾指出：

一个人口几乎占人类三分之一的幅员广大的帝国，不顾时势，仍然安于现状，由于被强力排斥于世界联系的体系之外而孤立无依，因此竭力以天朝尽善尽美的幻想来欺骗自己，这样一个帝国终于要在这样一场殊死的决斗中死去。在这场决斗中，陈腐世界的代表是激于道义原则，而最现代的社会的代表却是为了获得贱买贵卖的特权——这的确是一种悲剧，甚至诗人的幻想也永远不敢创造出这种离奇的悲剧题材。

17年过去了。在这期间，俄国废除了农奴制，美国打完了南北战争，日本成立了明治政府，意大利完成了统一，法国在色当惨败于普鲁士之后，爆发了巴黎公社起义。而中国，虽然闭关自守的隔绝状态被打破，封建社会开始解体，一批具有洋务思想的政治家正在努力寻找使国家强盛的新途径，但是正统派士大夫却毫无长进，儒家文化的固有观念和价值尺度，在他们心头烙下了深深的痕迹。正统派士大夫蛮有把握地认为，只要正人心，重教化，就能够用夏变夷。不知世界的变化，把西方科技和军事装备一律视作“奇技淫巧”。他们视洋务派为汉奸，平日里依旧吟旧诗，访古董，考据古典经史。遇到中外冲突引发的时局争论，只会高谈阔论，空言心性，完全不着边际，种种可笑可叹的言行，却在士大夫阶层中有着普遍的内心认同。

日本侵台事件不仅引起洋务派和正统派官员之间的争论，还引起洋务集体内部对于国防战略重点的争论，即以李鸿章为代表的“海防论”和以左宗棠为代表的“塞防论”之争。

所谓“塞防”，是指中国西北边疆的防御。早在西汉，中国便对西域地区进行过有效的管辖。清康熙年间，朝廷戡定了准噶尔部噶尔丹的叛乱。乾隆年间，为了维护国家统一，安定边界秩序，又两次出兵，攻取伊犁，彻底平定了准噶尔的叛乱势力。1759年12月13日，清政府宣示中外，将西域改名为新疆，设立伊犁将军。由于新疆地处边陲，多民族杂处，所以内部存在着各种政治、民族和宗教势力集团。1864年，阿訇妥明利用当地人和汉人发生纠纷的机会，在乌鲁木齐起事，自号“清真王”。接着，中亚浩罕汗国军官阿古柏率军队入侵新疆，击败妥明及其他地方割据势力，以喀什噶尔为中心，控制了南疆，并向北疆扩充实力。号称“塔兰齐苏丹”的艾布艾拉，此时则控制北疆的伊犁地区。与此同时，沙俄也在中亚逐一吞并各个小的汗国。1871年，俄国军队以“代管”为名，进占伊犁，消灭了艾布艾拉政权，同时拒绝署理伊犁将军兼乌里雅苏台参赞大臣荣全接收伊犁，在同荣全的谈判中提出了领土要求。英国为了不让新疆落入俄国之手，从而逼近克什米尔和印度，便给予阿古柏政权以外交承认。土耳其帝国的苏丹哈里发也承认阿古柏，并向他提供武器和教官。新疆形势变得极其错综复杂。

朝廷决心用军事手段解决阿古柏政权，派左宗棠部队西出玉门关。左宗棠1866年奉旨离开福州，出任陕甘总督后，用7年时间，平定了捻军起义和陕甘两省的回民起义。1873年，他的军队到达河西走廊。次年，部分军队由张曜率领，进驻新疆哈密地区。这时东南沿海发生了日本侵台事件，如何解决两面作战问题，成了朝廷内部争论的焦点。

李鸿章对进一步耗资巨万以支援西征的计划表示怀疑。在海防筹议讨论中，他提出，国防建设的重点，已从西北边塞转移到东南沿海。国家财力有限，无法既顾东南万里海疆，又顾西北万里饷运。新疆地区，“即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值。且其地北邻俄罗斯，西界土耳其、天方、波斯各回国，南近英属之印度。外日强大，内日侵削，今昔异势，即勉强恢复，将来断不能久守……论中国目前力量，实不及专顾西域，师老财痡，尤虑别生他变”。他的观点是“新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不守，则腹心之大患愈棘”。主张“招抚伊犁、乌鲁木齐、喀什噶尔诸部，准其自成部落，奉中国为正朔即可”。腾出款项，抵充海防经费，以保卫东南财奥之区。

1875年初，李鸿章借进京参加同治帝葬礼之机，三次陛见皇太后，提出了开煤铁矿、架电报线、修铁路、办学校、开发台湾、办外交的建议。尤为重要的，是他当面向两宫皇太后阐述了停止西征，以西饷建设海军的理由。两宫不能确定，便交朝廷内外大臣研究。

左宗棠对李鸿章的观点进行了反驳。他指出，收复新疆是整个国防战略形势的需要。中国定都北京，蒙古环卫北方，百多年来无烽燧之警，不仅前代的九边皆成腹地，即由科布多、乌里雅苏台以达张家口，亦皆分屯列戍，斥候遥通。然后畿辅之地太平无事。重新疆者，为了保蒙古；保蒙古者，为了卫京师。西北臂指相联，形势完整，才无隙可乘。反之，新疆不固则蒙古不安，不仅陕西、甘肃、山西时虞侵轶，防不胜防，即直北关山亦无晏眠之日。他又说，就目前形势而论，西方列强断不至在沿海挑起战争，而关外贼氛极炽，收复新疆有燃眉之急。眼下俄国、英国尚不会介入中国平定叛乱之举，此时若弃置不问，则后患方长。再说海防本有经常之费，所缺无多，塞防经费不足，官兵连年欠饷已达八百余万两。即使停兵撤饷，对海防的帮助也不会很大。

文祥支持左宗棠关于新疆—蒙古—京师战略关系的判断。湖南巡抚王文韶也支持“塞防”论，认为只要使俄国不能得逞于西北，则各国必不致构衅于东南。军机大臣沈桂芬和总理衙门大臣董恂认为，日本进退疾徐视中俄关系疏密而定，应避免与俄国决裂而为日本所乘隙。醇亲王则认为李鸿章提出的暂罢西征是最上策。一时间争论十分热烈。“海防”和“塞防”之争是朝廷内部关于国防战略重点放在哪个方面的一场重要讨论，争论的双方，都是从如何拱卫大清王朝的统治秩序出发设计的论证方案，同时又带有各自利益集团的色彩，本质上没有“爱国”与“卖国”之分，只有孰主孰从之别。朝廷刚刚在台湾结束了一场军事对峙，深知海防投资方兴未艾，而在新疆则需要继续面对战争，这是不容忽视的一对矛盾。经过反复权衡，最终采取了二者并举的方针。1875年5月3日，任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务。大约一个月后，又任命沈葆桢、李鸿章分别督办南北洋海防事宜。1876年，左宗棠率军西征，先后收复新疆南北路，阿古柏服毒自杀，西征军取得大胜，为迫使俄国交还伊犁创造了条件。

李鸿章攻击塞防的重要理由，是指责西征协饷犹如无底深壑。从1875年至1881年7年间，左宗棠在朝廷和全国各省的支持下，共获得5230万两白银的协饷，平均每年747万两。这场战争的代价确实高昂，但它所取得的成果却远远超出了金钱的计量。西征不仅使新疆回到了祖国的怀抱，也稳定了蒙古的局势，从而保证了北京的安全。这是朝廷支持西征的根本原因。而李鸿章强调海防的理由也受到了重视，推动了海防建设的发展。