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董皞
审判管理是法院管理中相对于人事管理、行政管理的一门管理科学。它同人事管理、行政管理共同构筑成法院三大管理的统一体系。审判管理从案件审理发展过程的角度，可以称之为审判流程管理；从管理对象性质的角度，可以称之为审判事务管理；从管理对象与审判工作的关系的角度，可以称之为审判辅助管理。从本质、宏观、全面的角度来看，它是审判管理。审判管理相对于其他管理，有其特定的内容和自身的规律。它是人民法院特有的工作内容，是法院管理科学的重要组成部分。审判管理是审判活动的重要内容，也是法院管理工作的重要组成部分。从内涵上讲它是指法院对直接围绕审判活动所进行的审判程序及辅助工作的管理；从外延上讲它包括立案、送达、财产保全、调查取证、排定案件（排定法官及书记员、开庭时间、审判法庭）、案件记录、庭前准备、审限监督、案卷归档等管理活动。
审判管理改革隶属司法改革的范畴。司法改革有着广博的范围和深刻的内容，分为不同的类型和不同的层次，它包括法院与权力机关和行政机关关系的改革，也包括法院系统管理体制的改革，甚至庭审方式、裁判文书等改革也属广义的司法改革之列。审判管理改革主要是指本法院内部审判业务管理体制的改革。它虽然只是本法院内部的微观改革，但必然会直接或间接触及到整个法院系统管理的宏观改革，其地位和作用是非常重要的，对于法院系统自身的管理体制改革而言，具有牵一发而动全身之影响和功效。
首先，它是法院内设机构的职能再划分，会导致法院内设机构业务分工的改变，涉及到人员的合理配置和重新调整，同时也会影响到上下级法院之间部门的对口设置、工作的协调统一。
其次，它是法院内部审判管理模式的创新和规范，这种管理模式较过去而言是一种巨大的改变，这种改变必然会导致旧规范与新模式之间的冲突发生，在旧的管理模式下形成的诉讼法和内部管理的规章制度，也会产生适应新模式而进行修改的需要。
再次，它是法院审判人员、管理人员及其他辅助人员业务分工专门化的改革，将使审判人员从琐碎繁杂的管理事务和辅助工作中解脱出来，其结果一方面会使法官人数的需求量大为减少，另一方面却要求法官队伍整体素质大幅度提高。
在我国，法院工作分为审判、执行、管理三部分，而管理又可以分为对人员的管理、对财物的管理和对审判业务的管理三个方面。对于人员和财物历来就有政治部门和机关事务部门专门从事管理工作，而对审判业务则长期以来未设立专门的独立管理机构进行管理，即由审判业务庭的法官自审、自管、自律。审判庭的庭长乃至法官既是审案者，又是管理者，还是监督者。“由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠、人员增多、力量分散。”
我国法院审判管理的基本现状是：
表现为：审判庭既开庭审案、合议、裁判，又要排定案件、调查取证、财产保全、送达法律文书；既进行独立、庄重、严谨的审判活动，又负责事无巨细的辅助和管理工作，其结果是辅助和管理工作冲淡了审判工作，繁杂事务排挤了主要业务。以审判工作为主的审判庭，一般会对辅助工作抱有理所当然不重视的心态，加之由熟识审判业务而不擅长管理的法官扬短弊长去从事管理工作，从而导致审判庭在业务管理方面混乱情况的出现就并非是不可思议。
审判庭管理事务工作和从事辅助工作的直接后果就是，法官不仅开庭审理案件，而且还负责安排开庭时间和法庭，甚至填发开庭传票，亲自送达法律文书，而更有甚者审，为合议庭配置的书记员却直接以法官的名义办案。在现存的书记员—助审员—审判员的法官选任体制下，为了使书记员顺利过渡为法官，允许甚至提倡其办案成为必然要求，考察其办案数量与质量也成为必然手段。其结果导致法官替书记员分担辅助工作，书记员顶法官从事审判工作。这一方面使得审理案件的法官事务缠身，不能集中精力审案；另一方面，对法官司法水平高低的评判不仅在于其判案能力，而还注重其处理辅助工作和从事管理的能力。因而出现了谙熟法律初到法院工作的高素质法学人才，尽管能写出复杂的案情分析报告，也可能被指责为不会办案的咄咄怪事。
诉讼法虽然对法院的基本诉讼程序有了明确规定，但要将这些程序具体落实到操作中，仍然需要一整套配套的制度和措施加以明确和细化。一方面，由于管理工作分散在各个不同部门，不能形成规模；缺乏统一的管理机构，管理成为审判庭的一种附属工作，所以很难制订出一个统一的与诉讼法相配套的同时适应各个内部机构的规章制度。另一方面，由于这种混杂的管理模式所表现出来的管理上的分散性，操作上的无序性和心理上的随意性，恰恰顺应了普通人追求自由和惰性的本能，使得管理者失去制订这种制度和措施的积极性。
从诉讼法规定来讲，法院审判活动不存在暗箱操作的问题，但问题出在以往的审判管理大都没有一个可供公开的内部操作规范，也没有对外公布有必要公开的事项，从而无法提供一个透明的衡量是否公平或公正、是否合法或违规的标准，诸如如何排定案件、诉讼期间的各个阶段如何划分等等，连管理者自己也不能阐述清楚，更何况案件的当事人。因而使当事人甚至社会人士对法院是否在进行暗箱操作产生疑虑，使审判机关的公信力大打折扣。出于同一原因，造成在内部操作上也缺乏必要的监督，实际上也很难进行监督，其效率低下也成为自然的了。
“如果不强化审判管理，司法公正与效率的主题很难实现”。
由此出发，审判管理改革的目的就是要建立公开、公正、高效、规范、有序的审判工作运行机制；向改革要工作效率，要案件质量，要公开公正，要素质威信。改革的总目标就是对法院审判、执行、管理三大块中的管理工作进行分类，将人员、财物和业务三个方面的管理工作分别交由三个专门的机构负责，对业务的管理由专门的审判事务管理部门负责。改革的任务是：以公正和效率为核心，以集中立案为前提，统一资料收转为基础，强化专门管理为手段，囊括主要辅助工作为范围，促动流程管理为重点，推行诉讼请求和证据核对为关键，全面推进法院审判业务管理工作制度的改革，充分有效地发挥业务管理专门化的服务、保障和监督职能。
审判管理改革的性质是法院审判业务管理机构的专门化和管理职能分工的重新调整。审判、执行、管理构成法院工作的三个组成部分，而管理又可以分为对人员的管理，对财物的管理和对审判业务的管理。审判管理改革就是把对审判业务的管理象对人员和财物的管理一样，从审判庭分离出来，由专门的管理机构负责。专门设立的管理机构负责审判庭的业务管理和审判事务性工作，具有服务、保障和监督职能。这项改革的意义是：
1.建立科学合理的审判业务管理机制，使管理工作专门化和管理活动分工细化，有利于科学设计管理操作程序，并公之于众，改变过去在审判业务内部管理方面存在的随意性，无序性和不公开性，既便于监督，也可消除当事人疑虑。
2.管理的专门化和排定案件及审限跟踪，使审判工作的各个阶段和环节，有计划、有措施、有监督，有条不紊的进行，有利于提高审判效率，克服年底赶结案的前松后紧现象，保证办案质量。
3.将原审判庭的人员分为管理人员、调查法官、程序法官、判案法官，各个岗位各司其职，有利于在法官和当事人之间建立一道屏障，以防止不正当接触，促进司法公正；有利于区分法官层次，明确法官职责，规范事务工作，提高司法效率和水平。
4.管理工作从审判庭分离出来，有利于区分审判工作和审判辅助工作的界限；有利于庭审法官摆脱管理事务，减少因从事管理和处理事务工作而增设的法官数量；有利于合理设定评判法官素质和水平高低的标准，避免滥竽充数；有利于突显法官职业的特殊性，提高法官队伍的整体素质和地位。
改革现行的审判管理方式是走出我国审判管理困境的出路之一，也是我国法院提高办效率和质量的重要途径。“行政事务与审判工作分别具有各自的特点和运行规律，其性质完全不同，也应当适用不同的管理模式。法院的行政领导往往又同时是本院最高级别的法官和审判工作的管理者，这使得区分行政事务管理与审判工作管理尤其重要。在以往的管理模式中，二者均秉取行政化管理模式，产生了诸多弊端，使审判职能难以充分发挥。”
改革必须从机构、人员、功能三方面全面入手，改变现行管理模式，建立审判管理新机制。
按照我国法院业务范围的现状，法院的内设机构可以分为审判机构、执行机构和管理机构三类。审判管理改革主要是指审判管理机构的改革。在管理机构中对人员的管理机构是政治人事纪检部门，对财物的管理机构是机关事务及计财装备部门，对业务的管理长期以来没有设立独立专门的机构，作为审判机构的审判庭既是审判机构又是管理机构，其弊端如前述。建立一个独立的专门的审判管理机构新模式是我国审判管理改革的首要任务。
这项改革的重要性已被人们所认识，改革工作在全国法院范围也被普遍推行，但对这项改革性质的认识还有待进一步深化。对于现行改革的性质，有叫“立、审、执分离”的，有称之为“案件审理流程管理”的，也有概括为“大立案”的。笔者认为，这些叫法都不尽准确，正确科学的提法应该是审判管理改革，或审判事务管理改革。“大立案”或“立、审、执分离”只是对这项改革的通俗提法或简单概括，而不能揭示它是法院工作管理制度方面的改革这一性质；“案件审理流程管理”只是审判业务管理体制改革中的案件排定和审限跟踪这一部分而不能包括它的全部。即使“立案庭”这一名称，就其职能和业务范围而言，也不尽贴切，其涉及的内容远远不仅只是立案工作，可以说几乎涵盖了所有审判事务管理的内容，称做审判管理庭或审判事务管理庭也许更为恰当。
审判管理机构模式的架构应该是：
1.总架构：法院工作机构分为：审判机构、执行机构、管理机构。
2.同类架构：管理机构分为：人事管理机构、财物管理机构、审判管理机构。
3.具体架构：审判管理机构内设：立案及程序性案件管理；案件排定、审限跟踪等案件审理流程管理；送达保全等行动措施管理；调查、诉请证据核对等庭前准备工作管理；来信来访等其他辅助工作管理；审判辅助人员的工作管理。
针对我国法官与辅助人员分工不清，职责混淆的管理现状，根除和防止由此产生的种种弊端，是法院人员管理改革的重要任务，在设定法院审判管理人员模式问题上，应遵循的一个基本原则就是对法官和审判辅助人员进行明确分类，不同管理，分别考核。
就目前我国法院人员总体情况看：数量不足额，比例不协调，分类不明确，结构不合理。从整体上看，法院的人员数量和所受理的案件数量不完全适应，人员的增长跟不上案件增长的需要。但法官与审判辅助人员相比，法官数量太多，其中冗员比例太大，而审判辅助人员太少。我国法院总人数有30多万人，其中法官数量达22万人之众，法官与辅助人员的比例为1∶0.7。这在其他任何国家中都属少见。从司法实践的需要看，法官与辅助人员的比例应当在1∶3左右较为恰当。同时法官队伍结构不合理，高素质专家型法官少得可怜，几乎成了点缀。法官就应该是法律专家。尽管目前距离这一目标比较遥远，但我们绝不可放弃为追求这一目标所能做的一切努力。由于历史原因形成的现状在短期内是不可能彻底加以改变的，用简单的方式彻底加以改变也是行不通的，急切、简单的改变将可能带来严重后果。所以我们必须面对现实，既不应该悲观失望，消极等待，也不应该操之过急，盲目冒进。宜采取先分类，后分层次，最后定编的做法，从而达到把审判辅助人员逐步从法官队伍中彻底分离出来的目的。根据现在法官及审判辅助人员的工作范围及性质和特点，可以将法官分为调查法官、程序法官、判案法官；审判辅助人员分为书记员、业务管理人员、业务行动人员。调查法官根据判案法官发出的调查令和对当事人要求法院调查取证申请的审查，进行调查取证，委托评估和鉴定；根据案件具体情况决定是否需要对诉讼请求和证据进行核对，并主持核对工作。程序法官负责审查和审理开庭前的程序性案件，进行案件排定和开展审限监督工作。判案法官负责开庭审理，参加案件评议，制作裁判文书。书记员负责跟案记录，诉讼期间案卷的管理，填发各种诉讼法律文书。业务管理人员负责对案件进行排定、审限跟踪、案件统计。业务行动人员负责诉讼文书的送达、财产保全。判案法官属各专业审判庭，调查法官、程序法官和书记员及其他审判工作辅助人员属审判事务管理庭。书记员、业务管理人员、业务行动人员是不同工作性质和工作特点的审判辅助人员，对其工作要求和管理方法应当有所不同。调查法官、程序法官与判案法官在层次上有明显区别。但考虑到历史的原因和现实状况，在改革之初只进行分类而不宜区分层次，随着改革的深入和条件的成熟，应当逐步明确只有判案法官才是真正意义上的法官，从而推动法官队伍沿着少而精的方向迈进。
审判管理的功能顾名思义就是管理功能，这里所说的要建立新的功能模式就是针对以往审判功能与管理功能不分的状况，将审判功能与管理功能予以明确划分，并对管理功能进行更为细致的分类，更适合并更方便制订统一可行的管理规范，使管理的运作更符合管理活动的规律和特点，带来更高的效率和质量。建立新的审判管理功能模式的基本前提就是在设立专门独立的审判管理机构的基础上，将审判功能和管理功能截然分离，审判庭独具审判功能，管理功能由专门机构独立承担。专门的审判事务管理机构有三方面的功能，服务性功能、保障性功能和监督性功能，具体内容包括：审判辅助人员统一管理，案件入口统一把关，诉讼资料统一收转，送达、调查、保全统一实施，案件审理流程统一管理，庭前准备工作统一进行。
1.服务性功能：指为审判工作提供方便和条件的功能。服务性功能是审判管理机构的基本功能，也是设立专门的审判管理机构的主旨所在，同时也是保证审判工作高质高效运行的基础。服务性功能具体是指：管理审判辅助人员，实施跟案、送达、保全、调查任务，进行庭前准备工作等等。实现服务性功能的主要措施：
（1）统一管理审判辅助人员。审判辅助人员包括调查法官、程序法官、跟案书记员、法警等。跟案书记员是辅助人员中的关键人物，是联系法官、案件、当事及其他辅助人员的中枢。一般应达到一名法官固定配备一名书记员，至少也应一个合议庭配备一名书记员。各审判庭除保留个别必要的内勤人员外，其他辅助人员集中统一管理或统一管理分散使用。
（2）实施跟案、送达、保全、调查任务。跟案书记员对所跟案件负有全程管理的职责。当排定所跟案件以后，该案的调查、庭审及合议笔录，诉讼中法律文书送达的管理、诉讼资料的管理和转送，卷宗的保管、装订、退档、归档等，全部由该书记员负责统筹协调和安排，甚至操作完成。调查法官根据判案法官的调查令或当事人的申请采取主动调查取证工作。送达及财产保全工作通过书记员的安排与协调由法警完成。
（3）进行庭前准备工作。庭前准备工作最主要部分是对诉讼请求和证据进行核对。诉讼请求和证据核对是指在一审案件开庭前，判案或调查法官认为有必要对当事人提出的诉讼请求和提交的证据进行核对时，在调查法官的主持下，由双方当事人对诉讼请求和全部证据逐一进行核对的程序。诉讼请求和证据核对一般适用于案情复杂、法律关系不清晰，当事人诉请或答辩内容混乱、争议焦点不明确，当事人诉请不合理、不准确，提交的证据不规范、不全面等案件。有些地方将庭前准备称之为庭前证据交换和固定证据及诉讼请求。应该说提倡这一做法的动机和所要达到的目的是值得称道的，但在提法上有过于直接未顾及现实的问题，在做法上也有过于机械而不注重灵活操作的问题。因为，“交换”一词似只反映行为状态，互换互看而已；“固定”一词与现行诉讼法规定的程序有抵触之嫌。核对则有审核、查对之意，既包含了交换但又不仅限于交换，在核对过程中当事人自己应当出示证据，也可以要求对方出示证据；可以提出撤诉、变更诉讼请求，也可以提出反诉。这样，通过要求当事人不断提供有关证据和反复修正诉讼请求，直至全部提交和最后认可的方式达到固定的目的。进行诉讼请求和证据核对的改革工作可以先从改革起诉状和答辩状的格式做起，要求起诉状的每一项诉讼请求之后都应列出明确的请求依据、理由和证据三个部分；答辩状则必须直接针对起诉状进行答辩，首先对起诉状之中的请求及其依据、理由和证据不持异议的部分予以明确表示，对所持异议部分进行的抗辩也要列出明确的依据、理由和证据。调查法官在起诉状和答辩状的基础上，根据案情需要决定并主持当事人对诉讼请求和证据的核对，经过核对，制作诉请证据核对表，分别列出双方无争议和有争议的部分，对有争议的部分简要载明争议的依据、理由和证据。核对结果由双方当事人签字认可后，送判案法官参考。以此方法减轻判案法官因从事寻找焦点，核对资料等简单劳动而耗费的精力，提高审案效率和质量。
2.保障性功能：指为审判工作能够顺利进行所不可或缺的程序操作功能。保障性功能是审判管理机构的重要功能，是保证审判活动能够正常运作的最低要求。保障性功能主要是指：立案把关，诉讼资料收转，案件审理流程管理（排定审案法官和书记员，安排开庭时间和审判庭）。保障性功能是传统的审判辅助业务，已形成了一套相对固定的操作习惯，足以保障审判活动在低标准的管理状态下运行，但也正是法院审判管理中职能交叉、责任不明等诸多弊端的集中表现之处。针对以往的分散性、随意性、无序性等状况，改革的重点在于使这一部分业务的管理专门化、规模化、规范化、公开化。专门化是实现保障性功能高效高质的前提，只有管理专门化，才能突显管理工作的地位和作用，引起对管理工作的重视从而达到加强管理工作的效果。规模化是提高保障性功能管理层次的基础，规模化管理便于发现问题，总结经验，从整体和系统的角度出发设计管理模式，也便于管理人员专业化，熟练操作程序，提高管理技能。规范化是保障性功能统一管理程序、统一工作标准，提高管理质量和效率的保证。公开化既是以司法公正为核心的审判管理活动的必然要求，也是保障性功能完善的必然结果。
3.监督性功能：指审判管理活动相对于审判活动所产生的督促、制约功能。监督性功能是审判管理活动的组成部分，也是审判管理工作依照诉讼程序法的规定对审判活动的当然要求。监督性功能主要包括：通过统一诉讼资料收转在法官与当事人之间设置一道防止私下接触的屏障；通过统一机械的流水分案，防止人工随意分案中的预先串通指定承办人；通过采取对诉讼期间划分阶段，并进行审限跟踪，督促承办人在审限内结案，以提高办案效率；通过对案件排定情况及有关程序和措施的公开，将审判活动的方式及工作标准作为参照公之于众，方便社会及当事人的监督，有利于法官注重自身形象，改进工作，提高法院的公信力。
审判管理改革是一项系统工程，涉及到法院工作的各个方面，既要考虑质量和效率的需要，也要顾及现实和条件的可能；既要着眼未来发展，也要注意传统观念。但我们更要关注和正视审判管理现状所带来的种种弊端，从改革才是出路的高度来分析问题，认识问题，解决问题，以促进我国审判管理工作早日进入科学、规范、高效运作的时代。