监狱就罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为是否属于行政诉讼的受案范围

问题的提出

陕西省高级人民法院在复查刘亚龙诉陕西省监狱管理局不予受理行政复议申请通知申诉一案时，认定如下事实：刘亚龙因盗窃罪于1995年7月22日在陕西省崔家沟监狱服刑。在服刑期间，1998年6月5日，刘亚龙在崔家沟监狱1261大巷井下送木料过程中发生工伤，致右小臂骨折，住院治疗，后保外就医。2000年2月3日，刘亚龙被刑满释放。同年3月7日，原告刘亚龙及家属高玉琴向监狱申请，认为做手术需要24000元，工伤补偿、补助要500元，请批准支付。同时写出书面保证：“我保证领取24500元后，积极治疗，早日康复。这次作为最后一次性处理，今后如果前臂丧失劳动能力，生活不能自理，发生意外情况，我保证不再纠缠矿上（监狱），予（与）矿上（监狱）无什么联系。”2000年3月20日，刘亚龙写领条，收取了崔家沟监狱支付的医疗费、工伤补助费24500元整。嗣后，刘亚龙反悔，多次到陕西省监狱管理局上访，提出治疗费不够，要求重新处理。陕西省监狱管理局于2000年6月27日作出〔2000〕陕狱刑字第003号函，致崔家沟监狱，要求按监狱法第七十三条的规定妥善处理。刘亚龙在没有结果的情况下，于2003年2月20日向陕西省监狱管理局申请复议，陕西省监狱管理局收到复议申请后，认为已超过复议期限，于2003年3月12日作出陕狱刑执字〔2003〕30号《对刘亚龙行政复议申请不予受理的通知》。刘亚龙不服，向西安市莲湖区人民法院提起行政诉讼，请求撤销陕西省监狱管理局行政复议申请不予受理的通知，依照监狱法第七十三条的规定重新处理其工伤事宜。在审理中，陕西省监狱管理局又根据司法部司复〔2003〕1号《关于对罪犯劳动致伤残的补偿决定不服不能申请行政复议的批复》，于2003年6月2日作出陕狱刑执字〔2003〕31号《关于撤销〈对刘亚龙行政复议申请不予受理的通知〉的决定》。刘亚龙收到该决定后，表示不撤诉。

再审合议庭对该案所涉及的监狱对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的性质如何认定形成两种意见：第一种意见认为，监狱系刑罚执行机关，监狱组织罪犯生产劳动，是依据刑法、刑事诉讼法和监狱法的有关规定进行的执法活动，故该行为属执行刑罚行为，而不属具体行政行为。对该行为合法与否的监督，根据刑事诉讼法第二百二十四条和监狱法第六条的规定，应由人民检察院依法实行监督。第二种意见认为，监狱对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为，虽然是在执行刑罚过程中作出的，但就其行为本身而言，并非是执行刑罚的行为，而是监狱依据监狱法第七十三条规定予以处理的职权行为，该行为应属具体行政行为。另外，从保护服刑犯人依监狱法规定享有的寻求补偿权益本意出发，将该行为定位于具体行政行为更有利于人权的保障。据此，司法部司复〔2003〕1号《关于对罪犯劳动致伤残的补偿决定不服不能申请行政复议的批复》，将该类行为排除在行政复议范围之外，没有法律依据。司法部司复〔2003〕1号批复引用的法律依据是行政复议法第六条和《司法行政机关行政复议应诉工作规定》第七条，上述条款的适用，是建立在把该类行为定位在执行刑罚行为（非具体行政行为）的基础上。如上所述，这种定位是不当的。

陕西省高级人民法院审判委员会就监狱对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的性质如何认定以及不服该行为如何救济的问题进行了讨论，仍形成不同的意见：

第一种意见认为，此案的特殊性关键在于上述处理行为发生在特定的场所、特定的人身上。此行为发生于监狱执行刑罚的过程中，但其性质不应纳入执行刑罚的范畴。此行为也不具有具体行政行为的单方性，故不属具体行政行为，不具有可诉性。根据监狱法第七十三条的规定，监狱参照国家劳动保险的有关规定处理，这里的处理是全方位的，既包括实体处理，也包括程序处理。据此，监狱法第七十三条规定的内容认可了在执行刑罚过程中存在一定的劳动关系，监狱的处理行为应属民事行为，对此类行为引起的纠纷，应按民事诉讼的渠道救济。

第二种意见，即同意合议庭的第一种意见，认为此行为属刑罚执行行为。根据监狱法第七十三条的规定，对此行为不服的，仍应继续向监狱申请解决。

第三种意见认为，监狱依据监狱法第七十三条规定进行处理的行为，虽然发生在刑罚执行的过程中，但本身并不是刑罚执行行为，也不是民事行为。因为监狱与服刑犯人的法律地位不是平等的，而是管理与被管理的关系，因此，此行为应属行政行为。

该院审判委员会倾向性意见为第一种意见。

法理分析

关于监狱就罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为是否属于行政诉讼的受案范围的问题，需要从以下几个方面进行分析：

（一）关于监狱机关及其行为的性质问题

关于监狱机关及其行为的性质问题，在法学界存在三种不同观点：第一种观点认为，监狱是国家刑罚执行机关，其实施的行为是执行刑罚行为，是典型的刑事司法行为，行刑权与量刑权——刑罚的裁量适用一样，同国家的司法权的行使相对应；第二种观点认为，监狱是国家行政机关，不是司法机关，其不同于人民法院、人民检察院，其实施的行为是行政行为，刑事执行权不属于司法权，它从刑事司法权中直接脱胎而来，通过自身要素的不断整合，表现出较为明显的行政权特征；第三种观点认为，监狱机关同公安机关一样，具备司法和行政管理双重职能，其实施的行为分为执行刑罚行为与行政行为。刑事执行权是司法权和行政权的统一。行政权作为刑罚权的一个重要组成部分，它的直接属性是国家的一种司法权，但是不可避免地要涉及到被执行罪犯的日常生活起居的管理，这使得刑事执行权就带有一种行政管理的性质。

笔者比较赞同第三种观点。理由如下：第一，监狱机关属于行政机关。监狱法第十条规定：“国务院司法行政部门主管全国的监狱工作。”第十一条规定：“监狱的设置、撤销、迁移，由国务院司法行政部门批准。”根据该条的规定，经国务院批准的《司法部职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定司法部设置监狱管理局，作为司法部管理全国监狱的职能部门。各省、自治区、直辖市的司法厅（局）主管本行政区域所辖范围的监狱工作；省、自治区、直辖市的监狱管理局在当地司法厅（局）的领导下具体管理辖区内的监狱工作。从组织机构上看，监狱属于行政机关的序列，监狱的管理人员是监狱警察，属于司法警察，即公务员。第二，监狱机关具有双重职能。监狱法第五条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”正因监狱是关押被人民法院判处有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期两年执行罪犯的场所，根据监狱法的规定，监狱机关具有以下两项职能：一是刑罚的执行。刑罚的执行是指刑罚执行机关依照法律规定的执行范围将审判机关发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施的活动。具体包括收监，对罪犯提出的申诉、控告、检举的处理，监外执行，减刑和假释，释放和安置。二是狱政管理。狱政管理是指刑罚执行机关对在监狱内服刑的罪犯，根据他们的犯罪类型、刑罚种类、刑期长短、改造表现以及年龄、性别和其他情况的差异，实行分类管理、分类教育的一种狱政管理制度。具体包括分类制度，警戒，戒具和武器的使用，通讯、会见，生活、卫生，奖惩等。从这两类职责的性质上看，监狱机关实施的刑罚的执行行为，属于司法行为，实施的狱政管理行为属于行政行为。

（二）关于监狱就罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的性质问题

通常的工伤纠纷，劳动者与用人单位双方当事人在法律地位上是平等的，劳动关系建立在双方自愿的基础上。但是，监狱机关与罪犯之间的关系是监管者与被监管者之间的关系，双方的法律地位是不平等的，而且，罪犯的劳动不是自愿的，而是具有强制性。据此，可以确认，监狱就罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的性质，不属于民事纠纷的范畴。

监狱法第七十三条规定：“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”该条的规定，具有两项内容：一项是罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，应当参照国家劳动保险的有关规定享有劳动保险补偿待遇；另一项是监狱机关对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等问题，有权予以处理。因此，该条的规定涉及监狱机关与罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的责任属于何种责任和监狱机关对此类处理行为的性质两个问题。监狱法和其他有关法律对这两个问题都没有作出明确的定性。

对于前一个问题，我们在讨论时，存在三种不同意见：第一种意见认为，监狱机关应当保障罪犯的劳动安全，罪犯在劳动中致伤、致残，应当属于监狱机关未履行法定职责造成的，故监狱机关应当承担的是国家赔偿责任；第二种意见认为，劳动保险是指劳动者因为各种原因不能继续从事劳动或者暂时中断劳动，从国家和社会获得物质帮助的一种社会制度。监狱法第七十三条规定，此种情况由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。此项规定是国家为了保障罪犯的基本权利，当罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡时，所给予的补偿，其性质应当属于社会保障，故不应归于国家赔偿责任的范畴；第三种意见认为，如果监狱未尽安全保障责任，致使罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，监狱机关存在未履行法定职责的问题，应当归于国家赔偿的范畴。如果因罪犯在劳动中疏忽大意或者其他意外因素而致伤、致残或者死亡的，监狱机关就不存在未履行法定职责的问题，故不属于国家赔偿的范畴，而应属于社会保障的范畴。我们讨论的结果是倾向于第三种意见。但是，当时主要考虑到法律对此问题未予明确，为便于保护罪犯的基本权利，故倾向于在有关法律不明确的前提下，暂定性为国家赔偿为宜。

对于后一个问题，监狱法亦未明确规定，需要就其性质进一步进行分析。此类处理行为不是监狱机关将审判机关发生法律效力的刑事判决和裁定付诸实施的行为，不具有刑罚的执行性质，且国家赔偿法亦未将罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，纳入刑事赔偿的范围，也就不能归类于司法行为。此类行为实质上是监狱机关对在监狱内服刑的罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为，属于狱政管理行为的范畴，应当将其归类于行政行为。

（三）关于监狱就罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为可否提起诉讼的问题

通过前面分析，该类处理行为的纠纷不属于平等主体之间的民事纠纷，因此也就不能提起民事诉讼。此类处理行为亦不属于司法行为，故不属于检察机关监督的范畴。此类处理行为，在性质上属于行政行为，此类处理行为有可能侵犯罪犯享有的劳动保险待遇的权利。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”罪犯虽然是触犯刑律接受刑罚的人，但仍是我国公民的一部分，亦应像其他公民一样享受法律规定的诉讼权利。因此类处理行为所解决问题我们暂定为国家赔偿的性质，故罪犯对此类行为不服，可以依法提起行政赔偿之诉。

最高人民法院行政审判庭在讨论该请示时，最终基本倾向上述分析，但因理论上存在不同意见，为慎重起见，故于2005年3月10日以行政审判庭的名义作出〔2004〕行他字第15号《关于罪犯在监狱劳动中致伤、致残所引起的国家赔偿如何救济问题的答复》。该答复指出：“罪犯在监狱劳动中致伤、致残所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的程序处理。”需要指出的是，这里所说的“应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的程序处理”，是指按照国家赔偿法中规定的行政赔偿程序处理。

应注意的问题

人民法院在审理此类案件和类似案件时，应当注意以下两个问题：

1.现在处理罪犯不服监狱机关对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的起诉，作为行政诉讼案件受理为宜。随着我国社会保障制度的不断完善，司法界和法学界倾向性的意见是：罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡，国家给予保障待遇，属于行政补偿的性质。监狱机关对此问题作出的处理决定，应当定性为行政确认，作为行政诉讼案件受理为宜。

2.犯罪嫌疑人在看守所羁押期间因患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿，应当按照行政赔偿程序处理。根据《中华人民共和国看守所条例》的规定，看守所是对被依法逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押的法定场所，并负有保护被羁押人在羁押期间人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为，是行政法规赋予的行政职责行为，不是《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的行使国家侦查职权的司法行为。因此，犯罪嫌疑人在看守所羁押期间因患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。

（执笔人：蔡小雪）

附：

最高人民法院行政审判庭
关于罪犯在监狱劳动中致伤、致残所引起的国家赔偿如何救济问题的答复
2005年3月10日　〔2004〕行他字第15号

陕西省高级人民法院：

你院《关于监狱对罪犯在劳动中致伤、致残所作的医疗费、补偿金等处理行为的性质如何认定以及对该行为不服如何救济问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

罪犯在监狱劳动中致伤、致残所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的程序处理。

此复 IIXBr7HPMEe4nSC8OgGtNzdy8/mEOl7F5Y62r29N/0cigP3UJ8w8A2mOqWuPpSoH