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问题的提出
天津市塘沽区人民法院在审理李宵诉天津市国土资源和房屋管理局房屋登记一案中，认定如下事实：2004年4月12日，原告李宵从他人处以168万元人民币购买了坐落于塘沽区和平路199号底商（诉争房屋），并在塘沽房管局领取了房权证字第070128108号房屋所有权证。2004年6月，第三人周建萍、许小春通过报纸广告发现诉争房屋的卖房信息，经联系与自称“李宵”的案外人签订房屋买卖协议，以240万元购买该诉争房屋，并于同年6月29日向塘沽房管局申请办理房屋转移登记，提交了包括申请登记表，原房屋所有权证，房产买卖协议，许小春、周建萍、“李宵”的身份证复印件在内的申请材料。塘沽房管局经审查，于2004年6月30日填发了给第三人许小春的房屋所有权证和给第三人周建萍的房屋所有权证。2004年7月6日，第三人周建萍签字领取了上述房屋所有权证和共有权证。当日，原告李宵发现自己所有的房屋被转让，遂向塘沽房管局递交申请书，称其持有诉争房屋的房屋所有权证，其从未与他人进行过买卖，要求塘沽房管局撤销为第三人周建萍、许小春核发的房屋所有权证和共有权证。塘沽房管局以李宵所持房屋所有权证系假证为由，收回了其持有的诉争房屋所有权证。2004年7 月9日，原告李宵向塘沽区人民法院提起本案行政诉讼。
另查明，案外人在办理房屋转移登记手续时提供的“李宵”身份证及房产买卖协议中“李宵”的签字，与被告塘沽房管局李宵房屋档案中身份证复印件及商品房买卖合同上李宵的签字相比对，身份证文字内容一致，只是头像有细微差异，签字笔迹不一致。2005年6月14日，天津市公安局塘沽分局经侦支队对案外人伪造李宵身份证与第三人签订房屋买卖协议，将诉争房屋卖给第三人一案立案侦查，但至今尚未破案，仍在侦查中。塘沽区人民法院在审理该案过程中，就案件涉嫌刑事犯罪应否中止等问题逐级请示天津市高级人民法院。
天津市高级人民法院审判委员会经讨论，形成三种意见：
第一种意见认为，本案应全案移送公安机关。主要理由是：从目前实际情况看，有人冒充原告李宵的名义将诉争房屋出售，已经涉嫌刑事诈骗犯罪，本案实质是诈骗犯罪引起的后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条关于“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关”的规定，行政机关人员涉嫌犯罪的，可以移送公安机关。本案虽然是案外人涉嫌犯罪，但可以比照该条规定予以全案移送。此外，在民商事审判方面，最高人民法院也曾对经济纠纷案件中发现犯罪及时移送问题做过明确规定。
第二种意见认为，本案应中止审理。主要理由是：本案因涉嫌刑事犯罪，公安机关正在侦查过程中，对本案房屋转移登记过程中的相关事实及各方责任无法查明。根据《行政诉讼法解释》第五十一条第（六）项关于“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼”的规定，本案应中止诉讼，等待刑事案件的侦查结果再进行裁判。
第三种意见认为，本案应当判决驳回原告的诉讼请求。主要理由是：（1）塘沽房管局办理房屋转移登记的行政行为基本符合有关房屋登记法律规范的规定。根据《城市房屋权属登记管理办法》
第十七条第二款“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”、《天津市城市房屋所有权登记办法》
第十条“个人购买房屋，申办转移登记时应提交《房屋所有权证》、买卖合同和身份证明”、《天津市房屋权属登记程序规定》第四条第（三）项“买卖存量房屋的，当事人应申请房屋所有权转移登记，申请人应向登记机构提交下列证件：天津市房屋登记申请书（原件）；申请人身份证明（验原件、交复印件）；房屋所有权证（原件）；土地使用证（商品房除外，验原件、交复印件）；房屋买卖合同或协议（原件）”的规定，塘沽房管局对申请人提交的房屋登记申请书、房屋所有权证原件、房屋买卖协议、申请人身份证进行了审查，并按照相应的程序审核后颁发了《房屋所有权证》，该转移登记行为符合有关法律法规规定。虽然案外人“李宵”所持身份证是伪造的，但塘沽房管局作为房屋登记机关不具有识别身份证真假的能力，只要核对其所持身份证与持有人相符就尽到了审查责任。但是，需要指出的是，根据建设部《关于简化房地产交易与房屋权属登记办事程序的指导意见》
关于初审程序应当“查档审核”的规定，塘沽房管局在有条件对申请人提交的身份证和房产买卖协议中的签名与房屋原登记档案中留存的身份证复印件和商品房买卖合同中的签名进行比对审查的情况下，未进行比对，导致未能及时发现申请材料不实，产生了该案发证有误的后果。应当说，登记机关在审查把关的环节上确实存在一定过失，但是由于相关法律法规并未对“查档审核”作明确具体规定，不能认定登记机关已构成行政违法。（2）根据本案现已查明的事实，塘沽房管局进行房屋转移登记确有错误，本应予以撤销，但是由于本案第三人通过报纸信息联系购买房屋并支付了对价，在办理转移登记时，卖房人持有合法所有权证书、其身份证显示内容与所有权证书所有权人一致，第三人有理由相信卖房人即为房屋所有权人，因此，应认定第三人对诉争房屋属于善意取得，如果撤销转移登记将严重损害善意第三人利益。房屋登记作为不动产物权变动的公示方法因国家公权力的介入和保障具有强大的公信力，第三人是基于对国家房地产登记机关登记行为公信力的信赖而受让物权的，如果因房屋转让不符合原所有人本意而被撤销，将严重损害房屋登记的公信力和市场交易秩序的稳定性。因此，物权法第一百零六条规定，无处分权人将不动产转让给受让人，如果受让人受让该不动产是善意的，并以合理的价格转让，依照法律规定进行了登记的，受让人取得该不动产的所有权。尽管物权法对本案无溯及力，但保护善意取得、维护市场交易秩序的法律精神是应当遵循的，故不宜判决撤销塘沽房管局为其颁发的《房屋所有权证》，可依据《行政诉讼法解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告的诉讼请求。（3）行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，即根据登记机关作出登记行为时所依据的事实证据和所履行的行政程序，判断确定被诉登记行为是否符合有关行政法律规定。根据本案现有事实证据，基本能够确定行政机关的责任。如果案件因涉及刑事诈骗犯罪而中止，由于刑事侦查工作尚无线索，案件侦破可能遥遥无期，而涉及本案的诉争房屋行政管理关系不宜长期处于不稳定状态，且原告李宵曾因案件中止问题多次上访，甚至进京非正常上访，影响了社会稳定，因此根据本案现有证据及时判决效果更好。李宵因此所受损失可通过诉房屋登记部门行政赔偿获得司法救济。
天津市高级人民法院审判委员会多数人倾向于第一种意见，但均认为该案所反映的房屋登记涉及刑事犯罪及善意第三人利益保护问题在目前行政审判实践中普遍存在，各地司法审查标准和裁判结果等做法不尽统一。为此，审判委员会讨论决定，就如下问题请示：被诉房屋登记行为因涉嫌刑事犯罪而难以确定各方责任的可否全案移送公安机关进行刑事侦查？或适用《行政诉讼法解释》第五十一条第（六）项之规定，裁定中止诉讼？如果进行实体审理裁判，因该行为发生在《中华人民共和国物权法》实施前，可否参照适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，或者比照该法律规定精神予以处理？
法理分析
要弄清楚人民法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪，应当如何处理的问题，必须对天津市高级人民法院提出的三种观点进行分析。
（一）关于能否移送的问题
行政诉讼法第二十一条规定：“人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”该条是针对法院之间的移送管辖所作出的规定，与法院需要向公安、检察机关移送案件的不同点，仅仅是移送机关的不同，但其确定移送管辖的前提条件是受诉法院不具有管辖权。人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，是否给予行政处分或者进行刑事侦查提起刑事诉讼，不属于人民法院管辖的范围。因此，行政诉讼法第五十六条规定，人民法院应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。人民法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪，因该案属于法院的管辖范围，故不能将此案移送公安、检察机关，只能将该案涉嫌犯罪的材料移送公安、检察机关。因此，天津市高级人民法院提出的第一种意见，即将本案全案移送公安机关的理由是不成立的。
（二）关于中止诉讼的问题
诉讼中止，是指在诉讼进行过程中，因发生某种无法克服和难以避免的特殊情况，使诉讼无法继续进行或不宜进行，因而法院裁定暂时停止诉讼程序的制度。中止诉讼的前提条件，是因发生某种无法克服和难以避免的特殊情况，使诉讼无法继续进行或不宜进行。我国行政诉讼法没有中止诉讼的规定，但在行政诉讼中仍存在需要中止诉讼的情形。最高人民法院参照民事诉讼法的有关规定，结合行政诉讼的特点在《行政诉讼法解释》第五十一条第一款中规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（七）其他应当中止诉讼的情形。”根据该条的规定，人民法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪，只有在需要以刑事审理的结果为依据，而相关案件尚未审结的情形时，才能中止诉讼。
人民法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪，有以下几种情形：
一是法院在审理房屋登记行政案件中，发现原告与案外诈骗人有串通实施诈骗行为的证据或者有证据证明“诈骗线索”的情形。因刑事案件的事实与行政案件的事实相同，公安、检察机关在刑事侦查中具有很强的侦查手段，较易查清全部案情。此外，如果原告与案外诈骗人有串通实施诈骗行为，第三人善意取得房屋所有权，有可能房屋管理机关存在未尽审慎审查职责的问题，但第三人取得产权证是合法的，应受到法律的保护，应当驳回原告的诉讼请求。如果原告与案外诈骗人没有串通实施诈骗行为，就有可能作出撤销或确认违法或维持被诉行为的判决。为了保证刑事判决与行政判决相一致，就必须刑事先行。也就意味着，行政案件须以刑事案件的审理结果为依据，而刑事案件尚未审结时，须等待刑事案件的判决结果出来后方能再进行裁判。对此种情形，法院应当依据《行政诉讼法解释》第五十一条第一款第（六）项的规定中止诉讼。
二是法院经审理认定，第三人从案外犯罪嫌疑人处购买的房屋不属于善意取得的情形。民法通则第五十八条规定：“下列民事行为无效：（一）无民事行为能力人实施的；（二）限制民事行为能力人依法不能独立实施的；（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；（五）违反法律或者社会公共利益的；（六）经济合同违反国家指令性计划的；（七）以合法形式掩盖非法目的的。无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。”合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十九条规定：“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”上述三条规定明确了恶意串通实施诈骗的行为属于无效民事行为，不受法律保护。因此，房屋管理机关对具有恶意串通的房屋买卖行为，不应给予核发房屋产权证，其核发行为属于违法，为保护房屋产权人的合法权益，应当撤销被诉核发房屋产权证行为。人民法院审理行政案件，是对被诉具体行政行为的合法性进行审查，因此类情形，无论是否存在犯罪，都不会影响被诉具体行政行为的合法性审查，也就是说，作出行政判决无须等待刑事案件的判决结果，故不应中止诉讼。
三是法院经审理认定，原告与案外诈骗人之间不存在串通诈骗的情形。物权法第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”根据该条的规定，无处分权人将不动产转让给受让人，如果受让人受让该不动产是善意的，并以合理的价格转让，依照法律规定进行了登记，受让人取得该不动产的所有权。反之，受让人受让该不动产是恶意的，其取得的财产不受法律保护，属于无效行为的性质。根据物权法和合同法的规定，善意第三人的合法权益应当予以保护，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，属于违反法定程序的性质，但该发证行为不具有可撤销内容，因此只能确认违法。也就意味着，房屋管理机关给第三人核发的房屋所有权证是有效的，由于被诉行为违法，原告可以向被告房屋管理机关提起行政赔偿。尽管本案发生在物权法施行之前，但民法通则、合同法亦作出了明确规定，在物权法生效前，可以参照物权法第一百零六条的规定作出判决。第三人属于善意取得，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，应当依据《行政诉讼法解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认被诉具体行政行为违法。因此类情形，亦无须等待刑事案件的判决结果作出行政判决，故亦不应中止诉讼。
根据上述分析，最高人民法院行政审判庭于2008年9月23日作出的〔2008〕行他字第15号《关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》明确指出：“人民法院在审理有关房屋登记行政案件中，发现涉嫌刑事犯罪问题的，不应将该案全案移送公安机关处理，而应区别不同情况分别处理：一、第三人购买的房屋不属于善意取得，参照民法通则第五十八条和合同法第五十二条、第五十九条的规定，房屋买卖行为属于无效的行为，人民法院应当依法判决撤销被诉核发房屋产权证行为。二、第三人购买的房屋属于善意取得，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，依据物权法第一百零六条等有关法律的规定，第三人的合法权益应当予以保护，人民法院可以判决确认被诉具体行政行为违法。三、如果不能确定第三人购买的房屋是否属于善意取得，应当中止案件审理，待有权机关作出有效确认后，再恢复审理。”
应注意的问题
人民法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪时，还应注意以下问题：
（一）关于被告的工作人员与第三人或原告之间存在犯罪的问题
〔2008〕行他字第15号答复仅规定原告与第三人之间有串通实施诈骗行为的，应当中止诉讼，但未对被告工作人员与第三人或者原告之间串通实施诈骗行为的，是否应当中止诉讼作出规定。对此应否中止诉讼，还要根据具体情况，进行分析。
被告工作人员与第三人之间串通实施诈骗行为，如某房屋登记机关明知A公司的房屋已抵押给银行，在接受A公司贿赂后，又给A公司的房屋办理销售许可证。A公司将房屋销售后，携款逃走。银行将该房屋登记机关告上法院。法院所审理的行政案件，是审查房屋登记行为的合法性，只需查清被告是否存在重复登记的问题，而无需查清被告工作人员是否接受第三人的贿赂，是否与第三人之间串通实施诈骗行为，就可以作出判决。因此，此类情形无须中止诉讼。
被告工作人员与原告之间串通实施诈骗行为的，此类情形主要表现在欺诈诉讼中。例如，原告想取得第三人的房屋产权，与被告工作人员串通，伪造购房合同、房屋产权证书，原告向法院起诉后，被告拒不向法院提供房屋登记时的证据。如果第三人在诉讼中提供了其合法取得产权证的证据，原告伪造的证据被法庭发现，因法院审查的对象是被告给予第三人核发的房屋产权证是否合法的问题，此时无需等待刑事判决的结果，故亦不应中止诉讼。如果法庭发现原告提供的主要证据有伪造的嫌疑，但难以确认时，为了保障刑事判决与行政判决的一致性，行政案件需以刑事案件的审理结果为依据，而刑事案件尚未审结时，需等待刑事案件的判决结果出来后方能再进行裁判。此时，应当中止诉讼。
被告工作人员与原告之间串通实施诈骗诉讼行为成功，事后被刑事判决纠正的，原审法院或上级法院应当在刑事判决生效后，启动行政诉讼监督程序，通过再审，纠正原错误的行政判决。
（二）关于行政赔偿程序的问题
法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪的，除了有关对被诉行为审查程序问题外，行政赔偿程序亦是不可回避的问题。因天津市高级人民法院未就有关赔偿程序问题请示，故〔2008〕行他字第15号答复未对有关行政赔偿程序问题作出答复。
法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪的，有关行政赔偿程序应当如何进行，亦需根据案件的具体情况进行处理。法院在审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪涉及行政赔偿的，主要有以下几种情况：
1.原告与案外诈骗人有串通实施诈骗行为或被告工作人员与原告之间串通实施诈骗行为的情形。这两类情形，法院都应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，不存在对原告的合法权益造成损害，如果原告提出行政赔偿请求，法院应当予以驳回，故不需进行行政赔偿诉讼程序。
2.第三人从案外犯罪嫌疑人购买的房屋不属于善意取得的情形。房屋管理机关对具有恶意串通的房屋买卖行为，不应核发房屋产权证，其核发行为属于违法，为保护房屋产权人的合法权益，应当撤销被诉核发房屋产权证的行为。实际上，也就恢复了原告对房屋的所有权。尽管被诉发证行为违法，一般未给原告的合法权益造成损害，无需进行行政赔偿程序。
3.原告或第三人与案外诈骗人之间不存在串通诈骗，第三人善意取得房屋所有权的情形。此类情形，案外诈骗人是直接侵权人，因此承担全部赔偿责任。如果案外诈骗人无赔偿能力，因被告未尽审慎审查义务，被告应当承担相应的赔偿责任。所以，行政赔偿诉讼要等到刑事诉讼及刑事附带民事诉讼审结后才能启动。
4.被告工作人员与第三人、原告存在串通诈骗，并使其他当事人合法权益受到损害的情形。此类情形，被告承担连带责任。因此，在审结行政案件后，就可以启动行政赔偿诉讼程序。
（执笔人：蔡小雪）
附：
天津市高级人民法院：
你院《关于李宵诉天津市国土资源和房屋管理局房屋登记一案如何适用法律问题的请示报告》收悉。经研究答复如下：
人民法院在审理有关房屋登记行政案件中，发现涉嫌刑事犯罪问题的，不应将该案全案移送公安机关处理，而应区别不同情况分别处理：
一、第三人购买的房屋不属于善意取得，参照民法通则第五十八条和合同法第五十二条、第五十九条的规定，房屋买卖行为属于无效的行为，人民法院应当依法判决撤销被诉核发房屋产权证行为。
二、第三人购买的房屋属于善意取得，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，依据物权法第一百零六条等有关法律的规定，第三人的合法权益应当予以保护，人民法院可以判决确认被诉具体行政行为违法。
三、如果不能确定第三人购买的房屋是否属于善意取得，应当中止案件审理，待有权机关作出有效确认后，再恢复审理。
此复