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将大量彼此不同，而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用清晰易辨的要素加以描述，并赋予其中法律意义上相同者同样的法律效果，此正是法律的任务所在。
——卡尔·拉伦茨
在行政法学当中，行政处罚、行政许可等行政行为模式的划分具有重要意义，其不仅运用大陆法系概念法学的研究方法，构成行政法学理论体系的一个重要基础，而且对于行政立法、行政执法与行政审判等法律实践领域具有重要的指导价值。然而，行政登记这一广泛存在于我国立法和经济、社会生活中的行政行为形态却远未能形成一种相对固定的行政行为模式，在理论界和实践中对行政登记性质的争议很大，主要形成以下几种观点：
（1）行政许可说。该说将行政登记纳入广义的行政许可当中，作为行政许可的种类之一，认为登记是行政机关对正在进行某种活动或希望进行某种活动的相对人依法予以书面记载以便作为官方记录备查的活动。尽管该说论者认识到行政许可与行政登记的差别，但该差别是相对于狭义的行政许可进行内部比较产生的，目的在于同普通许可、特许、认可、核准等行政许可的其他类型相区别，并不影响行政登记的行政许可属性。
（2）行政确认说。该说将行政登记作为确认性行政行为之一种，认为登记是指行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。
（3）法律属性多元说。该说认为，在现实中行政登记种类繁多，性质不一，不是一种独立的行政行为模式，只是一种灵活简便的行政管理方式或手段，其法律属性需要根据具体情况加以识别，可以划分为许可式登记、确认式登记、备案式登记、监督式登记等不同类别。
（4）独立行为模式说。该说认为，行政登记可以作为独立的行政行为模式，与行政许可和行政确认存在着明显的本质区别，不能相提并论。该说将行政登记的概念定义为行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规和规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。
行政登记究竟是作为行政许可或行政确认的种类之一，还是兼具不同种类的法律属性，抑或具有行政许可与行政确认所无法包容的性质，可以作为一种独立的行政行为模式存在？这一问题的提出构成了本节论证的核心。对作为类型化基础的行政登记性质的研究虽属理论范畴，但其实益在于解决司法实务中因对行政登记性质认识混乱造成的争端与难点，打通理论与实践的阻隔。
比较与分析将作为本节的主要研究方法，这里的比较在更多的意义上并非是在法律移植层面围绕域外行政登记制度或经验展开的，而是同与行政登记关系极为密切的行政许可与行政确认这两类基本已经具备相对固定模式的典型行政行为之间的比较，具体的比较方法也将从较为直观的制度功能入手，而远离既有的经过综合、归纳、提炼形成的抽象概念与特征间的比较。而分析实证的方法将注重形式与逻辑，从行为构成的角度对行政登记的性质作出判断，进而确定行政登记行为在行政行为体系脉络中的位置。在论证结构上，本节的切入点是行政行为类型化的意义，它同时也构成了研究行政登记性质的意义。通过对民商法领域最为典型的登记功能的考察，我们获得了将行政登记与行政许可、行政确认比较的前提——行政权运行的空间与作用；通过借鉴民法理论中准法律行为的概念与构成，我们将进一步厘清行政登记行为的内在逻辑机理。尽管有了上述分析，本节还不得不面对预料中的质疑，并作出必要的、力所能及的澄清。在此基础上，本节将给出一个相对完整、合理的行政登记的概念，作为性质研究的归属。为兑现文初研究行政登记性质意义的承诺，将理论与实践有机衔接，本节最后将关注由行政登记性质决定的对登记行为司法审查标准的确定。需要说明的是，由于作为论证行政登记性质基础的一些概念，比如行政确认、准法律行为的行政行为，在学理上远未能达成相对共识，所以本节不得不穿行于解构与建构之间，一次次直面我国行政法学研究当中的“不精确”，进路备感艰辛，所幸信念坚定。也许法学研究当中并不存在什么绝对真理，如果本节能够达到论证相对合理的标准，即使是实用主义的，也便足够了。
概念、类型与体系均系概念法学的重要组成部分，是从逻辑和形式上研究法学理论、分析法律规范的基础。在行政法学领域，行政行为模式理论肇端于德国行政法鼻祖奥托·迈耶提出行政行为这一法学范畴。所谓行政行为的模式，即行政行为的形态、模型、形式或类型，指在理论上或实务上对行政主体意思表示的构成要素和行为程序都已形成固定的、共同的典型特征的行为体系。
诸如行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政裁决等行政行为的具体形态，都是经过长期观察、分析、概括、锤炼、加工与运用，以及实践的检验、沉淀和认同而形成的，是对行政法进行理性思维的表现和记载。就精确程度而言，类型或许不及概念，但其更为具体、直观，是思考理论、构建体系的有效工具，“当抽象——一般概念及其逻辑体系不足以掌握生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补充思考形式是类型”。
行政行为类型化的功能，主要体现于沟通性、体系化、规范性三个方面。
面对行政主体纷繁芜杂的行政措施，无论行政法学研究、行政法知识的传授与普及，还是行政立法、行政执法和行政审判，都需要一种相对固定的理论范畴或概念工具进行沟通与交流，类型化的行政行为模式显然可以承载此种使命。不同位阶的行政行为类型彼此间脉络相连，形成类型系列，这是构建行政行为乃至行政法学体系的基础。同时，每一特定的行政行为类型都能在体系中找到相应的位置，从而进行准确的逻辑推理与结构分析。将千变万化、错综复杂的行政行为现象的典型特征和共性素材经提炼、概括后，才有可能制定统一的实体规范与程序规范加以规制。正如奥托·迈耶所言：“经由形式化，可以产生法治国家之纪律。”我国《行政处罚法》、《行政许可法》的制定，以及正在制定过程中的《行政强制法》、《行政程序法》，乃至《行政复议法》与《行政诉讼法》中对受案范围的明确列举，都是以行政行为的类型化为基础。而在行政审判中，相对统一的司法审查标准的确定，在很大程度上也有赖于行政行为的类型化。
实现行政行为类型化，事实上是一个将未形式化之行政行为形式化的过程，在此过程中，行政行为的性质与功能是考察的重点，与相近形式化行政行为的比较是分析的方法。我们知道，未必所有的未形式化之行政行为都可以形式化，形式化工作的原始素材来源于社会实践。经过长期观察、积累行政法运作实践中某一尚未形式化的行政行为现象，判断其是否具备形式化的必要与可能。在此基础上，确立研究对象，通过理论上的分析、比较，寻找这些散见于社会生活中的行政措施的共性法律素材与相同的法律特征，同时考察其是否具备本质上与之相近的形式化行政行为所无以包容的特殊性质与功能，从而进一步判断其是否足以与既有的形式化行政行为相区分。当然，上述工作的结论是不确定的，有可能形成一种独立的行政行为模式，也有可能发现考察的对象事实上属于某种既有的行政行为模式的一个种类，还有可能发现考察的对象尚不具备形式化的条件，需要继续观察、深入研究。在这里，我们有必要确立一个相对稳定的行政行为模式化标准，作为理论研究的工具。从行政管理的实践看，尽管行政管理对象和行政管理事务具有多样性、复杂性、多变性，但行政机关对于国家事务和公共事务的管理，主要通过行政权的行使而影响相对人的权利义务。当行政权的行使基于同一的功能，涉及相对人相同性质的权利义务时，作为行政权运行载体、表现于外部并产生法律效果的行政行为应当具备同一的模式，可以被形式化。
因此，对构成行政行为的主体要素、权力要素与效果要素进行细致的分析与把握，是划分行政行为模式的标准。在功能意义上，权力要素体现了行政行为的功能与目的，匡定了权力运行的空间；在结构意义上，主体要素体现了行政主体追求特定法律效果，实现法律的客观意思，效果要素体现了行政主体通过行使行政权达致的相对人权利义务的变化，即行政行为所产生的行政法上的效果。除此之外，行政行为形式上的一些特征，比如程序构造、裁量空间、审查方式等，均不足以成为划分行政行为模式的标准。
对于行政行为类型化的考察，事实上也构成了研究行政行为性质的意义。通过对某一行政行为功能与结构上性质的分析，可以完成行政行为类型化的工作，实现沟通性、体系化、规范性的价值。
任何一种法律制度都应具备一定的社会功能，否则便失去了制度存在的价值。行政登记制度也不例外。法律在设置登记制度的同时，赋予了登记机关相应的登记权能，行政登记权力的行使必然承载着登记制度的功能。也就是说，登记制度的功能划定了行政权行使的范围与边界，构成了权力的限度，登记机关行政权的行使不能超越这一限度。
如果我们把广泛存在于社会生活中，在民商法领域具有重要意义的不动产物权登记、公司登记等具体而生动的登记现象提炼出来加以考察，会发现登记制度与市场交易存在密切的关系。众所周知，诚实信用是市场交易的前提与基础，然而，守信是对人们的一种道德评价，不可避免地存在着道德风险，解决道德风险的唯一有效方法是获得充分、真实的市场信息。但现实中存在的市场信息具有不完全、不对称的缺陷——市场信息数量不足、质量真假难辨；市场交易双方占有的信息在数量或质量上不均衡，占有信息较多的一方可能利用其信息优势剥削、损害占有信息较少的一方；且信息作为一种公共物品，生产成本高，消费不具排他性，一般而言私人对信息无力投资或不愿投资，以致信息缺陷问题不能通过市场本身来解决，从而出现因信息缺陷而导致的市场失灵，极大影响了市场效率。
当单纯依靠私人道义与市场调节不足以避免交易风险，自生自发的社会秩序难以维系的时候，制度的设置与国家公权力的主动介入和适度干预就成为必要。国家作为信息这种公共物品的积极投资者，以法律制度的形式对信息的原始拥有者科予信息公示的义务，由专门国家机关对各种信息进行收集、整理、公开，从而建立统一、权威的市场基础信息源。在此基础上，赋予信息的使用者以自由获取信息的权利，并通过法律技术的设计使公开的信息推定为真实、有效，对信息信赖的善意交易者不因信息真实性的瑕疵而使交易受到影响。以上这些正是行政登记制度在市场交易领域的主要功能，它一方面在最大限度上矫正了因信息缺陷而导致的市场失灵；另一方面通过国家信誉保障了信息的真实性，赋予公示的信息以社会公信力，从而减少了交易的不确定性，保证了市场交易安全、有序地进行。同时，登记制度所体现的对安全、秩序的终极关怀，在很大程度上促进了市场交易的规模与发展，从而成为“财产法中的激励机制”。
通过上文对登记制度经济学意义上的考察，我们基本可以理顺市场交易中信用、信息与登记这一法律制度之间的关系，从而在功能层面形成对行政登记较为深刻的理解。无疑，登记制度要耗费一定的登记成本、登记内容的准确性并不绝对、登记公信力在一定程度上是以牺牲真正权利人利益为代价的，登记对于交易的介入也会对交易便捷产生某些影响，但如果我们把这些因素同没有登记制度会产生的信息获取障碍、交易信用降低、交易安全缺失等影响市场交易的不利因素相比较的话，会发现登记是一种最不坏的制度。毕竟，登记成本要比因缺乏登记制度而获取信息的成本低得多，登记内容的不真实可以追究登记机关的赔偿责任，真正权利人的利益可以通过其他途径补救，缺乏充足信息、安全与信用而实现的交易便捷是无甚意义的。因此，总体而言，登记制度降低而非提高了交易成本。科斯定理表明：现实社会的交易成本不可能为零。
制度的选择对交易成本至关重要，有效的制度能减低市场中的不确定性，抑制人的机会主义倾向，降低交易成本，提高资源配置效率。在市场交易过程中，登记制度的设置显然是一种最优的选择，其功效的发挥不仅有赖于自身，还依仗与其他制度的协力配合，实现弥补的正义。然而，在制度功能实现的过程中，国家公权力行使的规制成为必要，权力逾界的危害不但会导致制度功能的丧失，而且会带来其他负面作用。因此，正确认识、准确定位行政登记制度的基本功能，明确登记的限度，是规范行政权行使的前提和基础。
通过上文的分析我们看到，法律赋予登记制度的功能并无导致权利、义务变化或甄别、确认权利、事实、解决争议之意，而仅限于对登记事项是否符合法定条件的一种单纯判断，对符合条件者予以记载并公之于众的行为。相应地，登记机关行政权的行使必然要最大限度实现登记制度的功能，不可能去追求登记功能所不具有的赋权或确权的效果。其只在登记程序层面发挥作用，并不发生行政法上的效果，即非通过行政权的行使赋予或剥夺权利、科予或免除义务、证明或确认关系、调处争议，也许把行政登记的权力界定为一种具有公共服务性质的福利行政更为恰当。尽管我们并不排除国家通过登记制度实现重要信息掌握、宏观调控、税金征收、统计等社会治理目的，但相对于信息公示，保障秩序安全、稳定的功能而言，它们无疑是次要的。
需要进一步说明的是，在对行政登记功能的考察过程中，本节选取的分析对象是民商法领域中的登记现象，范围限于市场交易。这样的考虑只是为了凸显或便于说明登记制度的本源功能，分析对象更具有典型性与说服力，并不代表限定了行政登记的范围。社会生活中形形色色的登记现象如果同样具备信息公示、克服诚信缺失的作用，我们完全可以将之纳入行政登记范畴。比如，婚姻登记、收养登记等具备人身关系的身份登记制度尽管与市场交易无涉，但登记制度设置的目的仍在于提供必要信息，维护和保障正常的家庭伦理秩序，与不动产物权登记、公司登记等财产关系登记制度的功能如出一辙，没有理由将其排除于行政登记之外。
1.行政登记与行政许可
一般认为，行政许可是国家对特定活动进行事前控制的一种管理手段，其基础功能在于防范危险、宏观调控、合理分配短缺资源。20世纪以来，西方发达国家由于城市化兴起、市场经济发展，带来了许多社会问题。追求纯粹的个体利益的行为致使社会正义遭到破坏，需要政府加强规制，但是，某些被限制的行为可能是社会或个人必需的或有益的；随着社会分工的不断细化，对不同职业、行业的从业要求越来越高，如果不具备一定的专业素质、技能，可能给社会或他人带来严重的损害；企业力量不断地壮大，导致了滥用垄断地位侵害消费者权益的问题；市场失灵使公共资源无法进行有效、合理的配置，需要政府对经济进行宏观调控。此种状况催生了行政许可制度。
法律通过许可的制度设计，赋予政府运用行政权对直接关系公共安全、生命财产安全的特定活动加以管制，对直接关系公共利益的职业资格、技术标准进行严格审定，对有限自然资源开发利用、公共资源配置及特定行业的市场准入赋予特定的权利，通过国家公权力的有效行使和适度介入，实现对社会、市场无法自主调节事项的正当干预。借助于对行政许可制度功能的分析，我们不难看到这一制度中行政权运行的空间——行政权的行使赋予相对人一定权利或解除特定行为的不作为义务，产生典型的行政法上的法律效果，这显然与行政登记中行政权作用的空间不同。在这里需要明确的是，部分学者所倡导的广义的行政许可概念虽然也是一种分类方法，但其将性质各异的应申请行政行为不加分辨地收于旗下，不具有行政行为模式化的意义，对于行政法学研究和行政行为的体系化也无甚意义。
2.行政登记与行政确认
如果说行政登记与行政许可在功能上的区别还比较明显的话，行政登记与行政确认的关系就显得有些暧昧了，至少在我国行政法学界很多学者这样认为。然而在本书看来，登记与确认的区别还是十分明显的。通说认为，行政确认是行政主体对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为，典型的行政确认行为如工伤认定、交通事故责任认定、医疗事故责任认定。
在行政权行使的目的上，行政确认中行政权行使的目的在于对处于模糊状态的法律事实、法律关系进行甄别、判断并加以确定，前提是有争议的或不确定的法律问题存在。而行政登记中，行政权行使的目的在于对权利、事实的单纯记载并公示，并不具有对模糊不清、有待确定的事实加以判断的权力，登记的事项前提是清晰、明确、不存在争议的。如果登记时登记机关发现登记的事项不清，应暂不予登记，待有权机关对争议事实作出确定后方予以登记。在行政权行使的效果上，行政确认的法律效果在于通过行政权的行使形成一种法律上确定或明确的状态，确认过程中融入了行政机关追求确认结果的因素，确定的法律状态来源于行政权的作用。而在行政登记中，登记事项的真实合法来源于推定力这一法律的拟制技术，而并非登记机关运用行政权进行识别与判断所致。因此，行政登记的法律效果产生于法律的直接规定，而非行政权的作用使然，自然不构成行政法上的法律效果。在功能上，行政确认具有辨识与定性的功能，带有一定定分止争的作用，而行政登记的功能则在于信息公示，保障秩序的安全、稳定。由此看来，行政登记与行政确认在性质上存在本质的区别，不能将二者混为一谈。
如果说，上文主要从功能层面考察了行政登记的性质，在价值意义上为研究行政登记行为提供了理论基础，那么，下文将沿着另一条论证进路——纯粹法学中的分析实证方法，在逻辑层面探寻行政登记行为构成的形式理性，从而建立起一个形式负载价值、价值假形式以行的体系化分析框架，以较为全面地检讨行政登记性质定位的逻辑协调性与价值正当性。
1.理论模型的确定
在大陆法系行政法学理论当中，一种对于行政行为较为常见的分类方式是行政法律行为（又称法律行为的行政行为）、行政准法律行为（又称准法律行为的行政行为）、行政事实行为的划分。可否以此为标准，通过行政法上法律行为的理论构造分析行政登记行为的性质，是本部分关注的核心与论证展开的前提。
（1）行政法律行为产生的历史及变迁
作为行政法学基础性概念的行政行为的内涵与外延自其产生以来就备受争议，奥托·迈耶在其著作《德国行政法》中提出行政行为概念以来，后世学者将民法中法律行为理论与之结合，在行政法学理上建立起一个以民法上法律行为与意思表示概念说明公法领域内行政行为的理论体系。然而，随着现代社会行政权的扩张，行政行为的形式呈现出多元化的趋势，为适应扩大行政诉讼受案范围，保障民众合法权益的现实需要，理论上不断修正行政行为的内涵，扩充行政行为的外延，一度造成行政行为范畴的混乱。在学界充分注意到行政行为概念为兼顾学术研究与现实需要而形成的“基础性”与“功能性”矛盾之后，晚近，不少学者提出回归传统，将传统上经典行政行为的概念从已然“面目全非”、“离经叛道”的功能性概念中提炼出来，冠以行政处理、行政处分之名，作为理论上的一个自洽体系，以法律行为为基准进行设计，还法学研究纯正、精致、严谨的本色。同时，将行政行为的理论范畴与行政诉讼的受案范围适当分离，使受案范围关注广泛意义上因行使行政权而造成的公法争议。
（2）法律行为概念在行政法上使用的争议
尽管运用民法上法律行为与意思表示理论研究行政行为是行政法学基础理论上的一个创举，具有知识增量的意义，然而，我们不得不承认，作为公法的行政法与作为私法的民法在基本理念上存在着重大差异，这直接导致了法律行为概念在行政法上使用的争议。德国著名民法学者弗卢梅就从理念、适用原则、目的指向、裁量范围、执行、内容上对行政行为与民法上法律行为的差异进行了细致的区分。
概括而言，法律行为体现私法自治理念，即“法无明文禁止皆权利”的法谚，基于意思表示形成的法律行为视同当事人之间必须遵从的法律，其最大限度体现了私人间凭借理性，创设权利，经营生活，在市民社会中实现自生自发合作秩序的自由；而行政行为应遵循依法行政原则，“法无授权皆禁止”，其行为的正当性来自于法律的明确规定。简言之，法律行为乃根据意思的行为为法律所认可，行政行为乃根据法律规定所为之行为。
（3）行政行为对法律行为概念的借鉴与改造
现实争议虽然存在，但并未造成大陆法系行政法学者运用法律行为概念分析行政行为的式微，相反，新近我国台湾地区强调以意思表示与法律行为来研究行政处分概念已成为行政法学基础理论发展的一个新趋势。其基本思路在于：可以在行政法学中运用法律行为与意思表示的概念，但同时应根据行政法领域的实际状况对其内涵和相关规则进行重大调整。
主要观点体现于：①以“客观意思”取代民法上法律行为中的“法效意思”。“客观意思”说认为，法律行为之行政行为，并非完全依表意人之意思为凭，而常须受表示于外部之客观形态或法令之支配。因此，行政法上的法律行为皆应依其行为是否发生法律效果为断，是否于行政相对人产生拘束为准。此种行政法律行为理论，已无涉行政机关的主观意图，而仅以行政行为的客观效果作为判断标准。
②将法律行为视为法律上的授权规范，认为法律行为不过是法律承认主体可以通过自己的行为创设自己意欲实现的法律状态。从这个意义上讲，行政行为与民法上的法律行为都是适用法律的行为，进而认为法律行为与意思自治并无必然关系。
③将法律行为作为法理学上的一个可以用来描述和解释一切法律部门行为现象的上位概念，其中包括民法上的法律行为，当然也涵盖行政法律行为，即受法律调整的，能够引起法律关系产生、变更或消灭的主体的行为。
本书认为，借助于法律行为的理论来分析行政行为在原则上是可行的，但必须明确其与民法上的法律行为和意思表示概念的重大差异。法律行为在民法理论中的地位得天独厚，它甚至成为民法中的专用概念，其体现的市民社会意思自治理念不容忽视。
尽管私人间创设法律行为的权利系根据法律授权，但依意思表示成就法律效果的能力为其他部门法调整的行为所不能及，更与行政法中行政行为的自由裁量不可同日而语。行政法上创设行政行为的空间并不存在，一切行政行为的作出均需严格依据法律的明确规定，缺乏法律规定的行政行为即为违法或无效，行政自由裁量权的运用也只有以根据法律规定作出的行政行为为前提。所谓行政主体的意思只能是单一地追求法律规定的实现，而不可能根据自身的意图随意行使行政权力。因此，在民法上理解法律行为，其着眼点在于“之所以产生行为的法律效果，并非因为法律如此规定，而是首先因为当事人意欲如此”。
从民法上法律行为体现的私法精神上来讲，其并不能完全为法理学上“根据法律的行为”所涵盖，意思表示因素在民法上法律行为中体现得尤为突出，该意思意指欲发生私法效果的自由行为意志，与意欲实现法律规定之意志存在明显不同。尽管民法中的法律行为与行政行为所体现的精神与理念存在较大差别，但单就法技术而言，并不妨碍我们借助民法中法律行为的构造与意思表示因素来描绘、说明、解释行政行为。在行政法上，法律通过行政许可、行政处罚等制度的设置，实现行政管理功能，完成维护公共利益的使命。然而，“徒法不足以自行”，法律目的的实现需要法律赋予行政主体相应的行政权力，并通过行政执法体现既定的制度功能。那么，在行政主体作出行政行为时，必然存在一个旨在通过行政权的行使追求法律规定的制度功能实现，即产生行政法上法律效果的意志，该意志即构成行政法律行为中的意思表示。一个完整的行政法律行为的构成包含主体要素、权力要素与效果要素，主体要素体现了行政权的存在与行政主体运用行政权追求公法行为效果的意志因素；权力要素体现了主体行为的性质，即运用行政权的公法行为；效果要素体现了通过行政权的行使达致的对相对人权利义务变化的影响，即行政法上的法律效果。其中，能够展现行政主体意思表示的因素就是追求行政法上效果实现的公法意志。借此，行政法律行为得以与行政准法律行为、行政事实行为从本质上明确区分。
行文至此，可以确定，运用行政法律行为的理论构造和行政法律行为与行政准法律行为、行政事实行为的分类标准可以作为分析行政登记行为性质的理论模型，进而判断行政登记行为在行政行为体系中的恰当归属。
2.准法律行为
（1）民法上的准法律行为
民法理论中，将构成法律事实的行为分为表示行为与事实行为，其中表示行为是指将一定的心理状态表现于外部者，依心理学分类，为知、情、意三方面。知之表示者，即表示人表示其对于某事之观念，谓之观念通知，包括纯粹的观念表示，如承认他人的权利存在；对事实的主张，如代理人主张代理权的存在；对事实的通知，如债权让与通知、清偿标的物提存通知、承诺迟到通知、买卖标的物瑕疵告知、召集董事会之通知等。情之表示者，即表示人表示其感情，谓之情感表示，如夫妻彼此对于对方通奸行为的宥恕。意之表示者，即表示人表示其欲望，包括意思表示与意思通知，如催告。
这些表示行为中，意思表示构成法律行为，意思通知、观念通知与情感表示构成准法律行为。其区别于法律行为的典型特征在于，表示行为中不包含意思因素（如观念通知与情感表示）或虽存在一定的意思因素，而其效果却不取决于意思，而取决于法律规定（如意思通知）。
（2）行政法上的准法律行为
借鉴民法中准法律行为理论，大陆法系行政法学界一般肯认作为准法律行为的行政行为的存在。德国行政法学说认为，准法律行为也是依据公法规范产生法律后果的行政法上的法律活动，但其法律后果的产生独立于行为主体的认识表达或意思表示，其中包括：具有直接法律后果的通知、具有变更诉讼证明状态效果的证明或认证（如户籍机关出具的身份证明、《德国民法典》第129条规定的认证、登记机关的登记等）、有关行政机关的法律意见、法律事实的答复。
日本行政法学说认为，所谓准法律行为性行政行为，是指根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示（观念表示），由法律将一定的法律效果结合起来而形成的行政行为。因为准法律行为性行政行为不是行政厅的意思而导致法律效果发生，发生或不发生何种效果，完全根据法来规定，而不依据意思表示，所以其内容没有承认行政厅裁量权的余地，也不能添加附款。在日本，准法律行为性行政行为主要包括确认、公证、登记、通知与受理。
我国台湾地区行政法学界通说认为准法律行为的行政行为是行政主体的观念表示行为，此种行为不直接产生法律效果，但可依法产生法律效果。张家洋先生认为：“准法律行为是行政机关就具体事实所作判断、认识、传达等性质，以观念表示的精神作用为构成要素，并直接根据法律规定发生效果的行为。”
林纪东先生认为：“以行政官署意思表示以外之心理表示为其构成要素，不问行政官署意思如何，径自发生法律效果之行为是为行政官署之准法律行为，就其需要表示而言，与普通之行政行为相同，然其所表示者，仅为判断、认识或感情，而无发生法律效果之意思，故纵因而发生形成的效果，然其形成，并非基于行为人之意思，而专基于法律之力，其结果，乃构成准法律行为的行政行为与其他行政行为不同之法律特色。”
我国大陆行政法学界对准法律行为的行政行为理论探讨不足，个别学者采通说将其定义为行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生法律效果的行政行为，并认为观念表示与间接法律效果是判断准法律行为的行政行为之核心要素。其中，观念表示不同于意思表示，后者的目的为改变相对人权利义务，而前者仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务，对相对人权利义务发生法律效果必须依赖有关的法律规定。
上述关于准法律行为的行政行为的各种学说在内容上基本一致，其与行政事实行为的区别在于存在行政主体的意志因素或精神作用，是需要表示的行为；而其与行政法律行为的区别则在于无通过行政权的行使改变相对人权利义务的行政法上的法效意思，所表示者仅为判断、认识等观念因素，法律效果的发生直接源自法律规定。准确把握准法律行为性行政行为的这些内涵，是分析行政登记行为构成的前提。
3.行政登记的构成
通过前文的分析我们看到，法律设置行政许可、行政处罚等制度的直接目的在于通过行政权的行使对行政相对人赋予权利或科予义务，因此，行政许可、行政处罚等类型化的行政法律行为的典型特征便在于行政权的运行直接产生相对人权利义务变化的结果，即发生行政法上的法律效果。而法律设置行政登记制度的功能在于记载相关权利或事实状态并进行信息公示，没有通过行政权的运行赋予权利、确认权利或事实状态的目的。因此，在行政登记行为中，虽然存在一定的行政权运行空间，但其仅就是否符合法定登记条件进行单纯的认知、判断，并作出相应的观念表示，不可能超越制度的功能追求并不存在的通过行政权的行使引发的权利义务变化的行政法上的法律效果。尽管登记机关也需要依据法律规定进行审查判断并作出是否准予登记的行为，希望实现依法行政原则下登记结果的准确性，但其中并不包含旨在追求引起相对人权利义务变化的行政法上的法效意思。至于因登记行为产生的相应法律后果，完全在于法律规定，与行政权的行使无关。由此，我们可以进一步通过行政法律行为构成的主体要素、权力要素与效果要素分析行政登记行为。在主体要素，行政登记行为虽然是行政主体所为的公务行为，但缺乏行政主体追求公法行为效果的意志因素；在权力要素，行政登记是行政主体运用行政权的行政行为，但行政权的行使并不及于法律效果；在效果要素，行政登记不产生行政法上的法律效果，权利义务变化的结果来源于法律的规定，而非行政权的运行所致。如是，行政登记的性质进一步明朗化了，其符合准法律行为性行政行为的构成，是登记机关就登记事项是否符合法定条件所作的判断、认识，以观念表示的精神作用为构成要素，并直接根据法律规定发生效果的行为。
通过前文在制度功能与法律结构层面对行政登记性质的分析，我们可以比较清晰地看到行政登记具有行政许可、行政确认等近似的行政行为模式所无法包容的独立特性，将行政登记这种未形式化的行政行为向形式化迈进所做的努力应当是可欲的。然而，由于我国行政法学界对于行政登记性质的认识仍存在极大的争议，因此，本节不得不面对可预见的上述分析中可能存在的种种质疑，并尝试作出必要的、力所能及的澄清。
1.立法是否足以作为理论研究的依据
不可否认，在我国现行法律、法规、规章以及规范性文件中，“登记”这一法律概念的使用是十分混乱的。它们有的是行政法领域的登记，有的不是；有的是不具备任何法律意义的备案式登记；有的是作为行政许可或行政确认程序中的一个环节存在，不是一个独立的、完整的行政行为；还有的虽名为登记，其实质却是行政许可的代称。这样的立法状况在很大程度上影响了对于行政登记的理论研究，不少学者以现行立法为依据，提出行政登记法律属性多元说的观点，并以此为基础对行政登记进行了不同的分类。比如，公行政登记与私行政登记的划分，许可式登记、确认式登记、备案式登记的划分，对主体资格的登记、对权利归属的登记、对法律关系的登记、对事实状态的登记的划分，涉及财产关系的登记与涉及人身关系的登记的划分，等等，不一而足。
通过分类要说明的一个问题就是，登记行为的类型十分复杂，不同的登记类型具有不同的目的、功能与法律效果，难以形成统一规范。这些分类以实定法为基础，以不同的标准划分不同的登记行为，都具有一定的道理，无可厚非。然而，我们要追问的是，这些分类的实益何在呢？进一步说，这样的分类对于行政法学研究乃至行政执法、司法审查有怎样的意义呢？尽管我国现行立法中使用登记的概念较为随意，但其不应成为法学研究，尤其是将行政登记行为类型化的理论障碍。我们的研究视野有必要限缩到具有法律意义的、行政法范畴的、在行政审判实践中遭遇的行政登记行为上来，而脱离日常生活当中的所有登记现象。这正如同我们研究行政处罚行为时，将行政拘留、责令停产停业、吊销、暂扣许可证或执照、罚款、没收、警告等科予相对人行政法义务的现象统一归于一个上位概念。如果我们将处罚展开，涵盖司法拘留、刑事处罚甚至店堂告示中“偷一罚十”的现象，这样的分类与研究有何意义呢？事实上，我们在对行政登记行为类型化的过程中，所遇到的与行政处罚、行政许可等行政行为的不同之处只是一个技术问题，即行政处罚、行政许可等行政行为模式的形成，是对行政拘留、罚款或特许、认可、核准等名称各异的具体行政管理措施综合归纳基础上形成的较为统一的概念。而行政登记的类型化则面临着将立法中使用“登记”名称的一部分规范抽象出来，同样冠以行政登记的上位概念，在文字处理的直观上给人一种行政登记性质多元的假象。登记的用语在法律文本中虽有多重含义，但行政法意义上的行政登记模式却并非具有多元的法律属性。我们完全可以通过准确界定行政登记的概念与性质，将我国现行立法中符合行政登记范畴的不动产物权登记、婚姻登记、公司登记等登记现象归于其中。至于其他立法中存在的，不符合行政登记性质但使用登记名称的现象，我们可以根据其自身性质分门别类地或作为行政许可的代称，或作为备案，或作为行政程序中的阶段性行为使用，但必须明确，它们不是行政行为类型化之中的行政登记模式。在这里，需要强调的是，行政行为类型化的标准并不在于立法中行为名称的使用，而在于行为的性质，我国现行立法不足以成为行政登记类型化这一理论工作的依据。
2.作为论证基础的相关行政法学概念的争议是否足以成为行政登记模式化的障碍
毋庸讳言，在法学研究当中，任何一种理论的探讨或命题的证成都需要一些既有的、被认为正确的知识模型相伴而行，它们或作为分析工具，或作为论证基础存在，借助于这些可靠的知识积淀，我们才得以获得所谓的知识增量。对于行政登记性质的研究也不例外，在论证视野中，行政法律行为的概念、行政准法律行为的构成、行政法上法律行为、准法律行为、事实行为的分类乃至行政确认行为的界定都与行政登记紧密相关，是说明行政行为性质脱离不开的理论基础。如果这些行政法学概念的本身尚存在争议，那么，以此为基础的本节的结论必将面临难以摆脱的质疑。不幸的是，上述理论至少在我国行政法学界还显得不那么清晰。这也就是本节不曾“拿来主义”地直接套用行政准法律行为的构成分析行政登记的逻辑结构，而是花费很大精力考察了法律行为在行政法上使用的可行性之后才以此为理论模型的主要原因，但这样做的风险依然存在。不过，可以确信的是，同大陆法系成熟的行政法研究相比，我国行政法学基础理论当中尚存在着许多不够精确、细致的地方，所以，通过本书的论证对相关的既有理论进行谨慎的反思与重构，并获得一个相对合理的理论模型作为论证基础也就不显得那么唐突。
3.行政登记的类型化是否周延、精确、完美
与自然科学不同，法学乃至整个社会科学的问题都不存在唯一的准确答案，它们的工作毋宁根据实践不断阐释既有的社会现象与国家制度并使之趋向于合理化的过程。所以，法学上的分类不可能尽善尽美。在行政法学研究当中，行政登记行为类型化的必要性是显而易见的，它不仅对于理论上以行政行为为基础搭建的行政法学体系至关重要，而且在实践层面，对于行政执法与行政审判中明确登记行为的功能、结构与法律效果也具有很大的指导意义，这也许足以成为将行政登记类型化的主要理由。然而，大陆法系法学所秉承的概念分析、体系建构等研究方法似乎有意追求精确的标准，失之于过分刻板。我们可以借鉴一些英美法系的实用主义原则，在对行政登记行为类型化过程中，多关注这一法学策略的实用性，并将已形成的行政登记模式视做一个开放的体系，凡符合行政登记行为功能与构成的类似现象均可纳人其中，并通过实践工作不断检验、修正既有的理论。事实上，即便是经过精细考究，并为立法所确认的标准的行政行为模式——行政处罚，在现实中也存在与某些行政强制行为界限不清的问题。所以，周延、精确、完美并不是行政行为类型化的目的，注重分类的实效，沿着从实践中来、到实践中去的研究进路，才是法学研究的魅力所在。
1.行政登记概念的界定
通过对行政登记性质的分析，可以形成一个相对完整的行政登记的概念：行政主体所为的，以信息公示为主要目的，以观念表示的精神作用为构成要素，就登记事项是否符合法定条件所作的判断、认识，并直接根据法律规定发生效果的终局的准法律行为性行政行为。在这一学理性概念当中，行政主体所为之行为限定了登记行为的公法属性，排除了非行政法领域的登记现象；信息公示强调了行政登记的主要功能，以区分通过行政权的行使授予权利或确认事实的行政许可行为与行政确认行为；以观念表示为构成要素明确了行政登记的准法律行为属性，区别于存在法效意思的行政法律行为与非表示行为的行政事实行为；直接根据法律规定发生效果体现了登记行为法律效果的发生与行政权的行使相分离，并排除了不具有法律意义的备案式登记；终局性行政行为排除了作为行政行为步骤或环节存在的行政程序中的阶段性行为。经由这一概念，可以比较明确地反映出行政登记行为所具有的法律特性，作为行政登记行为类型化的显著标志。
2.行政登记在行政行为体系中的定位
如果我们使用行政法律行为、行政准法律行为、行政事实行为的分类标准划分行政行为，那么，行政登记行为显然属于行政准法律行为范畴下属的子概念，而诸如行政处罚、行政许可等行政行为则属于行政法律行为范畴。需要明确的是，传统上行政确认行为被视做行政准法律行为，并将行政登记作为行政确认的一个种类，这是不正确的。前文已经谈到行政登记与行政确认的区别，行政确认具备行政法律行为的特征，新近学说表明，行政确认行为因为其规制效果而同样具有形成性或创设性的效力，应属行政处分范畴。
与行政登记同属于行政准法律行为范畴的还应包括通知、受理等程序性行政行为以及公证行为，尽管它们与行政登记的功能根本不同，但因符合准法律行为的构成，故同样作为其下属的子概念。
如果说，前文从价值和逻辑层面较为完整地论述了行政登记的性质，那么，本部分的视野将转向司法实践，从应用论的角度进一步说明研究行政登记性质的理论价值。事实上，本节探究行政登记性质的源起恰是出自审判实践中遇到的一个个鲜活的、争议迭起、裁判不一的行政登记案件，理论上的一番追本溯源后，仍应回归实践，作为引导实践前行的坐标。
在司法实践中，因行政登记行为引发的行政诉讼，我们可以称做“行政登记侵权之诉”。此类诉讼的必要性是毋庸置疑的，尽管行政登记行为中并不存在登记机关的意思表示，法律效果并非基于行政权的行使所致，但登记行为仍可能对利害关系人的合法权益产生影响，存在诉的利益。比如，在登记机关拒绝或拖延履行登记法定职责，以及登记机关过错引发的登记错误，都会造成对当事人利益的侵害。因此，有必要为利益受损者提供司法救济渠道，一方面，科予登记机关相应的国家赔偿责任；另一方面，通过司法审查规范登记机关登记行为，促使其依法行政。由于行政登记行为具有与一般行政处理行为明显的性质差别，故对这一较为特殊的行政行为模式应确立相应的司法审查标准，以对其进行恰当、有效的司法监督。
首先，在合法性审查层面，由于行政登记行为非通过行政权的行使达致权利义务的变动，基于法律规定的效果有可能是登记这一事实状态与其他法律关系共同作用的结果，而登记机关必然无从审查其他法律关系的合法要件，因此，在行政诉讼中，法院不能用高于登记机关审查程度的标准来衡量登记行为的合法性。也就是说，司法审查应在登记机关权力所限、能力所及的范围内对登记行为的合法性作出准确判断。其次，在法律关系交织问题的处理层面，法院有必要厘清导致登记法律效果产生的不同因素，辨识清晰纠纷产生的根源与性质。应当明确，因登记机关审查职能有限，故即使登记行为本身合法，也可能由于其他法律事实的影响发生实际状态与登记形式的冲突，法院不应以登记结果与事实不符为取向而否认登记行为本身的合法性。最后，在判决方式层面，对行政登记行为的司法审查不适用维持或撤销的判决。理由在于，维持或撤销判决只适用于依行政主体意思表示而产生法律效果的处分性行政法律行为，因为法院维持或撤销的只能是行政机关的意思表示，从而肯认或消除依据这个意思表示产生的法律效果。而行政登记行为中仅存在登记机关的观念表示，无意志活动余地。法院只能对行政权作用之处表态，而不能涉及行政登记中法律规定的有可能包含多种因素形成的效果。登记行为的行政权作用之处恰恰是记载的一种事实，法院不能维持或撤销事实。
另外，因行政登记行为信息公示功能而产生不特定第三人的信赖利益，法院行政判决对于登记效果的肯认或否定不但会引起法律秩序的失衡，而且会与对登记效果有判定权的相关诉讼结果冲突。故此，对于行政登记行为的司法审查实体结论应适用确认性判决，仅对登记行为合法与否作出评价。此外，对于登记行为具备合法性，但非因登记机关过错而造成的登记状态与事实不符的情形，可适用驳回诉讼请求的判决。
通过对根据行政登记性质形成的司法审查标准的考察，我们看到，登记的性质事实上提供了一种限度与约束，更准确地说是提供了一种标准。无论行政执法者、司法者乃至普通民众，都有必要准确把握这一尺度。前文谈到，法律设置行政登记制度的目的在于有效发挥其优越的功能，而当字面上的制度规范降着尘世的时候，便有赖于制度的执行者与参与者透彻地领悟制度的本质与真谛，只有如此，制度才得以良好运行，不致束之高阁。对于登记机关而言，必须明确登记的功能与权力边界，摒弃登记赋权或国家认可的观念，不应超越职权，随意扩大审查范围，额外要求申请人提供法律规定以外的登记证明材料；对于法院的行政审判而言，有必要把持司法审查限度、统一司法裁判标准，准确辨识引发纠纷的不同层面的法律关系，引导当事人合理诉讼，减少诉讼成本；对于登记的当事人而言，同样需要明确登记制度的功能与登记行为中行政权运行的轨迹，选择最为有效的救济方式维护自身合法权益。
经由从功能到结构，从理论到实践的长途跋涉，本节在一定程度上完成了将行政登记这一普遍存在于我国立法当中，与民众生活息息相关，却在学理上饱受争议的行政行为类型化的努力。这一工作异常艰辛，但想来是有意义的。它至少会唤起我们对行政登记乃至更多不那么前沿、不那么热门、不那么时尚，一直疏离于我国法学界视野却有必要深入探究的法律问题的关注。法学贵在发现，不在创设；法律问题世俗但不卑俗。如果本节的探讨能够对行政执法与行政审判有些许助益的话，也不枉此举了。