下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
如果说登记类行政诉讼案件是近十年来我国行政审判实践中问题最多、争议最大的一类案件，并不过分。相信久居我国行政审判工作一线的法官对此深有体会。自著名的“焦作房产纠纷案”开始，主要围绕不动产登记、公司登记、婚姻登记等行政机关登记行为引发的行政案件如何处理的争论从未止歇，几乎一件普通的行政登记案件都足以成为见诸报端的争议焦点。法院系统针对此类案件召开的大大小小的研讨会不下数十次，来自于学界和实务界的关于行政登记及其司法审查的论文、调研报告、案例分析高达百余篇。然而，至今，此类案件所反映出的问题仍在深深困扰着行政审判实践，远未形成相对统一的关于行政登记行为的理论言说和行政登记案件司法审查的标准，不同法院间生效裁判的不一致之处所在多有，极大地影响了司法的公信力与权威性。众所周知，无论是反映不动产权属关系的房屋、土地登记，还是确定家庭身份关系的婚姻登记，乃至关系到商业主体取得市场准入资格，从事正常经济活动的商事登记，都与民众日常生活息息相关。一个自然人成家立业、买房购车，开办企业、迁移户口，诸如此类习见的生活细节，恐怕都难以与行政机关的登记行为脱离关系。一个人的一生之中，必然经历各种行政登记过程，登记观念已然深入人心。常态下，登记作为一种行为规范，服务于社会生活，调控着社会秩序。然而，一旦登记关系发生纠纷，行政登记进入司法视野，法院必须责无旁贷地确立起审理行政登记案件的原则、标准与规则，以裁判规范阐明登记制度内含的法理。一方面，引导行政机关正确履行登记职责，依法行政；另一方面，指引民众有效地解决争议，维护正常的登记秩序。而目前的司法实践中，对于行政登记案件中存在的行政登记行为性质的定位，审查标准的确定，裁判方式的选择，行政与民事争议交织状态的处理等问题众说纷纭、莫衷一是的局面严重影响了司法功能的有效发挥。鉴于此，直面行政登记案件中的疑难问题，寻求理论与实践的有机衔接，探索摆脱行政登记案件处理的困境之途，理应成为职业法律人，尤其是行政法官刻不容缓的工作使命。
行政登记诉讼案件所反映出的主要问题，可以一个典型的房屋登记纠纷案件说明：
［案例1］甲原为某处房屋所有权人，后该房屋登记于乙名下，乙取得房屋所有权证书。乙将该处房屋转让于丙，丙进行了房屋登记并取得权属证书。现甲以登记机关为被告提起行政诉讼，认为登记机关未履行严格的审查职责，致使房屋错误登记于乙名下，进而转让于丙，侵犯了其房屋所有权，请求法院判决撤销登记机关颁发给乙（或丙）的房屋权属证书，将房屋重新登记于其名下。
此案为目前行政审判实践中最为常见的登记行政案件。如果作为就事论事的案例分析，上述案件无疑还欠缺许多关键性的案情，但作为发现行政登记案件共性问题的导线，上述简略且必要的案情叙述应该是妥当的，至少使读者不必纠缠于过多的案件细节，从而集中精力关注因案而生的问题。应该说，本案从表面上看，似乎反映的是一个以不动产物权归属为核心的民事法律关系争议问题。而恰恰因为当事人以登记机关登记错误为由提起行政诉讼，登记机关所为的房屋登记行为又是一个行政行为，所以，此案的诉讼标的或者说当事人的诉讼请求决定了案件的性质与法院的审理对象——一个以审查登记机关房屋登记行为合法性为核心的行政诉讼案件。但是，行政案件的审理及判决是否能够解决当事人实际争议的房屋权属问题，进而实现当事人的诉讼目的？当事人为什么要选择行政诉讼而不是民事诉讼来解决问题？这无疑是此案最先带给我们的疑问。接下来的，是登记机关的审查标准问题。当事人提起行政诉讼的主要理由是“登记机关未履行严格的审查职责，致使房屋错误登记于乙名下”，那么，我们应当怎样看待登记机关在登记程序中的审查职责——对于房屋登记申请及相关证明材料是形式审查，还是实质审查？对于登记行为合法性的司法审查标准应该如何确定——以登记过程中登记机关审查职责的正确履行作为登记行为合法性判断的标准，还是以登记结果与房屋权利实际归属的一致性作为登记行为合法性判断的标准？以登记机关的职务过错导致登记错误作为否定登记行为合法性的标准，还是以无过错为标准？其后，我们可以继续追问，如果可以否定登记行为的合法性，应该用什么判决方式——撤销，还是确认违法，抑或确认无效？判决针对权属证书、登记簿，还是登记行为？不同的判决方式对登记会产生怎样的效力？对房屋权属有无影响？再往后，如果行政判决可以影响房屋权属，那么，基于不动产物权登记产生的公信力如何落实？第三人如果构成民法中的善意取得，其权利如何保障？行政判决会不会和与此案相关的民事判决产生冲突？登记机关的登记行为与不动产物权归属究竟是一种怎样的关系？同时，我们还有必要关注一下此案可能引发的民事诉讼。目前，法院的民事审判领域对此案的处理是一个什么态度？登记机关的登记行为对民事诉讼起到一种怎样的作用？以确认物权归属为核心的民事审判程序中对不动产既有的登记状态应如何处理？民事确权之诉是否必须以评价登记行为合法性的行政诉讼作为审理的前提或依据？最后，我们还有可能会问道：不同诉讼途径的选择必然会导致审理重点、裁判结果的差异，那么，民事诉讼与行政诉讼对于最终的房屋产权归属问题能否协调一致，达到殊途同归的效果？
上述问题，绝非仅仅限于案例中反映出的房屋连续转让的特定法律关系中，其可以扩展至包括夫妻一方处分共同房产、赠与、继承、设定抵押权等形态各异的不动产物权变动登记法律关系领域，甚至可以引申至公司登记、婚姻登记等民商法登记范畴。比如，协议离婚一方当事人以办理离婚登记时患有精神疾病，无民事行为能力为由起诉民政登记机关，请求撤销离婚登记；再如，公司股东以公司股东大会通过的决议无效为由，起诉工商登记机关，请求撤销股东变更登记。在这些行政登记案件的审理过程中，我们无一例外地都会碰到上述房屋登记案例中所引发的问题，即登记行为法律性质的界定、登记机关审查标准的确定、判决方式的选择、行政与民事争议交织状态的处理等。而这些问题恰恰是行政法学乃至民商法学研究中素有争议的疑难问题，将之集于行政登记案件一身，“剪不断，理还乱”的状况也就不足为奇了。
对于上述问题，不同的观点争论甚酣，大致归纳起来，有两种截然相反的意见。观点一：行政登记属于行政确认行为，一些民事行为虽基于当事人意思表示产生，但需经行政机关确认方能发生法律效力。由于行政登记具有行政行为的公定力，民事诉讼无权否定，因此，必先通过行政诉讼程序对登记行为的合法性作出判定，然后才能提起民事诉讼，解决民事争议，是为“先行政，后民事”。对上述观点的主要质疑是：以当事人意思自治为核心的民事法律关系是行政登记的基础与前提，登记行为依据基础民事行为作出，登记机关无权审查基础行为的效力，根据登记行为合法性的审查结果决定民事行为的效力，无异于倒果为因。基于此，形成观点二：作为登记基础的民事法律关系争议应通过民事诉讼途径解决，然后根据民事判决结果申请登记机关更正登记，使客观真实与登记事实相一致，行政登记不应成为解决民事争议的障碍。登记机关在登记程序中因职务过错导致的登记错误，可通过行政诉讼追究其国家赔偿责任，但行政诉讼的审理结果不影响作为登记基础的民事行为的效力，行政与民事并行不悖。当然，上述两种观点只是争论中具有代表意义的两极，其间尚有“先民事，后行政”、“行政附带民事”等折中的观点与思路，但争论的核心理论问题都可归结为“对行政登记行为应该怎样认识”。因此，本书以“行政登记与司法审查”为题，旨在通过司法审查实践总结行政登记性质，通过行政登记性质的准确定位指导司法审查实践。