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［案例11］周甲、周乙、周丙、周丁与周戊系兄弟姐妹关系，其五人之父周某于2003年去世。位于某市东城区东棉花胡同7号的6间平房原系周某名下私产。1996年8月，周某以赠与书的形式自愿将上述房产赠与其子周戊所有，周戊以受赠书的形式表示愿意接受，并分别经某公证处予以公证。1997年，某市国土资源和房屋管理局根据周某、周戊的书面申请，在其二人提交了房屋产权证明及公证书，并按要求填写了房产赠与申请审批表后，为周戊办理了东棉花胡同7号6间房屋的产权转移登记手续，并为其核发了房屋所有权证。2003年5月，经周甲、周乙、周丙、周丁申请，原为周戊办理赠与公证的公证处以“周某、周戊在办理赠与公证时称周戊是周某唯一子女与事实不符，致使该公证事项发生错误”为由，将公证书予以撤销。后周甲等四人以某市国土资源和房屋管理局为被告诉至法院，认为被告为周戊颁发房产证的行政行为违法，请求法院撤销该产权证。法院经审理认为，周某、周戊在申请房屋产权登记时，提交证件符合法定要求，房屋产权来源清楚。被告据此核准登记并颁发产权证的行政行为证据充分、适用法律正确。虽赠与公证已被撤销，但并不影响被告对房屋核准登记并颁发权属证书行为的合法性。因此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第4项的规定，判决驳回周甲等四原告的诉讼请求。
［案例12］门某系某市东城区安德路47号院5号楼1-203房屋所有权人。2002年4月，该市东城区房屋土地管理局市场管理科出具房产卖契，内容为：立契人门某今将203号房屋整卖与陈某，经订立卖契为凭。卖契中，分别有门某与陈某的签名与盖章。后陈某持卖契及房屋买卖协议、买卖双方身份证明等材料，向该市国土房管局申请房屋所有权转移登记。市国土房管局经审查后，于同年7月核准登记，向陈某颁发房屋所有权证，同时注销了门某的房屋所有权证。2007年3月，门某以市国土房管局为被告，向法院提起行政诉讼，主张房屋买卖及办理过户登记其并不知情，更未征得其同意，卖契等材料中涉及门某的签字均系伪造，非其本人所签，请求法院撤销市国土房管局为陈某颁发的房屋所有权证。一审法院经审理认为，市国土房管局办理房屋转移登记程序合法，门某关于被告对登记材料真实性疏于审查的诉讼主张缺乏事实依据，故判决驳回门某的诉讼请求。门某不服，提起上诉，并在二审程序中申请对登记材料中其签名真伪进行鉴定。经二审法院同意，鉴定机构作出笔迹鉴定，鉴定结论为：门某签名与登记材料中签名倾向于不是同一人书写。据此，二审法院以卖契等房屋登记申请材料中门某签名不具有真实性，被诉登记行为合法性丧失为由，判决撤销一审判决，撤销被诉房屋所有权证。
法院对行政登记诉讼案件进行司法审查应当遵循一种怎样的标准是司法实践中的一个重要问题。众所周知，行政诉讼秉承对具体行政行为合法性审查的原则，涉及行政行为认定事实、适用法律、执法程序、职权依据等方面的审查。行政登记行为在多数情况下属于应申请行政行为，对于应申请行政行为的司法审查，在事实认定方面有一定的特殊性。行政机关在行政程序中并不形成一定的连贯事实，而是对申请及相应的证明材料是否符合法定条件进行判断、认定，而这一过程涉及行政机关对法律规定的申请条件的理解和适用。也就是说，行政机关要对法律规定必须具备哪些申请条件、符合这些申请条件需要提交哪些证明材料、对证明材料的形式上有什么要求、实质内容上有什么要求等问题予以明确，在此基础上，才能进一步作出申请人提交的申请材料是否符合申请条件的判断。这一过程既是行政机关对申请是否符合法定条件的事实认定过程，同时也是对申请条件的法律规范进行行政解释的过程，而且，对法定条件的理解构成了判断申请人提交的申请材料是否符合申请条件的前提。这一过程类似于司法三段论的逻辑推演过程，即大前提是对凡符合法律规定者予以登记这一法律规范的展开，小前提是对申请人提交了哪些申请材料的认定，在经历事实上的申请材料与法律规定中的申请条件进行比较分析后，作出是否准予登记的最终结论。对于应申请行政行为的司法审查，在某种程度上也要践行这一推理过程，而司法审查的复审程序性质决定了法院在行政诉讼中要对行政机关上述推理过程是否合法进行审查，其中最为关键的是审查行政机关对法定申请条件的理解适用是否妥当。因为在法律的解释与适用方面，司法较之于行政具有无可比拟的优势地位、权威性与最终性。在行政诉讼中，行政机关对据以作出行政行为所适用法律的行政解释必须接受法院审查，接受法院最终解释的拘束。然而，法律解释工作并非是一个简单的、机械的过程，其不仅要围绕实定法的规定进行，而且需要根据行政机关的职权、能力等综合因素衡量。司法审查标准的确定，无疑将会对登记机关审查登记申请产生重大影响。从某种意义上说，登记机关应当以法院对登记法定条件的解释为依据进行审查，不能要求申请人提交不必要的材料，不能超越必要的限度进行额外的审查，也不应在条件不符的情形下，未尽必要的注意义务而准予登记，否则登记行为将受到司法的否定评价。由于登记的行政审查要与司法的审查标准保持一致性，在确定司法审查标准时尤应慎重，不应超越登记机关的职权与能力，设置不符合实际的标准。如果司法审查标准登记机关难以企及，那么非但不能对登记行为起到规范的作用，反而会出现登记机关在司法审查中屡遭败诉却无从调整自身行为的局面。因此，确定恰当的司法审查标准的意义在于，对行政权与司法权进行合理配置，减少司法与行政之间的冲突，减少司法审查中的不确定现象以及降低和避免行政诉讼审判机制制衡不足或干预过度的双重危险。综上，对行政登记行为司法审查标准确定的关键因素是法院在行政审判中对法定登记条件的解释，事实上，审查标准隐含于法律的规定当中，只不过在适用中有待于准确地进行理解。如何把握是否符合登记条件的审查标准，将构成下文论证的核心。
对于诸如不动产登记、公司登记、婚姻登记等典型的行政登记行为，都在各自领域内存在对登记申请进行形式审查还是实质审查的争论。而通过进一步考察这些争论，我们发现形成争论的前提并不统一，也就是说，对于什么是形式审查，什么是实质审查，还存在不同看法。在这种情形下的争论，难免会出现自说自话的局面。因此，欲对审查标准作出一个相对准确的判断，必先准确界定形式审查与实质审查的各自内涵。
有的学者从登记审查的范围对二者进行界定，认为形式审查就是登记机构不审查登记申请是否与实体法上的权利关系一致，而仅审查登记申请在登记手续、提供材料等方面是合法、齐备；实体审查则不仅审查登记申请在手续上是否合法，还要审查其是否与实体法上的权利关系一致，实体法上的权利关系是否有效。有学者则从登记机构的调查权限上界定实质审查，即登记机构接受了登记申请之后，应当对登记内容进行询问和调查，以确保登记内容的真实性。还有学者认为登记机构的审查权限及于登记原因关系的，就是实质审查；反之，就是形式审查。
本书认为，形式审查与实质审查的区分标准应在于登记机关的审查范围是否及于登记的原因关系，肯定者为实质审查，否定者为形式审查。具体而言，实质审查是指登记机关必须就申请人提供的申请材料的真实性负担查实义务，而不限于登记申请材料的齐备；而形式审查是指登记机关仅就申请人提交的登记材料是否齐备，形式上是否存有瑕疵进行审查，至于申请材料内容真实与否则在所不问。这种区分标准的根据是行政登记行为的性质。由于行政登记行为与一般具体行政行为不同，其并非通过行政权的行使直接产生法律效果，行政登记的法律效果来源于法律的规定。而基于法律规定的效果有可能是登记这一事实与其他法律关系共同作用的结果，因此，登记机关对登记申请的审查是否及于这些形成登记原因的法律关系是区分形式审查与实质审查的关键。
在明确形式审查与实质审查的内涵后，我们可以进一步考察形式审查与实质审查的各自功能。一般看来，主张行政登记应实行实质审查观点主要在于：实质审查追求客观真实，最大限度地保障了登记内容与事实真相的一致性，减少了潜在的登记风险，同时，科予登记机关实质审查职责与相应的严格赔偿责任，可以督促登记机关恪尽职守、依法行政。而主张形式审查的观点主要在于：形式审查便捷易行，符合登记机关的实际能力与登记工作的负荷。
客观地说，实质审查与形式审查各有利弊，实质审查的优势在于比较能够确保登记的准确性，减少登记错误出现的概率，但其劣势在于登记成本过高，不适应登记事务批量作业的现实；而形式审查的优势在于登记成本低廉，登记效率较高，较能适应现代社会大量登记事务的需求，但其弊端也十分明显，就是对登记安全性的保障较低。这样看来，登记的审查标准似乎很难确定。然而，审查方式的确定，并非表象上浅层次的争论可以解决，其具有深厚的法理根源，也与一国的公权力配置、立法的规定、执法与司法的实践密不可分。法律意义上登记机关的审查标准其实是唯一的、明确的。我们需要结合行政登记行为的法律性质、登记机关的法定职权与职务能力以及一些相关的经济、社会因素展开分析。
首先，从行政登记行为的法律性质来看，法律设置登记制度的主要目的在于国家为克服必要的社会、经济信息不足而提供的一种权威而统一的行政程序性服务手段，通过登记使有关事实或权利公示并赋予其推定力与公信力，其行政监管色彩较淡。如果要求登记机关对登记申请的审查达到与客观事实完全一致的标准，则有违登记推定力的法理。其次，从登记机关的职权角度考察，作为登记机构的行政机关的公权因素是在登记程序层面介入构成登记原因的法律关系领域的，这就决定了登记机关的职权运用具有特定性，只能依法就登记事务行使法定的权力，而不具有解决纠纷、确认权利归属、法律关系的准司法权限。在我国现行立法中找不到登记机关可以审查作为登记原因的实体法律关系的授权性规范，相反，却存在“因权属不清，暂缓登记”的规定以及“因实体争议引起的纠纷，可由当事人共同协商解决，也可向法院起诉”的规定。也就是说，法律并未赋予登记机关审查登记原因的职责，如果登记审查深入到登记原因的真实性与合法性范畴，则明显缺乏职权依据，从而有可能构成滥用职权或超越职权。同时，构成登记原因的法律关系往往是民事诉讼等司法程序的管辖范围，如果登记的行政审查及于这些领域，则意味着行政权对司法权的僭越。事实上，即使行政审查及于登记的原因领域并作出确认，一旦相关登记原因关系争议经历司法的审查与判断而形成与行政判断不一致的结果，行政依然要服从于司法判断的终局性。这样看来，行政审查及于登记的原因关系非但徒劳无功，反而会增加现实中的混乱。再次，从登记机关的职务能力角度审视，登记机关并非法定专业鉴定机构，其对于登记申请材料中签字真伪、申请人行为能力等问题的判断并不具有比一般人超常的识别能力，以超越登记机关职务能力的审查标准要求行政机关，令其对申请材料的真实性负担查实义务不具有可行性。复次，由于登记审查的法律程序属性，登记机关所面临的是由各种证据展现的法律事实而非生活世界的直接表现，因此，以达到登记结果客观真实需要满足的条件为标准来确定登记机关严格的审查责任只能是一种“乌托邦”的理想主义，并不具备合理性。最后，从登记成本方面考量，面对现代社会大量的登记事务，如果奉行实质审查原则，要求登记机关对每一件登记申请都进行深入细致的调查、分析与判断，不仅登记人员不堪重负，而且会造成登记效率的低下，影响登记实际功能的发挥。更为重要的是，在登记成本过高的情况下，需要办理登记事务的当事人往往会想方设法规避登记，以避免付出时间、精力、金钱的相应代价。如此，登记制度将形同虚设。
通过以上的分析我们看到，以确保登记内容与客观事实一致为基础的，对包括登记原因在内的登记申请材料的真实性、合法性的全面审查非但不符合登记制度的功能、法理与登记机关的法定职权和职务能力，而且会造成登记成本的无限增长，从而产生种种弊端。事实上，实质审查标准虽然在想象中有助于确保登记的准确性，减少登记错误出现的概率，但由于实际条件的约束，这种审查方式是无法实现的。如果以此为标准要求登记机关，即使不惜耗费大量的登记成本对登记申请材料进行深入的调查、识别与判断，也未必会减少登记错误的出现。相反，由于登记机关对登记原因事实的介入而其又不具备与法官同等的司法能力，因此而形成的登记结果出现错误的概率较之于形式审查的结果有可能上升而不是下降。同时，实质审查标准下，以登记结果正确作为评价登记行为合法的唯一标准，登记机关将面临对登记结果有误的一切登记行为承担国家赔偿责任。也就是说，如果登记机关尽到实质审查义务，那么所有的登记错误应该都能够避免，而错误的出现显然意味着登记机关未尽审查职责，科予其赔偿责任也就在所难免。这样一来，登记机关将不堪重负。有的学者以实质审查标准的确立作为严格要求行政机关依法行政，保护登记当事人合法权益的必要手段。而事实上，与其超越登记机关能力所及对其苛责，不如恰当把握登记审查的限度，要求登记机关在职权所及、能力所限的范围内做好分内之事。至于形式审查的不利因素，我们需要的不是实质审查标准，而是通过异议登记、更正登记等配套制度实现弥补的正义。
由此可见，将登记审查的标准确定为形式审查应该是比较合理的。然而，审查的实质与形式的表述方式在法律意义上并不严谨，这也是造成理论上和实践中认识不一的根源。从行政诉讼的角度来看，对行政行为的司法审查应贯彻合法性原则，因此，对登记行为的审查标准应定位于登记机关依法履行审查职责意义上的合法性标准较为妥帖。也就是说，对法律精神的恰当把握，对法律规定的正确理解与适用才是登记审查的关键所在。
通过对各类行政登记法定要件的理解，可以确定，登记审查应以法定登记申请材料、证明文件齐备为原则，对其真实性与合法性的审查通常以登记机关判断、识别能力为限，根据登记机关职务注意义务的履行，采取明显、重大违法排除的标准较为适当。而对作为登记原因的证明材料，则以登记机关的职权范围为限，一般无权进行效力审查。具体而言，对于登记申请人行为能力、共同到场、登记的真实意思表示的审查，登记机关应履行必要的观察、询问义务并制作相应的询问笔录以资证明；对于法定证明文件的审查，应以类别区分，登记机关作为国家行政机关，对国家公文、行政决定、法院裁判、公证文书等材料的审查应围绕其形式、签章真伪、是否发生法律效力履行较高的注意义务，而对内容无权审查；对证明当事人身份情况的证明材料，如身份证、户口簿等的审查，作为签发机关的登记机关，如公安机关，应履行较高的注意义务；对当事人签名的真伪，登记机关应履行比照和初步识别之责，尽到谨慎义务；对于民事协议等材料的审查，应围绕是否存在明显、重大违法情形进行审查，比如，合同书中只有一方签字，离婚协议未载明对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见等，均属登记材料明显、重大违法之列，而对其内容涉及的实体法律问题则无权审查。对于登记机关已获悉登记原因构成法律争议的，暂缓登记。通过上述对具体问题的考察，我们发现，合法性审查标准下，登记机关实际上采取的应是一种“尽可能少，有必要则多”的审查方式，
这种审查方式在很大程度上是介于实质与形式、严格与一般之间的，受到其辨识能力、职权范围等诸多的限制。
本节所引两个案例中，法院对于登记机关的审查标准采取了不同的评价态度，并进而据此作出结论截然相反的判决。依本书所信，案例11的判决方式更为妥当，其着眼于登记过程中申请材料的形式合法性，将登记机关的审查职责匡定在其职权所限、能力所及的范围内，不以公证书事后被撤销的事实作为否定登记行为合法性的依据。而案例12中，法院以笔迹鉴定的方式否定了登记申请材料的真实性。但登记程序中，登记机关显然不具有对申请材料当事人签名真伪进行实质性审查判断的能力与条件，法院最终的判决结果超越了登记机关的法定审查职责，在登记机关已然尽到必要、合理的审查义务，不存在因职务过错导致登记错误的情形下，判决被诉登记行为违法，是缺乏法律依据的。法院目前对此类案件的审理过程中，采取鉴定的方式，根据鉴定结论，以作为登记基础的事实缺乏真实性为由，判决确认登记行为违法的情形不在少数。事实上，在“行政行为合法性”这一行政诉讼的司法审查标准下，法院应当关注的是行政过程中行政机关事实认定的法律真实性，而不应超越这一标准，根据行政行为作出后发生或发现的事实情况苛责于行政机关，否定行政行为的合法性。因此，在对行政登记行为的司法审查过程中，对登记申请材料的真实性进行鉴定是完全没有必要的，当事人的鉴定申请，法院亦不应准许。法院的审查，应围绕登记机关对登记材料“能够审查到什么程度的真实”展开，并以此作为判断登记行为合法性的唯一标准，而不是去追求什么事实真相。这一点是应该引起注意的。
行政登记行为的审查标准上接行政登记行为的法律性质，下连解决登记争议的司法程序，与登记案件行政诉讼裁判方式的选择、登记机关国家赔偿责任的承担、民事诉讼与行政诉讼程序交叉的处理等一系列司法实务问题密切相关，故对其进行理论探索与实践考察具有重大意义。在本节对审查标准的论证过程中，始终贯穿着一条主线，就是约束性条件对登记审查构成的限度。其不仅使我们从充满无限想象的理想空间回归现实世界，而且恰当地提示了我们在法律研究当中要关注有限与有为的价值。