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问题的提出
浙江省高级人民法院对公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限应当如何确定的问题，存在两种不同意见：
第一种意见认为，根据《行政诉讼法解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算；同时，在这种情况下，行政机关也肯定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，故结合《行政诉讼法解释》第四十一条的规定，公民、法人或者其他组织的起诉期限应当是从知道具体行政行为内容之日起两年内，当然从具体行政行为作出之日起最长分别不得超过五年或二十年。
第二种意见认为，根据行政诉讼法第三十九条的规定，除法律另有规定外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的期限应为三个月，这是法定期限。而《行政诉讼法解释》第四十一条和第四十二条则是分别规定了两种特殊情形下该三个月起诉期的不同起算点，该两条规定的两年、五年以及二十年都是一种最长保护期限，而非起诉期限；同时，该两条适用的前提条件不同，在适用第四十二条规定的情形下，不能同时再适用第四十一条的规定。故公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限应当是从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起三个月，而不是两年。
该院倾向于第二种意见。鉴于该问题涉及面广，直接影响到对公民、法人或者其他组织诉权的保护，实践中又比较混乱，故向最高人民法院请示。
法理分析
公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限应当如何确定的问题，需要从《行政诉讼法解释》第四十一条与第四十二条的起草背景和这两条规定的关系上进行分析：
（一）《行政诉讼法解释》第四十一条与第四十二条的起草背景
在行政诉讼法刚刚实施时，对行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限应从何时开始计算的问题，存在两种不同意见：一种意见认为，告知行政相对人诉权和起诉期限并不是行政机关的法定义务，而且行政相对人自己有义务学习法律，知道如何行使诉权和起诉期限，因而，行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道作出具体行政行为之日起开始计算。另一种意见认为，行政诉讼的起诉期限较为复杂，要想让每一个公民、法人或者其他组织都能十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的。为了有利于保护在行政管理活动中，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出具体行政行为时，告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道起诉权和起诉期限之日起开始计算。
最高人民法院在制定《行政诉讼法意见》时，原则上采纳了后一种意见，同时考虑到行政法律关系需要尽快稳定，不能长期处于不稳定的状况，应适当规定最长起诉期限。据此，《行政诉讼法意见》第35条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过1年。”该条的规定，经多年的行政审判实践证明，对保护公民、法人或者其他组织诉权方面起到了积极的作用。但存在两个问题：一是行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限应当如何计算的问题未得到解决；二是对“逾期”如何理解，易产生混乱。《行政诉讼法解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条又规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
根据上述规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。根据《行政诉讼法意见》第35条的规定，逾期期限一年的届满时间在《行政诉讼法解释》施行前，即2000年3月10日以前的，其起诉期限仍按照《行政诉讼法意见》第35条规定的期限计算；逾期期限一年的届满时间在2000年3月10日以后的，应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年的起诉期限计算。
行政相对人不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
（二）关于《行政诉讼法解释》第四十一条的理解问题
《行政诉讼法解释》第四十一条的规定，应当从以下两个方面理解：
一是关于未告知诉权或者起诉期限的理解。根据本条规定，如果仅仅告诉行政相对人诉权，未告知起诉期限的，得适用；如果诉权和起诉期限均未告诉的，得适用；如果仅仅告诉起诉期限，而未告诉诉权的，得适用。问题是，行政机关既然告诉起诉期限的，实际上就已经告诉了诉权。因此，条文中的“诉权”和“起诉期限”的规定并非并列的关系，而是递进的关系。这就是说，行政机关在作出具体行政行为时，不仅应当告诉诉权还应当告诉起诉期限。当然，如果行政机关已经告诉了起诉期限，亦可认为告诉了诉权，不应当适用两年的最长期限。
二是对“最长不得超过2年”的理解。关于两年的规定，主要是借鉴了民法上关于两年诉讼时效期间的规定。当然，这里的两年并非诉讼时效期间的规定，而是在此种情况下的最长的起诉期限。在理解这个问题时，主要应当注意以下两个问题：其一，“最长不得超过2年”的起算点是从“知道或者应当知道行政行为内容之日”起算。其二，“最长不得超过2年”的起算不以法律明确规定诉权或者起诉期限为前提。如果相关法律没有明确规定诉权或者起诉期限的，则该行政机关应当按照行政诉讼法的规定告知行政相对人诉权及其起诉期限，不能以法律没有要求行政机关履行告知义务而推诿或者提出抗辩。
（三）关于《行政诉讼法解释》第四十二条的理解问题
《行政诉讼法解释》第四十二条是对行政相对人不知道行政机关作出的行政行为的内容，起诉期限如何起算的规定。在一般情况下，具体行政行为在作出之时，行政机关应当告知行政相对人具体行政行为的内容。根据行政法原理，如果行政机关在作出具体行政行为之时不告知行政相对人的，该具体行政行为对行政相对人不发生法律效力。在司法实践中，经常出现行政相对人不知道具体行政行为已经作出和具体行政行为的内容的情况。行政相对人在知道行政行为的内容之时，已经时过境迁，超过了行政诉讼法规定的起诉期限。造成这种情况的原因是多方面的，有的是由于行政机关的工作失误造成的，有的是由于行政机关只将有关文书送达了直接的行政相对人，而对行政相关人、潜在的利害关系人没有进行通知等等。对于此种连具体行政行为的内容都不知道的情况，应当给予保护。因为在这种情况下，利害关系人超过法定起诉期限是由于行政机关的原因或者其他非自身原因造成的，不应当由其承担超过起诉期限的不利后果。
基于以上考虑，司法解释一方面规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算”，这实际上是重述行政诉讼法的规定，以“知道或者应当知道”作为起算点；另一方面，为了保障行政法律关系的稳定，根据是否涉及不动产等情况的不同，对于起诉期限规定了最长的起诉期限，即对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过二十年、其他行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《行政诉讼法解释》第四十二条对此作了比较明确的规定。其中二十年的最长起诉期限也是借鉴了民法上最长保护期间的规定。值得注意的是，此处规定的是最长起诉期限而非最长诉讼时效期间。有的学者认为，起诉期限就是诉讼时效。
显然，这种观点有待商榷。利害关系人如果超过了最长诉讼时效期间，丧失的是胜诉权，而非起诉权；利害关系人如果超过了最长起诉期限，丧失的则是起诉权。与诉讼时效相类似的是，该最长起诉期限不适用中止、中断和延长的特殊规定。
综上，最高人民法院行政审判庭于2008年3月17日作出〔2007〕行他字第25号《关于对如何理解〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》。该答复指出：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。”为了便于理解，举例说明：某公安机关于2000年4月2日作出没收李某和王某共有的一辆东风牌卡车的决定。该决定于同年4月3日送达李某，但未送达王某。如果王某于2004年5月2日知道该决定的内容，同时知道起诉期限为三个月，其起诉期限从2004年5月3日开始计算，到同年8月3日届满。如果王某此时只知道该决定的内容，不知道诉权或者起诉期限，其起诉期限如果按照两年计算，起算时间从同年5月3日开始计算，到2006 年5月3日届满。但是，其最长起诉期限为五年，最长期限是从作出该决定之日起计算，即从2000年4月4日开始计算，届满期限为2005年4月4日。据此，王某必须在2005年4月4日前提起诉讼。
应注意的问题
计算起诉期限时，应当注意以下六个问题：
（一）有关复议为选择程序案件的起诉期限计算问题
对复议为选择程序案件，原告申请行政复议，复议机关不予受理，再提起行政诉讼的，行政相对人具有申请行政复议和提起诉讼的选择权，当行政机关裁决不予受理复议申请后，行政相对人仍具有对原具体行政行为提起诉讼的权利。当行政相对人所诉的对象是原具体行政行为时，实际上该行政争议并未经过复议。因此，行政相对人起诉期限应当从其知道或者应当知道原具体行政行为内容之日开始计算；其起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为不服规定的起诉期限计算，而不应从行政相对人知道不复议裁决之日开始计算，更不应按照法律、法规对行政复议决定不服规定的起诉期限计算。
有人可能要问，行政相对人申请复议的时间应否从起诉期限中扣除。行政诉讼法第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”行政相对人如果遇到不可抗力或者其他特殊情况耽误了法定期限，只能申请延长期限，而不应将这段时间从起诉期限中扣除。申请行政复议，行政机关裁决不予受理，并不是行政相对人不能提起诉讼，而是自己选择了行政复议。因此，不属于不可抗力或者其他特殊耽误法定期限的情况，申请行政复议这段时间，亦不符合延长起诉期限的条件。如果知道不受理裁决时，已经超过对原具体行政行为提起诉讼的期限，行政相对人可以对不予受理裁决提起诉讼，其合法权益仍有救济途径。
（二）关于诉拒绝复议行为的起诉期限的计算问题
行政相对人对行政机关拒绝复议行为而提起的诉讼，因是对拒绝复议行为不服，其起诉期限应当从行政机关明确拒绝复议之日起开始计算。由于有关法律、法规未明确规定对拒绝复议行为不服的起诉期限，根据行政诉讼法第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”的规定，行政相对人的起诉期限应当为三个月。需要说明的是，行政相对人对不予受理裁决提起诉讼的起诉时限，亦应是三个月。行政相对人的起诉期限，从开始之日的次日起计算。期间不是以月的第一天起计算时，一个月为三十日。期间的最后一天是法定节假日，可以依次顺延。期间不包括在途时间。
这里需要特别指出的是，行政相对人对行政机关拒绝复议行为不服，依法向人民法院起诉，法院告知行政相对人申请复议的机关错误，应向另一行政机关申请复议后，当行政相对人发现原先起诉的行政机关具有复议职责，再次起诉的，应当以行政相对人第一次提起诉讼的时间作为其起诉时间。如果第一次提起诉讼时未超过起诉期限，第二次起诉时超过起诉期限的，这一过错由于是人民法院的工作人员的失误造成的，行政相对人没有过错，所以应当认定行政相对人在法定起诉期限内提起诉讼。
（三）关于复议机关是否超过复议期限的问题
根据行政诉讼法第三十八条“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，行政相对人因行政复议机关在法定期限内未作出行政复议决定对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为十五日，从法定复议期限届满之日起开始计算。
原告以行政复议机关在法定期限内未进行行政复议，对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院首先应当审查，行政复议机关是否超过法定行政复议期限未作行政复议决定。如果超过法定复议期限并符合其他起诉条件的，人民法院应当予以受理；如果未超过法定复议期限的，人民法院不能受理。人民法院应当如何确定行政复议期限呢？
行政复议法第十七条第二款规定：“行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”根据这两条的规定，行政复议期限一般为六十日，它不按工作日计算，国家法定节假日应当计算在内。法律规定的行政复议期限少于六十日的，按照法律规定的行政复议期限计算。
例如，1987年海关法第四十六条规定：“纳税义务人同海关发生争议时，应当先缴纳税款，然后自海关填发税款缴纳证之日起三十日内，向海关书面申请行政复议，海关应当自收到行政复议申请之日起十五日内作出行政复议决定。”行政复议期限应当从行政复议机关负责法制工作的机构收到行政复议申请之日的次日开始计算。行政复议期限届满之日是国家规定的法定节假日的，依次顺延。行政复议机关在法定行政复议期限内未作出行政复议决定，申请复议人对原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。行政复议机关因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，并经行政复议机关负责人批准延长的，被告行政机关应当向人民法院提供批准延长手续和告知申请人延长复议时间的证据，如果被告所提供的证据能够证实批准手续合法和告知申请人延长复议时间的，计算行政复议期限时，可以将延长期限计算在复议期限之内。延长行政复议期限超过三十日或者没有写明具体延长时间的，延长时间均按三十日计算。
这里需要特别指出的是，行政复议机关中止复议的时间一般应当从行政复议期限中扣除。行政复议法第二十六条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”也就是说，申请人对原具体行政行为与规范性文件申请行政复议的案件，如果行政复议机关对该规范性文件有权处理的，中止时间最长不得超过三十日；如果无权处理的，中止时间还应当包括移送有关材料的时间。即移送时间加上有权机关处理的时间，最长不得超过移送时间加上三十日。被告行政机关提出需要扣除行政复议中止时间的，人民法院就应当审查，行政相对人在申请行政复议时，是否一并对规范性文件也提出复议申请。如果未申请，就不能将中止复议的时间扣除；如果申请的，应当扣除中止复议的时间。在计算中止复议的时间时，还应当审查复议机关或者有权机关对该规范性文件何时作出处理以及移送的时间。
（四）关于行政相对人撤回复议申请后起诉案件的起诉期限计算问题
某林场对县林业局依据森林法的有关规定对其作出的行政处罚决定不服，向地区林业局申请行政复议，在行政复议期间经行政复议机关批准撤回了复议申请后，又向人民法院提起诉讼。对这类案件的起诉期限应当如何计算？起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日起开始计算。具体理由如下：首先，虽然行政相对人撤回复议申请经过行政复议机关的批准，该机关在批准时须经过一定的审查。但这种“审查”仅仅是审查撤回申请存在不存在侵害其他公民、法人或者其他组织的合法权益和公共利益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查。因此，不能视为行政复议机关维持了原具体行政行为。这类案件的起诉期限不应从复议机关批准撤回复议申请之日起开始计算，起诉期限也不应按照不服行政复议决定的期限计算。其次，申请复议，还是提起诉讼，是行政相对人的权利。行政相对人撤回复议申请，实际上是其放弃行政复议的选择，改为提起诉讼。因此，其起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日起开始计算。
（五）关于因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件的起诉期限的计算问题
因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件，被告与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，主要有两种情况：一是行政复议机关在决定受理行政相对人行政复议申请后，只通知行政相对人受理复议申请的时间，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出行政复议决定的，可以在复议期限届满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，致使申请人逾期提起诉讼。为了防止行政机关采取规避法律的做法，剥夺申请人的起诉权，应当根据《行政诉讼法解释》第四十一条的规定，起诉期限从申请人知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过两年。
二是行政机关决定受理行政复议申请后，应当通知申请人受理的时间，但在现实生活中，一些行政复议机关在收到行政复议申请后，既不复议，也不告知行政相对人是否已经受理，致使行政相对人起诉时，已经超过复议届满后十五日的起诉期限。为了有效保护行政相对人的起诉权，笔者认为，还应当将行政相对人送交（寄送）行政复议申请书的在途时间加上五日的立案时间从起诉期限中扣除。这里需要注意的问题是，行政复议法第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”根据该款的规定，行政复议立案期间应当将节假日的时间扣除在外。节假日具体是指公休假和我国的元旦、春节、五一国际劳动节、国庆等节日的法定休假日。
（六）有关行政机关告知起诉期限错误的起诉期限计算问题
在审判实践中，对行政机关作出具体行政行为时，告诉当事人起诉期限错误的，如果短于法定起诉期限的，应当按照法定起诉期限计算起诉期限；如果长于法定起诉期限的，应当按照告诉的期限计算起诉期限。理由如下：第一，法律、法规规定起诉期限，一是为了使公民、法人或者其他组织具有充分的时间行使起诉权，保护其合法权益不受违法具体行政行为的侵害；二是促使公民、法人或者其他组织尽快行使起诉权，从而使行政法律关系尽快稳定下来。因此，行政机关作出具体行政行为时，应当正确告知当事人起诉期限。第二，行政机关告知当事人起诉期限错误有两种情况，一种是告知当事人的起诉期限短于法律、法规规定的起诉期限；另一种是告知当事人的起诉期限长于法律、法规规定的起诉期限。无论哪种告知错误，行政机关都告知了当事人诉权和起诉期限。因此，不属于未告知当事人诉权和起诉期限的情形，故不应按照《行政诉讼法解释》第四十一条的规定计算起诉期限。行政机关告知当事人的起诉期限短于法定起诉期限，实际上剥夺了当事人部分起诉时间，因此，不能按照告知错误的起诉期限计算起诉期限，而应当按照法律、法规规定的起诉期限计算起诉期限。行政机关告知当事人的起诉期限长于法律、法规规定的起诉期限，导致当事人逾期起诉的，因行政相对人逾期起诉是由于被告告知错误所造成的，逾期的法律后果不能由行政相对人承担，故起诉期限应当按照被告告知的期限计算起诉期限。
（执笔人：蔡小雪）
附：
浙江省高级人民法院：
你院浙高法行函〔2007〕1号《关于公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的其起诉期限应当如何确定的请示》收悉。经研究，答复如下：公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。
此复