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［案例9］郭某于1989年初购买了连丰胡同46号院的全部房产，并取得房产证。同年2月，经规划部门批准，郭某将其中的北房3间翻建，同时办理了变更登记。2002年1月，郭某为解决历史遗留问题，向市国土房管局提出申请，要求补办因当年落实私房政策时遗漏的西房南部1间和门道的产权。市国土房管局经审查认为符合登记发证的要求，故为郭某重新颁发了产权证。但在2003年1月，市国土房管局以1989年郭某翻建北房时一并将西房南部1间及门道翻建，在变更登记时未提交规划管理部门批准文件或其他产权来源资料为由，注销了郭某的房产证。郭某认为，西房南部1间及门道并没有在1989年与北房同时翻建，市国土房管局所作的注销其房产证的决定缺乏事实依据。既然房屋没有翻建，房产登记时也就不需要规划批准文件。市国土房管局注销房产证的行为违反法律规定，侵犯了公民的财产权，故诉至法院，要求法院撤销市国土房管局注销其产权证的行政决定。法院经审理认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的证明责任分配原则，行政机关应对其注销房产证行政决定的合法性负举证责任，而市国土房管局对其《注销房屋所有权证决定》中所认定的“1989年郭某翻建北房的同时，将西房南部1间及门道一并翻建”这一事实，未能提供相应的证据证明。因此，市国土房管局作出的注销郭某取得的房屋所有权证的决定，认定事实不清，证据不足，应予撤销。据此，法院作出撤销市国土房管局《注销房屋所有权证决定》的行政判决。
通常认为，证明责任具有双重含义：行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任。前者指当事人对所主张的事实负有提供证据证明的责任；后者指在事实处于真伪不明状态时，主张该事实的当事人所承担的不利诉讼后果。
无论是大陆法系诉讼法理论中主观证明责任与客观证明责任的划分，还是英美法系证据法理论中推进责任与说服责任的区别，事实上都是对证明责任双重含义的不同表述方法。证明责任堪称当代诉讼法证据制度中的“永恒主题”，不仅理论意义重大，而且实践运用繁难，理论界对于民事证明责任的研究最为关注，研究成果也颇为丰厚。民事证明责任的理论价值不仅局限于民事诉讼的特定领域，其对于刑事诉讼、行政诉讼乃至仲裁、行政程序都有很大的借鉴意义。
我们在日常生活层面理解证明责任一般是围绕“谁主张、谁举证”这种通俗的表述展开的，也就是说，在诉讼过程中，提出主张的当事人当然有义务提供证据对其主张加以证实。然而，问题并不那么简单，这仅仅是证明责任的一部分，即提供证据的责任。当经过当事人努力提供证据，包括法院必要的调取证据后，适用法律、解决纠纷所必须查明的待证法律要件事实仍未能达到证明标准，处于真伪不明的状态之时，法院应当依据怎样的事实作出判决呢？这里便涉及一个法律技术问题，即依据实定法中适当的证明分配规则，把对特定事实的证明任务预先固定于一方当事人，如果最终该事实处于真伪不明的状态，那么对该事实负有证明责任的当事人就必然要承担该事实成立与否的认定与其主张相悖的不利诉讼后果。这才是法律意义上真正能够代表证明责任本质的内容，也是法院面对事实真伪不明状况不得已但必须为之的裁判方法。应当说，法律设置证明责任制度是有科学依据的，信息有限是证据学的基本假定，主观上虽可以十分努力，但每一次案件的裁判都是依赖“碎片”对历史事件的拟制，是无限接近的法律真实，而不可能是完全的事实真相。
一般而言，对某事实负有证明责任的一方当事人通常有义务首先提供证据证明该事实，如果其提供的证据足以证明待证事实，对方当事人无力反驳，那么事实真相得以查清，证明责任无用武之地。同样，如果对某事实负有证明责任的一方当事人不能提供证据证明待证事实，或者对方当事人提供的证据足以反驳该事实，又或者对方当事人提供了充足有效的证据证明了足以阻碍该事实成立的另一新的事实，那么也可以得出该事实不成立的结论，无须证明责任的运用。只有当对某事实负有证明责任的一方当事人提供的证据不足以证明待证事实，或者对方当事人虽未提出充分证据证明该事实不成立，但却使待证事实无法达到证明标准要求的真实状态，在这样的情形下，待证事实处于真伪不明的状态，证明责任发生作用，法院将作出与对某事实负有证明责任的一方当事人的主张相反的认定。由此可见，狭义的证明责任与提供证据的责任或称举证责任有明显的不同：证明责任依据实体法证明责任分配规则预先固定于一方当事人之上，不发生转移；而举证责任则往返流转于不同当事人之间，在诉讼过程中随时发生位移，由双方当事人负担，不负担证明责任的一方当事人并不必然要提供充足的反证证明事实真相。
既然证明责任的负担关系到当事人在诉讼中不利的风险，那么如何将证明责任在当事人之间作出合理的预先分配就显得至关重要了。证明责任的分配规则同时也为法官在待证事实真伪不明情形下作出公正的裁断提供了可操作的依据。法治发达国家有关证明责任分配的立法例大多是依据分配证明责任的学说确立的，其中最为著名的理论当属德国学者罗森贝克的规范理论，也就是法律要件分类说，该说依据实体法规定的法律要件事实的不同类别分配证明责任。一般而言，当事人对有利于他的法律规范所规定的要件事实负证明责任。对主张权利的人而言，产生权利的规范是对其有利的实体法规范，因而应对产生权利规范规定的要件事实负证明责任；对否认权利的相对方而言，权利妨碍规范、权利消灭规范和权利受制规范是对其有利的实体法规范，因而应当对这些规范所规定的要件事实负证明责任。当要件事实处于真伪不明状态时，法官将不适用当事人请求适用的对其有利的法律规范。不同的实体法规范需要通过实体法形式上的结构、条文上的关系加以识别。
法律要件分类说以一个较为统一的标准去处理纷繁复杂的证明责任分配问题，使看似混乱的证明责任分配变得井然有序，使诉讼证明的可预见性和法律适用的安定性得以实现，为司法实践提供了一个可操作的标准。尽管如此，我们仍然不能把证明责任的分配问题公式化，因为其不仅仅是一个规则问题，更是一个价值衡量问题，影响和支配证明责任分配的价值要素包括实体真实、诉讼地位平等、诉讼经济、实现实体法宗旨，等等。在对具体案件的审理与裁判过程中，我们虽不妨将实体法的规定与法律要件分类说作为确定证明责任的标准，但同时不应忽视对哪一方当事人更为接近证据、更易于收集证据，哪一方当事人主张的是积极事实或肯定性事实，哪一方当事人主张的是不经常出现的事实等问题的考量，从而准确、合理、公平地确定证明责任的分配。
我们必须看到，证明责任制度尽管在诉讼中为事实真伪不明的状态提供了裁判标准，在纠纷获得法律意义上解决的过程中发挥了不可替代的作用，但其毕竟是一项法律技术，是面对人的认识的有限性不得已而设置的。证明标准、推定、证明责任的免除、当事人的自认等都是减缓、稀释甚至回避证明责任运用的重要措施，这些诉讼制度在很大程度上回应了案件审理过程中事实真伪不明的困境。因此，法院在一定条件下依据证明责任分配规则裁判的同时，应当尽可能地缩小适用证明责任处断案件的范围，使裁判认定的事实无限趋近于事实真相。
尽管行政诉讼与民事诉讼存在较大的差异，但民事诉讼证明责任理论在行政诉讼中有很大的适用余地。在运用证明责任的一般原理分析行政诉讼证明责任问题的过程中，我们不仅需要关注行政诉讼的特性，而且要对行政诉讼进行细致的类型化考察，以避免单纯地、机械地理解“被告对被诉行政行为合法性负举证责任”这一我国行政诉讼证明责任的原则性规定。
首先，罗森贝克的证明责任规范理论以私法规范为蓝本，对主张权利和否认权利的私法要件事实进行区分，从而将证明责任分配于不同的当事人之间。而行政法规范为公法规范，不仅涉及公民的私权利，而且涉及国家公权力与公共利益，能否在行政诉讼当中不加修正地直接引入民事证明责任分配规则有待于认真分析。其次，行政诉讼在某种意义上说是复审程序，其并不对案件事实进行直接认定，而是通过对行政程序中行政机关事实认定的审查完成审理和裁判的。因此，行政机关在行政程序中的证明责任或对证明责任规则的运用构成了行政诉讼中被告承担证明责任的基础，而原告在行政诉讼中的证明责任则是行政管理相对人或利害关系人在行政程序中证明责任的延续。由此可见，行政诉讼证明责任与行政程序证明责任存在着十分紧密的关系，不少国家的法院适用行政程序法中的证明责任分配规则审理行政案件，对于行政程序中证明责任分配规则的准确把握是确定行政诉讼证明责任分配的关键。最后，行政行为种类繁多，这直接导致很难用一种单一的证明责任分配规则处理所有的行政案件。因此，在对行政诉讼案件类型化考察的基础上具体地研究某一类行政案件证明责任的分配规则就显得十分必要。
我国《行政诉讼法》第32条对证明责任的分配作出了原则性的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这样的规定是有其道理的，一方面，尽管原告处于主张者的位置，但行政诉讼的根本在于法院对行政行为合法性的司法审查，对原告权利义务产生影响的行政行为系作为被告的行政机关作出，其当然应该对所主张的行政行为的合法性承担证明责任，原告的主张仅仅是作为行政诉讼程序启动的条件。另一方面，无论是依法行政原则的要求，还是举证便利的角度，被告对其作出的行政行为都有无可推卸的证明责任。然而，整个行政案件的事实认定是由很多不同的待证事实组成，我们不可能以被告承担全部案件事实的证明责任作为行政诉讼单一的证明责任分配标准。不同的待证事实中，仍然存在证明责任在原告、被告、第三人之间的合理分配，需要具体问题具体分析。当然，被告具有将在行政程序中形成的据以作出行政行为的一切证据材料向法庭提供的义务，这是毋庸置疑的，但其并非被告的证明责任。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中，对行政诉讼证明责任的分配问题进行了细化和完善。其中，被告承担证明责任的范围包括与被诉具体行政行为合法性有关的事实、原告起诉超过法定期限的事实；原告承担证明责任的范围包括符合起诉条件的事实、不作为案件中向被告提出过申请的事实、行政赔偿诉讼中被诉具体行政行为造成损害的事实。可以说，《行政诉讼法》及其司法解释中的相关规定初步构建了我国行政诉讼证明责任分配的规则体系。然而，这还是远远不够的。我们尚需根据证明责任分配的一般理论以及行政诉讼中待证事实的具体属性和被诉行政行为的不同类型，进一步确定具体的证明责任分配规则，从而为司法实践提供可操作的标准。
1.提请责任、推进责任与说服责任
最高人民法院有关行政诉讼证明责任规定司法解释的制定者在对司法解释进行理论说明时，借鉴英美法系推进责任和说服责任的概念界定，认为行政诉讼中主要由被告承担举证责任，而且所承担的基本上是说服责任，原告也承担举证责任，但大部分是推进责任。在此基础上，进一步将符合起诉条件的事实、不作为案件中向被告提出申请的事实作为原告承担的推进责任，将行政赔偿诉讼中被诉具体行政行为造成损害的事实作为原告承担的特殊说服责任，将与被诉具体行政行为合法性有关的事实、原告起诉超过法定期限的事实作为被告承担的说服责任。另有人主张将证明符合起诉条件的事实作为与推进责任和说服责任相并列的提请责任。上述观点在我国的司法实践中具有一定的权威性。
然而，通过对证明责任一般理论的考察，我们发现上述观点存在值得商榷的地方。首先，所谓推进责任与说服责任的含义不过是上文提到的提供证据的责任与结果意义上的证明责任，提供证据的责任对每一项待证事实在当事人之间都应承担，不可能恒定由原告对某一特定事实承担提供证据的责任或称推进责任；其次，原告在被告承担结果意义上的证明责任即说服责任的特定事实中也应承担推进责任；再次，符合起诉条件的事实、不作为案件中向被告提出申请的事实存在真伪不明时原告将面临不利的裁判后果，因此，对这两项事实原告承担的是说服责任而非推进责任；最后，符合起诉条件的事实虽非案件实体意义上的待证事实，但该事实真伪不明时，原告将承担程序上不予受理或驳回起诉的不利诉讼后果，原告对该事实的证明所承担的仍然是一种说服责任，没有必要单独设置提请责任的概念。综上，笔者认为，无论是符合起诉条件的事实、不作为案件中向被告提出申请的事实、行政赔偿诉讼中被诉具体行政行为造成损害的事实还是与被诉具体行政行为合法性有关的事实、原告起诉超过法定期限的事实，原、被告都应承担提供证据证明的责任，但这并非证明责任的分配规则。只有当上述待证事实处于真伪不明状态时，不利诉讼后果的恒定承担者才是说服责任人，将某一待证事实的证明责任规定于原告或被告一方当事人的法律规范才是证明责任的分配规则。
2.类型化行政诉讼中证明责任的分配规则
行政诉讼证明责任分配规则可以规范理论为基础展开，法律有特别规定的依法律确定。一般而言，请求权人承担权利形成要件事实的证明责任，请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件事实的证明责任。具体而言，负担行政处分之要件事实，由被告负证明责任；限制、减免处分之要件事实由相对人负证明责任；授益行政处分之撤销与废止，被告应就授益行政处分违法的事实和相对人有排除信赖保护的事实负证明责任，授益处分相对人应就值得保护的信赖事实及撤销或废止授益行政处分对公益有重大危害的事实负证明责任；利害关系人对复效行政处分的撤销诉讼，由被告承担证明责任；裁量处分，被告就符合裁量法规之要件事实负证明责任，原告就裁量处分逾越或滥用权限之要件事实负证明责任；授益行政处分，原告应对授益处分成立的原因事实负证明责任；确认公法上法律关系成立与否的案件，如原告要求确认公法上法律关系成立，则应对成立的原因事实负证明责任，被告对足以抑制或消灭成立原因的事实负证明责任，确认公法上法律关系不成立案件的证明责任与之相反；行政赔偿案件中，被告对作为赔偿要件之一的行政行为合法性事实负证明责任，原告对受到损害及行政行为与损害之间存在因果关系的事实负证明责任；否定性行政答复案件中，原告应对申请符合法定条件的要件事实负证明责任，被告对拒绝的原因事实负证明责任；不作为案件中，原告应对提出申请的事实负证明责任，被告应对无法定职责或不存在不作为之情事负举证责任；原告应对起诉符合法定条件承担证明责任；被告应对行政程序事实、行政主体事实承担证明责任。
在不服登记机关不予受理登记申请决定、不予登记决定行政案件中，作为原告的一方通常是登记申请人，因认为申请符合登记条件而登记机关拒绝受理或拒绝登记提起诉讼。此类案件的原告相当于负担行政处分的相对人，被告应对作出不予受理或不予登记决定的原因要件事实负担证明责任。如该事实真伪不明，法院应作出不予受理或不予登记决定认定事实不清、理由不充分的认定，并可据此判决撤销被诉行政决定。有观点认为原告应对其申请符合法定条件的要件事实负证明责任，而事实上，申请的条件事实可能是一个以上，被告的否定性行政行为中只需对其中某一事实证明不符合法律规定即可。法院只是针对该具体行政行为中拒绝的理由是否充分进行司法审查，而非审查原告的申请是否足以充分所有的法定要件，即使原告的申请并不能满足所有的法定条件，也并不妨碍被告据以作出不予受理或不予登记决定的原因要件事实真伪不明而面临被法院撤销的不利后果。因此，此类案件中，原告并不需要对申请符合法定条件的要件事实负证明责任。
利害关系人认为登记机关登记行为违法导致登记错误而提起诉讼的案件在司法实践中占据很大的比例，此类案件中登记行为的直接相对人即登记名义人通常作为诉讼第三人出现。对于利害关系人而言，登记行为的复效性波及其权利义务，可能对其产生不利影响，其必然在诉讼中主张登记名义人的申请存在某一种或几种不符合法定条件的事实，而登记机关必然要全面主张登记的所有要件均符合法律规定的事实，这其中就存在着较为复杂的证明责任分配问题。首先，登记机关应对登记申请材料齐备、符合法定形式要件负证明责任；其次，鉴于登记机关对行政登记行为的形式审查原则，原告对申请材料不具备真实性事实的证明并不能否定登记行为的合法性，但其可以被告明知登记材料虚假或登记机关未尽必要注意义务，导致登记行为存在重大明显违法等事由提出抗辩并承担这些抗辩事由的证明责任；最后，对于一些特殊的申请条件事实，比如申请人是否具备民事行为能力、是否存在暂缓登记的事由等，由于法定申请材料中并不包含对这些事实的证明内容，故登记机关可以登记程序中并不存在相反的证明材料为由直接认定申请人具备民事行为能力、不存在暂缓登记的情形等内容。原告如欲反驳，需对上述事实承担证明责任，即当申请人是否具备民事行为能力、是否存在暂缓登记等事实处于真伪不明状态时，法院应当作出登记机关对申请人具备民事行为能力、不存在暂缓登记的事由认定正确的结论。
登记机关依职权撤销、注销行政登记，登记名义人不服提起诉讼的案件中，涉及信赖利益的保护问题。登记机关应就行政登记违法或具备撤销、注销要件的事实（如案例9）和相对人有排除信赖保护的事实，如骗取登记等情形，负证明责任；登记名义人应就值得保护的信赖事实及撤销或注销登记对公共利益有重大危害的事实负证明责任。
需要进一步指出的是，上述行政登记诉讼案件中证明责任的分配规则仅仅是运用证明责任分配的原理对司法实践中的一些常见的、存在争议的问题所进行的简要分析，问题的结论是可以进一步商榷的，但寻求理论与实践有机衔接的方法却是值得关注的。实践中形形色色的登记行政案件中所展现出的复杂的证明责任分配问题难以作出面面俱到的详尽分析，它不仅需要我们准确掌握、熟练运用证明责任分配的规范理论作为裁判的准绳和指南，更需要我们借助日常生活的经验法则，全面考察影响证明责任分配的种种因素，通过利益衡量的方法合理地确定个案中证明责任的分配规则。