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［案例10］张甲、张乙、张丙之父张某原为西园子15号房屋两间的产权人。张某去世后，某公证处于1996年4月4日办理继承公证，公证书载明：张某名下的房产应由其子女张乙、张丙二人共同继承。1996年7月，市房屋土地管理局为张乙颁发第20099号《房产所有证》，并附发第6096号共有执照，共有权利人为张丙。1997年，该处房屋进行翻建。1998年3月，市房屋土地管理局针对翻建后的房屋，为张乙及张丙颁发了第23006号《房屋所有权证》和第6386号《房屋共有权执照》。张丙于2005年6月死亡。2006年6月，张甲以市房屋土地管理局为被告，向法院提起行政诉讼，认为房地产管理部门无权擅自对私人房产进行分割，继承公证中并无被继承人房产由张乙、张丙各按1/2所有的内容记载，而市房屋土地管理局将张乙与张丙共同共有的房产按份分割，没有事实和法律依据，请求法院判决撤销第23006号《房屋所有权证》和第6386号《房屋共有权执照》。法院经审理认为，市房屋土地管理局于1998年3月为张乙及张丙办理的房屋登记发证行为系以此前的涉案房屋翻建为事实基础，属于房屋权属变更登记范畴。上述《房屋所有权证》及《房屋共有权执照》中所载1/2的共有份额是对1996年7月该局为张乙颁发第20099号《房产所有证》，并为共有权利人张丙附发第6096号共有执照所载内容的延续，而1996年的发证行为是以房屋继承为原因发生的房屋权属转移登记。上述两个发证行为是以不同的法律事实形成的具有不同性质的登记类型为基础的，作为房屋权属登记机关应申请人不同申请而作出的两个具体行政行为存在。张甲对市房屋土地管理局于1998年3月为张乙及张丙颁发第23006号《房屋所有权证》和第6386号《房屋共有权执照》中所载张丙1/2的共有份额提出异议，而该记载系基于1996年房屋权属因继承原因而产生的转移登记所致，与1998年发生的涉案房屋权属变更登记无关。1998年的变更登记及发证行为与张甲无法律上的利害关系。张甲以形成于1996年房屋权属转移登记而延续至1998年产权证中共有份额记载的异议，请求撤销市房屋土地管理局于1998年3月为张乙及张丙颁发第23006号《房屋所有权证》和第6386号《房屋共有权执照》，于法无据，本院不予支持。据此，法院判决驳回张甲的诉讼请求。
法院审理行政诉讼案件，是对具体行政行为的合法性进行审查，因此，司法审查的对象应为被诉的具体行政行为。我国《行政诉讼法》及其司法解释对此作出了较为明确的规定。在判决方式的部分，《行政诉讼法》规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。”由此可见，法院判决的指向正是被诉的具体行政行为。而在实践当中，具体行政行为是一个抽象的法律概念，行为内容总是以某种形式为载体存在的，例如行政处罚决定书。因此，法院判决的落脚点往往在这些具体行政行为的载体上，例如撤销或维持行政处罚决定书。这种判决方式本是无可厚非的，但在审理行政登记诉讼案件中，情况就有些特殊了。登记是对某种权利或事实状态予以书面记载并进行公示的行为，与此相伴，通常会颁发给申请人某种权利或事实凭证。法院在审理行政登记案件中，一般会将这些凭证作为具体行政行为的载体，进而作出维持或撤销的判决，比如维持或撤销登记机关颁发的房屋权属证书、结婚、离婚证书。然而，权利或事实状态的证书具有怎样的性质和法律意义？其是否可作为行政登记行为的书面载体并具有表彰权利或事实状态、形成社会公信力的效力？针对权利或事实状态证书的判决表述是否恰当？上述这一系列的追问有待于我们进行深层次的理论探讨，也是准确确定行政登记诉讼案件审理对象的基础和前提。
我国著名法学家谢怀栻先生曾对证书与证券的区别进行过精辟的论述。他指出，证书是记载一定的法律事实或法律行为的文书，其作用仅仅是证明这种法律事实或法律行为曾经发生，至于证书的有无并不能直接决定实体法律关系存在与否。行使权利与持有证书无关，转移权利也无法通过交付证书完成。而证券不仅记载一定的权利，其本身就代表一定的权利，在通常情况下，权利与证券是结合在一起的，证券不仅证明权利之存在，证券的存在与权利的存在也有密切的关系，转移交付证券即产生权利转移的效力。
由此可见，由登记机关颁发给登记申请人的证书仅具有一定的证明作用，是登记机关完成登记事务后发放给申请人的一种凭证，登记名义人持有登记证书可以初步证明自己的财产权利或身份状态等法律事实，但并不具有表彰权利或事实的推定效力，也不能形成社会公信力。因此，房产证、离婚证等权利或事实状态凭证与行政处罚决定等行政机关的法律文书有所差别，它是作为登记行为过程中的一个环节存在的，颁发登记证书是登记机关进行登记的一项附随义务，不能涵盖登记行为的全部。那么，作为行政登记行为这一公权力行使的有效书面载体究竟是什么呢？本书认为，应当是登记机关的登记簿。登记簿是登记机关记载登记人登记状况的必备法律文件，其不仅全面反映登记事实的所有内容，而且对登记情况的来源、变化作出连贯性记载。一个完整的登记制度不仅包括法定的登记机关、登记程序以及因登记产生的法律效果，而且包括法定的登记簿。登记簿的设置一方面是为方便检索、查阅以及相关信息的公开，另一方面是为国家掌握登记信息，实现特定行政领域的管理和监督。更为重要的是，登记簿在很大程度上实现了登记事实的证明效力、登记权利推定存在的效力以及善意保护的效力，是保障登记人合法权益的重要依据。登记簿由登记机关建立、整理、保存和掌管，是具有法律意义的官方文件，因登记簿记载而公示的法律事实对于不特定的社会公众具有公信效力。因此，体现完整的登记程序与登记结果并具备相应法律效力，得以承载行政登记行为的法定形式应当是登记机关的登记簿而非其他。我国《物权法》在确立国家对不动产实行统一登记制度的基础上，对不动产登记簿的法律意义以及不动产权属证书与不动产登记簿的关系问题作出明确规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产登记簿由登记机构管理。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”
既然登记证书并非登记行为的有效书面载体，那么，司法实践中有的法院将登记证书作为审理对象并作出维持或撤销的判决是不妥的。行政登记诉讼案件的审理对象应确定为登记机关登记簿中记载的登记行为的合法性，相应判决结果的表述也应与此一致，确认登记行为是否合法，尽量避免对权利或事实状态的登记凭证作出维持或撤销的判决。这样的考虑不仅具有理论意义，而且有助于解决审判实践中的一些疑难问题。首先，登记证书仅具有有限的证明作用，且其证明效力低于登记簿中所记载的内容，如果维持或撤销登记证书，不但未对具有实际法律效力、影响当事人权利义务的登记行为的合法性表态，而且造成登记簿中记载内容与登记证书不一致的局面。登记证书的制发系以登记簿中记载的登记行为内容为依据，登记证书的存在与否并不必然影响登记簿中记载的登记行为内容，第三人仍可基于对登记簿公示内容的信赖从事法律行为，不但未能实现登记行政诉讼的目的，而且可能造成法律状态的混乱。如果行政判决针对登记行为的合法性作出肯定或否定的评价，登记机关可依据司法裁判自行调整登记簿中的记载并相应对颁发的登记证书作出处理，这样的程序运作才是符合逻辑的。其次，在不少情况下，存在争议的登记行为所指向的证明权利或事实状态的登记证书已经被后续的登记证书所取代。比如，房屋连续转让过程中，被诉的房屋权属证书被后续因转移登记行为颁发的新的权属证书所取代，无法对原登记证书进行判决，但据以颁发原登记证书的登记行为并不因此而消失，因此，应以存在争议的登记行为作为司法审查的对象。尤其是遇到产生争议的房屋权属证书因换发新证、权利人更名、房屋修缮、翻建等原因被新的登记发证行为所取代时，尽管房屋权属未发生变动，但利害关系人也不能针对新颁发的权属证书提起诉讼。因为新证书是基于换发新证、登记人变更姓名、房屋修缮、翻建等事实作出，登记机关在这里存在着一个与产生争议的登记发证行为所不同的新的变更登记行为，而该行为通常与存在权属争议的利害关系人缺乏法律上的利害关系（如案例10）。因此，只有原登记行为才能成为诉讼标的指向对象和审理对象。最后，针对登记行为合法性进行判决，可以避免一些现实的误解。比如，法院通过司法审查判决维持其颁发的登记证书。而登记机关的审查往往是形式上的，对于登记事实赖以存在的基础行为无权审查。如果登记事实最终经司法确认与登记证书记载的内容并不相符，就会在表面上产生一种法院裁判间不一致的情形。因为行政判决维持登记证书，给人一种登记证书记载的内容真实、合法、有效的感觉，而其他司法裁判对于事实状况又是另外的一种确认，似乎二者存在冲突。当然，事实上这种冲突是不存在的，行政审判仅是对登记行为合法性进行审查，不能超越登记行为的审查标准而对登记机关无权审查的内容进行判断。但行政判决中维持登记证书的表述或多或少会造成某种误解。如果在行政审判中以登记行为作为审理对象，针对登记行为的合法性进行判决，问题就迎刃而解了。因为法院将在登记机关的法定审查标准限度内判断其行为是否合法，而并不涉及实体意义上的登记事实的真伪。